ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК, ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД


Е.В. Курилова

Аннотация. 1 января 2016 г. исполнилось два года с момента вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В статье рассматриваются актуальные вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В связи с изменениями действующего законодательства внимание уделено правовому регулированию отношений по осуществлению публичных закупок, его значению для отечественной правовой системы и государства в целом. В целях повышения эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры при осуществлении прокурорских проверок исполнения законов о контрактной системе приведена авторская методика таких проверок, позволяющая прокурорским работникам осмысленно и целенаправленно обращать внимание на наиболее значимые с точки зрения защиты публичных интересов положения законодательства о контрактной системе. Отдельное внимание уделено осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере эффективного расходования бюджетных средств, а также надзора за исполнением законов о защите конкуренции.

Ключевые слова: прокурор, надзор, контрактная система, закупки, государственные и муниципальные нужды.

Такая характеристика закона обусловлена прежде всего свойственной для него нестабильностью. Будучи недавно принятым, в него более 20 раз вносились поправки. Много критических замечаний относительно содержания закона и его эффективности было высказано на страницах научной и практической литературы (более подробно об этом см.: [5]).

Основная группа проблем, выявленная за предшествующие два года, связана с несоответствием фактически осуществляемой деятельности по закупке товаров, работ, услуг законодательным предписаниям. Многие заказчики так до конца и не вникли в содержание Закона о контрактной системе, не усвоили его требования, вследствие чего допускают достаточно существенные ошибки, влекущие нарушение прав и законных интересов участников закупки и публично-правовых образований.

В этой связи традиционно возрастает роль органов прокуратуры, задачи которых — выявление фактов нарушения заказчиками требований действующих законов и применение к ним мер прокурорского реагирования.

Прокурорский надзор заметно отличается от контроля в сфере закупок, осуществляемого иными органами. Согласно ст. 99 Закона о контрактной системе контрольными полномочиями в сфере закупок наделены органы Федеральной антимонопольной службы РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора РФ, Федерального казначейства РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, а также органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый из этих органов осуществляет контроль за исполнением законов о контрактной системе в соответствующей (ограниченной) сфере (например, в сфере обеспечения конкуренции, в сфере расходования бюджетных средств и т. п.). Заметным отличием органов прокуратуры является универсальный характер надзора за исполнением законов независимо от предметной сферы. Такое свойство прокурорского надзора наиболее привлекательно для участников закупки, права и законные интересы которых нарушены заказчиками.

Правда, следует учитывать, что согласно ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы. Некоторые авторы при толковании этой нормы исходят из того, что компетенция органов прокуратуры заканчивается там, где начинается компетенция иных государственных органов. Мы считаем правильным подход, при котором прокурорский надзор, не подменяя органы государственного контроля, выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности (см. об этом: [2; 3]).

Статистика свидетельствует, что рассматриваемому направлению деятельности органами прокуратуры уделяется достаточно большое внимание. Исполнение законов о контрактной системе находится под постоянным вниманием прокуратур различного уровня. Ежегодно выявляемые нарушения в этой сфере и количество выносимых представлений исчисляются десятками тысяч, по материалам прокурорских проверок возбуждаются сотни уголовных дел.

Однако, как показывает практика прокурорских проверок, прокурорским работникам не всегда легко удается правильно квалифицировать ошибки заказчиков. Нередко при проверках акцент делается на незначительные недостатки в работе заказчиков, вследствие чего упускаются из виду наиболее существенные, с точки зрения обеспечения публичных интересов, нарушения. Поэтому, на наш взгляд, для большей эффективности осуществления прокурорских проверок заказчиков на предмет исполнения ими законов о контрактной системе следует разработать методику таких проверок, позволяющую прокурорским работникам осмысленно и целенаправленно обращать внимание на наиболее значимые, с точки зрения защиты публичных интересов, положения Закона о контрактной системе.

Методическая основа прокурорского надзора

Основу методики прокурорского надзора за исполнением законов о контрактной системе, на наш взгляд, должно составлять правильное понимание назначения правового регулирования отношений по осуществлению публичных закупок, его значения для отечественной правовой системы и государства в целом.

Такое назначение, на наш взгляд, выражается главным образом в создании условий для максимально эффективного использования публичных денежных средств в процессе закупки товаров, работ, услуг, необходимых для деятельности государства и муниципальных образований.

Эта конечная цель имеет две основные составляющие. Во-первых, эффективное использование бюджетных средств во многом зависит от их экономного расходования. Известно, что снижение в ходе конкурентных процедур начальной (максимальной) цены контракта позволяет либо закупить большее количество товаров, работ, услуг либо сохранить в бюджете значительную часть денежных средств, обеспечив, например, покрытие его дефицита. Как отмечают специалисты, благодаря законодательству о публичных закупках государство ежегодно экономит около 100 млрд рублей в год [4].

Во-вторых, эффективное использование публичных денежных средств в процессе закупок предполагает также создание условий для приобретения товаров, работ, услуг более высокого качества. К этим условиям относятся прежде всего установление высоких требований к описанию объектов закупок, обеспечение конкурентной борьбы среди участников закупок, а также отсутствие необоснованных препятствий (барьеров) для предпринимательской активности участников закупок и сведение к минимуму возможности усмотрения заказчиков при оценке заявок.

Несмотря на то что указанные составляющие общей цели правового регулирования отношений по осуществлению публичных закупок главным образом обращены в сторону законодателя, в не меньшей степени на них должны ориентироваться и правоприменители, участвующие в отношениях по закупке товаров, работ, услуг. Поэтому, на наш взгляд, прокурорский надзор за исполнением заказчиками законов о контрактной системе должен быть сконцентрирован на двух основных направлениях: 1) эффективное расходование бюджетных средств и 2) соблюдение конкуренции при осуществлении закупок. Рассмотрим их подробнее.

Надзор за исполнением законов в сфере эффективного расходования бюджетных средств
Одним из важнейших направлений прокурорского надзора за исполнением законов о контрактной системе является надзор за исполнением законов в сфере эффективного расходования заказчиками бюджетных средств. Основу для этого направления прокурорского надзора составляет закрепленный в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Прокурорские работники должны обращать внимание на ряд моментов.

Во-первых, следует проверить, все ли закупки товаров, работ, услуг отражены в плане-графике заказчика. План-график — это своего рода «рабочий план закупок» заказчика на весь календарный год, в котором отражаются сведения обо всех планируемых к закупке товарах, работах, услугах. План-график составляется заказчиком исходя из доверенных ему лимитов бюджетных обязательств, поэтому осуществление закупки, не отраженной в плане-графике, создает риск закупки товаров, работ, услуг, не обеспеченной финансовыми ресурсами.

Обращаем внимание, что положения Закона о контрактной системе в отношении составления и размещения заказчиками в единой информационной системе планов-графиков вступят в законную силу лишь с 2016 г., в связи с чем на 2014-2016 гг. планы-графики должны составляться и размещаться по правилам, действовавшим до дня вступления в силу Закона о контрактной системе, с учетом особенностей, устанавливаемых Минэкономразвития России и Федеральным казначейством (ч. 2 ст. 112 Закона о контрактной системе). Иными словами, в 2015 и 2016 гг. заказчики должны составлять и размещать на официальном сайте планы-графики по правилам, закрепленным в Приказе Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27 декабря 2011 г., но с учетом особенностей, отраженных в Приказе Минэкономразвития России № 182, Казначейства России № 7н от 31 марта 2015 года.

Среди немаловажных особенностей, которые стали применяться с 2014 г., стоит отметить следующие: а) установлена обязанность заказчиков отражать в плане-графике закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе (п. 5 ч. 5 Приказа от 20 сентября 2013 г.); б) скорректирован порядок внесения изменений в план-график — теперь такие изменения должны осуществлять по общему правилу не позднее чем за десять дней до дня размещения на официальном сайте извещения об осуществлении закупки, а в случае, если законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки, не позднее чем за десять дней до даты заключения контракта.

Во-вторых, целесообразно проверять, надлежащим ли образом заказчик обосновывал начальные (максимальные) цены контрактов. Значение этой обязанности обусловлено, во-первых, стремлением законодателя создать условия для закупки товаров, работ, услуг по ценам, не превышающим рыночные цены, и, во-вторых, минимизировать возможность проявления со стороны заказчиков коррупционных правонарушений.

Закон требует от заказчиков обосновывать начальные (максимальные) цены контрактов, заключаемых в рамках конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а также цены контрактов, заключаемых с единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), в случаях, установленных в ч. 3 ст. 93 Закона о контрактной системе. Обоснование таких цен осуществляется методами, указанными в ст. 22 Закона о контрактной системе. Порядок применения этих методов разъяснен в Приказе Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». Причем обращаем внимание на то, что указанные методические рекомендации не носят обязывающего характера, а закрепляют лишь желаемое поведение заказчиков. На это, кстати, указывает само Минэкономразвития России, отмечая в Письме от 8 апреля 2014 г. № Д28и-443, что «рекомендации не носят нормативного характера и не являются обязательными при определении цен контрактов».

В-третьих, органы прокуратуры могут проверить правильность установления заказчиками обеспечения заявок и обеспечения исполнения контрактов. Эти обеспечительные меры служат гарантией добросовестного поведения контрагентов заказчиков, а именно гарантией своевременного заключения ими контрактов и исполнения.

В силу Закона о контрактной системе обеспечение заявок является обязательным при проведении конкурсов, аукционов, а также при проведении запросов предложений по основанию, указанному в п. 8 ч. 2 ст. 83 Закона о контрактной системе. Обеспечение исполнения контрактов устанавливается в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 96 Закона о контрактной системе. Размер обеспечения заявок и обеспечения исполнения контрактов устанавливается заказчиками в пределах, предусмотренных ч. 14, 15 ст. 44 и ч. 6 ст. 96 Закона о контрактной системе.

В-четвертых, эффективное расходование бюджетных средств проявляется в надлежаще составленной и размещенной на официальном сайте отчетности об итогах исполнения контракта. В такой отчетности заказчик показывает соответствие или несоответствие результатов исполнения контракта его условиям, отражает сведения о начисленных неустойках, информацию об изменении или расторжении контракта.

В соответствии с ч. 9 ст. 94 Закона о контрактной системе результаты отдельного этапа исполнения контракта, информация о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге отражаются заказчиком в специальном отчете, форма которого утверждена Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1093. Отчет размещается на официальном сайте, и к нему прилагаются заключение по результатам экспертизы отдельного этапа исполнения контракта, поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги (в случае привлечения заказчиком для проведения экспертизы отдельного этапа исполнения контракта, поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги экспертов, экспертных организаций) и документ о приемке таких результатов либо иной определенный законами Российской Федерации документ.

Перечень случаев, когда заказчик обязан привлекать внешнего эксперта для оценки результатов исполнения контракта (и, как следствие, когда заказчик должен прикладывать к отчету заключение эксперта), предусмотрен в ч. 4 ст. 94 Закона о контрактной системе. Однако освобождение заказчиков от обязанности размещать на официальном сайте заключения экспертов не означает, что заказчики не должны никоим образом оформлять результаты экспертизы, проведенной своими силами. В этом случае, как разъяснило Минэкономразвития России в Письме от 30 сентября 2014 г. № Д28и-1889, результаты экспертизы могут оформляться по выбору заказчика либо путем проставления визы (подписей) эксперта на документе о приемке товара, работы, услуги, либо путем составления специального экспертного заключения, либо иным образом. Подобный выбор заказчика должен быть заранее отражен в локальном правовом акте.

Надзор за исполнением законов о защите конкуренции

Вторым основным направлением прокурорского надзора за исполнением законов о контрактной системе является проверка обеспечения заказчиком конкуренции среди участников закупки.

Из положений ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что заказчикам запрещено координировать деятельность участников закупки, создавать для некоторых из них необоснованные преимущественные условия, незаконно ограничивать допуск к закупке отдельных участников закупки, нарушать порядок определения победителя и т. п.

В рамках проверки органами прокуратуры указанных требований стоит сосредоточить особое внимание на нескольких моментах.

Во-первых, следует проверять исполнение заказчиками обязанности по предоставлению законно установленных преимуществ отдельным категориям участников закупки. Законом о контрактной системе такие преимущества установлены в отношении организаций инвалидов, учреждений уголовно-исполнительной системы, субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, а также в отношении поставщиков, поставляющих товары из Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.

В соответствии со ст. 28 и 29 Закона о контрактной системе учреждениям уголовно- исполнительной системы и организациям инвалидов преимущества предоставляются в случае, когда закупаются товары, работы, услуги, включенные в соответствующие перечни, установленные Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2014 г. № 649 (в отношении учреждений уголовно-исполнительной системы) и Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 341 (в отношении организаций инвалидов).

Причем обращаем внимание, что если ранее заказчики имели право предоставить указанным участникам закупки преимущества, то после вступления в силу Закона о контрактной системе заказчики обязаны это делать. Порядок предоставления преимуществ так же определен указанными постановлениями Правительства РФ — в основном он проявляется в указании таких преимуществ в извещениях об осуществлении закупок и документациях о закупках, а также в соответствующей оценке поданных заявок.

Согласно ст. 30 Закона о контрактной системе заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее чем 15 % совокупного годового объема закупок, за исключением объема закупок: а) для обеспечения обороны страны и безопасности государства; б) услуг по предоставлению кредитов; в) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), работ в области использования атомной энергии; г) при осуществлении которых применяются закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Заказчики предоставляют субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям указанное преимущество двумя альтернативными способами: 1) путем указания в извещении об осуществлении закупки ограничения участия в закупке субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций; 2) путем указания в извещении об осуществлении закупки требования к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. При этом в силу ч. 4 ст. 30 Закона о контрактной системе по итогам года заказчик обязан составить отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций и до 1 апреля года, следующего за отчетным годом, разместить такой отчет на официальном сайте.

Предоставление преимуществ поставщикам, поставляющим товары из Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан и Республики Армения, осуществляется в отношении групп товаров, указанных в Приказе Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. № 155. В этом же приказе установлен и порядок предоставления таких преимуществ.

Во-вторых, в рамках надзора за исполнением законов о защите конкуренции органы прокуратуры вправе проверить заказчиков на предмет правильности выбора ими способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В ст. 24 Закона о контрактной системе все способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) поделены на две группы — конкурентные и неконкурентные. К конкурентным способам относятся аукционы (электронный и закрытый), конкурсы (открытый с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый, закрытый с ограниченным участием и закрытый двухэтапный), запрос котировок и запрос предложений; к неконкурентным — закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом по общему правилу заказчик при осуществлении закупки самостоятельно выбирает способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Однако из этого общего правила имеется большое количество исключений, обусловленных необходимостью обеспечения конкуренции среди участников закупки.

Например, согласно ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 31 октября 2013 г. № 2019-р. Однако приведенную обязанность не следует считать абсолютной — заказчик вправе закупить входящие в указанный перечень товары, работы, услуги запросом котировок, предложений или у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), если для этого имеются предусмотренные законом основания.

Запросом котировок могут быть проведены закупки товаров, работ, услуг при условии, что: а) их годовой объем не превышает 10 % совокупного годового объема закупок заказчика и составляет не более чем 100 млн рублей; б) начальная (максимальная) цена контракта не превышает 500 тыс. рублей (ч. 2 ст. 72 Закона о контрактной системе).
Запрос предложений может быть проведен заказчиками в случаях, предусмотренных в ч. 2 ст. 83, а закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) — в случаях, предусмотренных в ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Основания для проведения конкурса с ограниченным участием закреплены в ч. 2 ст. 56, для проведения двухэтапного конкурса — в ч. 2 ст. 57, закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) — в ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе.

В-третьих, обеспечение заказчиками конкуренции может быть проверено органами прокуратуры посредством оценки соответствия требованиям законов сроков опубликования заказчиками информации о совершении отдельных действий по осуществлению закупки. К числу таких действий относится опубликование на официальном сайте извещений об осуществлении закупок, документации о закупках, различных протоколов и т. п. От того, насколько своевременно заказчиком будет опубликована такая информация, зависит возможность участников закупки отреагировать на нее путем подачи заявок, внесения изменений в поданные заявки, подачи жалоб на действия (бездействие) заказчика и т. д. Напротив, нарушение заказчиками подобных сроков, как правило, сказывается на недостаточной информированности участников закупки о совершенных заказчиками действиях и, как следствие, на ограничении количества участников закупок, задействованных в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

И, наконец, в-четвертых, надзор за соблюдением конкуренции включает в себя проверку законности изменения заказчиками существенных условий заключенных контрактов. Значимость таких проверок обусловлена необходимостью пресечения недобросовестных действий заказчиков по изменению заключенных контрактов в целях предоставления отдельным контрагентам необоснованных преимуществ (например, уменьшение объема закупаемых товаров, работ, услуг, увеличение цены контракта, изменение сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг и т. п.).

Следует учитывать, что в силу ст. 95 Закона о контрактной системе существенные условия контрактов могут быть изменены лишь по соглашению сторон и только в случаях, предусмотренных ч. 1 этой статьи. Изменение контракта по иным основаниям (например, предусмотренным главой 29 Гражданского кодекса РФ) законом не предусмотрено.

Помимо прочего ст. 31 и 39 Закона о контрактной системе предусмотрены требования к участникам закупок и членам комиссии по осуществлению закупок, отсутствовавшие в утратившем силу Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Так, согласно п. 9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе под конфликтом интересов между участниками закупки понимаются случаи, когда руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок, руководитель контрактной службы заказчика, контрактный управляющий: состоят в браке с выгодоприобретателями, руководителями либо членами органов управления участников закупки; являются родственниками выгодоприобретателей, руководителей либо членов органов управления участников закупки по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), усыновителями или усыновленными, полнородными и неполнородными братьями или сестрами.

При осуществлении прокурорского надзора следует учитывать, что названные требования применяются ко всем участникам закупки в сфере осуществления заказов для государственной и муниципальной службы в отличие от положений ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», которые распространяются только на должностных лиц государственной и муниципальной службы.

ПРИМЕЧАНИЕ
1 С 1 января 2014 г. Закон о контрактной системе вступил в законную силу в основной своей части. Некоторые положения Закона вступили в силу позднее, а некоторые вступят в силу с 2016 и с 2017 г. (см. ст. 114 Закона о контрактной системе).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Андреева, Л. В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования / Л. В. Андреева // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — № 11. — С. 3-16.
2. Бессарабов, В. Г. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина /
B. Г. Бессарабов, К. А. Катаев. — М. : Городец, 2007.- 464 с.
3. Васюшкин, В. Пределы прокурорского надзора / В. Васюшкин // Законность. — 2010. — № 11. — C. 15-19.
4. Ершова, Н. Шопинг за госсчет / Н. Ершова // Российская газета. — 2008. — 30 мая.
5. Чуряев, А. В. Итоги применения Закона о контрактной системе в 2014 году / А. В. Чуряев // Право и экономика. — 2014. — № 12. — С. 3-11.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. 2016. № 1 (30)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code