ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АРБИТРАЖНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ В ПОРЯДКЕ ГЛАВЫ 24 АПК РФ

Т.Ю.Кулик

В статье рассматриваются теоретические аспекты, относящиеся к административному судопроизводству в арбитражном процессе. Указаны особенности рассмотрения дел об оспаривании решений и действий (бездействия) организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Ключевые слова: административное судопроизводство; оспаривание решений и действий (бездействия) организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

 

Представляется не вполне целесообразным выделение в объединенном ГПК РФ двух глав, посвященных обжалованию смежной категории дел: главы 27 — «Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов МСУ, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» и главы 28 — «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов МСУ, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Причем глава 27 соответствует действующему арбитражному процессуальному законодательству, а глава 28 — действующему гражданскому процессуальному. Вместе с тем отличие главы 28 видится только в предоставлении права обжалования деятельности государственных и муниципальных служащих, не являющихся при этом должностными лицами, а также в том, что из предмета обжалования исключены ненормативные правовые акты. Необходимо определить, действия каких должностных лиц, государственных и муниципальных служащих подлежат обжалованию.

Если обратиться к действующему законодательству, то можно увидеть, что законодатель разделяет данные категории субъектов права. Так, примечание к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) закрепляет следующие понятия: «1. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. <…> 4. Государственные служащие и муниципальные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями».

В научной литературе существует и другая точка зрения, согласно которой все государственные и муниципальные служащие могут характеризоваться в качестве должностных лиц <1>. В целом в литературе встречаются различные точки зрения, обобщая которые можно сказать, что должностными лицами прежде всего являются государственные и муниципальные служащие, относящиеся к категории руководителей (которые осуществляют управленческие, организационно-распорядительные функции, влекущие юридические последствия). Однако и функциональные работники (специалисты, консультанты) также могут считаться должностными лицами, поскольку они либо наделены полномочиями, связанными с подготовкой управленческих решений, требующих специальных знаний, либо занимаются профессиональной деятельностью, в ходе которой совершают юридически значимые действия.

———————————

<1> Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 96.

 

Однако нельзя согласиться с расширительным толкованием Кодекса об административных правонарушениях, который в ст. 2.4 дает расширительное толкование понятия должностного лица, включая в него арбитражных управляющих, членов советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководителей организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций и других лиц. Они не обладают властными полномочиями и не выполняют публичных функций.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», которое действует применительно к рассмотрению административных дел судами общей юрисдикции, указывает, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие) (п. 3). Но само указанное Постановление, к сожалению, не акцентирует внимания на отличии понятий должностного лица и государственного и муниципального служащего, не являющегося должностным лицом.

Представляется, что основным отличием будет являться все же наделение лица властными полномочиями, реализация которых влечет юридически значимые последствия для граждан и организаций. Они могут быть связаны с руководством, организацией деятельности, распоряжением имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций и др. <2>. Отсутствие таких полномочий не позволяет квалифицировать действия (бездействие) или решение гражданина как должностного лица, но позволяет обжаловать их как действия государственного или муниципального служащего.

———————————

<2> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 12.

 

Таким образом, можно говорить о том, что включение в предполагаемую главу 26 единого ГПК РФ указания на возможность обжалования решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных служащих, не являющихся должностными лицами, позволит избежать дублирования положений процессуального законодательства. Тем более что в КАС РФ законодатели пошли именно по этому пути.

Как уже было показано выше, по сути, глава 24 АПК РФ и ранее действующая глава 25 ГПК РФ, а с 15 сентября 2015 года — глава 22 КАС РФ предусматривают рассмотрение одной и той же категории дел. Вместе с тем имеется ряд отличий, которые в случае принятия единого ГПК РФ необходимо устранить. Укажем некоторые из них.

Во-первых, по-разному регулируются правила подсудности данной категории дел. АПК РФ на этот счет не содержит каких-либо дополнительных правил, что дает основание полагать, что для данной категории дел будут действовать общие правила подсудности: по первой инстанции дела рассматриваются арбитражными судами субъектов Российской Федерации, причем заявление подается в арбитражный суд по месту нахождения государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, чьи решения, действие (бездействие) обжалуются. Если же обжалуются действия судебного пристава-исполнителя, то заявление в порядке исключительной подсудности подается в арбитражный суд по месту нахождения судебного пристава-исполнителя. Действующий ГПК РФ предусматривает также возможность подачи заявления по месту жительства гражданина. Это правило было бы целесообразным закрепить в едином ГПК РФ применительно к данной категории дел, что расширит доступ к судебной защите прав.

Во-вторых, целесообразно было бы прямо указать в действующем АПК РФ, а в случае принятия — в едином ГПК РФ правило, закрепленное в настоящее время в ст. 256 ГПК РФ, согласно которому пропуск трехмесячного срока на подачу заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) указанных в законе лиц основанием для отказа в принятии заявления не является, а в случае пропуска срока по неуважительным причинам суд вправе отказать в удовлетворении заявления. Судебная практика арбитражных судов и так исходит из этого принципа, однако прямое указание устранило бы различия в толковании нормы ст. 198 АПК РФ.

В-третьих, АПК РФ и ГПК РФ предусматривают различные сроки рассмотрения заявлений. Статья 200 АПК РФ устанавливает, что срок рассмотрения заявления не может превышать трех месяцев (но может быть продлен при наличии уважительных причин до 6 месяцев), а при обжаловании действия судебного пристава — 10 дней. ГПК РФ устанавливает сокращенные сроки — 10 дней в качестве общего срока рассмотрения заявления, а в случае когда оно рассматривается Верховным Судом Российской Федерации — 2 месяца. Представляется, что трехмесячный срок не позволяет своевременно отреагировать на нарушения законодательства, обеспечить эффективную защиту нарушенных прав. Поэтому объединенный ГПК РФ предлагает предусмотреть месячный срок рассмотрения дел данной категории (2 месяца — при рассмотрении Верховным Судом Российской Федерации). Аналогичный срок предполагается закрепить и в отношении предполагаемой главы 27 единого ГПК РФ.

Однако можно признать необходимым в едином ГПК РФ закрепить ряд норм, действующих в арбитражном процессуальном законодательстве применительно к данной категории дел (указание на возложение бремени доказывания по данным делам на орган или лицо, чья деятельность обжалуется, особенности решения по данной категории дел и др.).

Кроме того, в целях дальнейшей унификации норм арбитражного и гражданского процессуального законодательства целесообразно в АПК РФ закрепить нормы, которые в настоящее время уже предусмотрены в КАС РФ. Так, необходимо определить обязательное (а не факультативное) направление копии решения, принятого по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в вышестоящий государственный орган, орган местного самоуправления или вышестоящему должностному лицу, на которых возможно наложение обязанности контроля за исполнением судебного решения и обязательным уведомлением заявителя и арбитражного суда о его исполнении.

Подобная норма содержится в ч. 7 ст. 227 КАС РФ: «В день вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить их скорейшую доставку, руководителям органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, председателям квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. Суд также может направить копии данного решения в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию или вышестоящим в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим лицам».

Существующий в действующем арбитражном процессуальном законодательстве пятидневный срок направления копии решения, как видится, соответствует понятию разумного времени уведомления. Однако в АПК РФ целесообразно напрямую закрепить требование о сообщении исполнения решения арбитражного суда по данной категории дел. По аналогии с КАС РФ целесообразно предусмотреть месячный срок для такого сообщения.

Таким образом, в настоящее время назрела необходимость проведения унификации арбитражного процессуального законодательства с действующим гражданским и новым административно-процессуальным законодательством, что позволит более эффективно рассматривать дела на основании главы 24 АПК РФ.

Литература

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (главы 25 — 27) / СПС «КонсультантПлюс».
  2. Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 1999.
  3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации [Электронный ресурс] / URL: http://xn--b1azaj.xn--p1ai/2009/postanovlenie-plenuma-vs-rf/N02-ot-10.02.2009.html (дата обращения: 11.12.2015).

4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. N 12. 2009.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code