ТОЛКОВАНИЯ КОНСТИТУЦИИ КАК ЕЕ ФАКТИЧЕСКИЕ ПОПРАВКИ

М.А.Краснов, ординарный профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук.

В статье поставлен вопрос о том, не скрывается ли за необходимостью конкретизации конституционных норм органом конституционной юстиции в действительности их изменение и дополнение. Выяснение данного вопроса диктуется, по мнению автора, тем, что если решения такого органа содержат фактические конституционные поправки, то это следует оценивать отрицательно. Не только потому, что это далеко выходит за рамки компетенции органа конституционной юстиции, но и потому, что тем самым орган, который призван стоять на страже Конституции, на самом деле вторгается в прерогативы учредительной власти. При этом, если конституционность поправок к Конституции, внесенных парламентом, вправе проверить орган конституционной юстиции, то его собственные толкования, представляющие собой фактические конституционные поправки, проверять некому. Поставленный в статье вопрос исследуется на основе изучения решений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о толковании Конституции. В этих целях для анализа взяты все его тринадцать постановлений по делам о толковании российской Конституции, начиная с самого первого — от 23 марта 1995 года. Кроме того, проанализированы восемь определений Конституционного Суда, которые, хотя и называются по-разному, содержат в себе аргументированные отказы в рассмотрении запросов о толковании Конституции — либо из-за ненадлежащего субъекта запроса, либо из-за того, что Суд не обнаружил неопределенности, которую необходимо устранить. Перед анализом этих решений в статье рассматривается вопрос о том, какие ограничения для принятия решений о толковании Конституции содержатся в законодательстве и правовых позициях Конституционного Суда. Автор предоставляет читателю возможность самому оценить, содержатся ли в постановлениях Конституционного Суда фактические поправки, чему служит составленная им таблица, включающая краткое содержание решений. По мнению автора, среди таких решений можно обнаружить три, которые являются фактическими конституционными поправками, из которых одна не соответствует некоторым основам конституционного строя.

Ключевые слова: орган конституционной юстиции; Конституционный Суд Российской Федерации; толкование Конституции; устранение неопределенности; конституционные поправки; ограничения для толкования; судейский активизм.

 

В дискуссии о причинах, содержании, пределах и степени конституционности конституционных поправок <1>, среди прочего, рассматривается возможность органа конституционной юстиции контролировать конституционность поправок. Однако до сих пор, насколько мне известно, не ставился вопрос о возможности органа конституционной юстиции быть автором фактических конституционных поправок. На одном из круглых столов в Институте права и публичной политики я выдвинул гипотезу, что такая роль вполне вероятна при принятии решений по делам о толковании Конституции.

———————————

<1> См., например: Медушевский А. Конституция России: пределы гибкости и возможные интерпретации в будущем // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2 (63). С. 11 — 21; Хованская А.В., Гончаров Д.В. Аверсия: опыт российского конституционного правосудия // Общественные науки и современность. 2013. N 3. С. 57 — 69; Смук П. Конституционные изменения и конституционная реальность в Венгрии // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 5 (96). С. 32 — 43; Гарлицкий Л., Гарлицкая З.А. Неконституционные поправки к конституции: существует ли проблема и найдется ли решение? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 1 (98). С. 86 — 99; Барабаш Ю. Опыт конституционного реформирования в Украине: в поисках европейского идеала // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 1 (98). С. 22 — 33; Загретдинов В. Конституционное орудие политической борьбы // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. N 5 (108). С. 104 — 119; Кряжков В.А. Поправки к Конституции Российской Федерации: правовые основы, пределы и их обеспечение // Государство и право. 2016. N 1. С. 5 — 12.

 

  1. Постановка задачи и методика анализа

 

Настоящая статья представляет собой попытку проверить эту гипотезу на примере Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Конституционный Суд, Суд). С этой целью были проанализированы все его 13 постановлений <2> по делам о толковании, начиная с первого — от 23 марта 1995 года и кончая последним — от 1 июля 2015 года. Из анализа не были исключены также 8 определений по запросам о даче толкования Конституции, где Конституционный Суд по разным основаниям отказывал в рассмотрении дела. Эти определения были интересны, главным образом, тем, что в них ярко высвечены разного рода ограничения возможности толкования. В реальности Суд нередко фактически толкует конституционные нормы и за пределами дел об официальном толковании. Однако автор ограничился анализом постановлений исключительно по таким делам.

———————————

<2> Такое число показывает Справочная правовая система «КонсультантПлюс», с помощью которой в настоящей статье проанализированы все нормативные акты и судебные решения. В том числе в 1998 году — два. Отмечаю это, поскольку Е.В. Колесников и Ю.В. Степанова пишут, что в 1998 году было принято три постановления о толковании (см.: Колесников Е.В., Степанова Ю.В. Толкование конституционных норм Конституционным Судом Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 41 — 45, 46).

 

Имеет ли проблема легальной возможности внесения фактических конституционных поправок органами конституционной юстиции практический смысл? Безусловно. И тут не имеет значения, действуют ли эти органы как инструменты политических институтов власти или принимают решения вопреки их позиции, расширяют ли толкования рамки основных прав (кстати, не всегда расширение пределов прав следует оценивать положительно) или сужают. Важно, что фактическое изменение конституционного текста происходит политически неответственным органом. При этом такой орган не только выходит за рамки своей компетенции и вторгается в прерогативы учредительной власти, но и оказывается даже выше этой власти <3>. Ведь если говорить о России, то поправки к главам 3 — 8 Конституции не только вносятся в особом порядке (ст. 136 Конституции), но и конституционность соответствующего закона может быть проверена Конституционным Судом (хотя пока неизвестно, как он отреагирует на подобный запрос). А вот решения самого Суда о толковании Конституции, согласно статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» <4>, окончательны и не подлежат обжалованию, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

———————————

<3> Между тем некоторые исследователи фактически пытаются оправдать толкования органа конституционной юстиции, по существу, создающие новые конституционные нормы, и тем самым «подправляющие» конституцию (см. об этом подробнее, например: Гаджиев Х. Пределы толкования норм Конституции Конституционным Судом // Право и политика. 2000. N 12. С. 31 — 38).

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

 

В настоящей статье я не погружаюсь в теорию толкования, как и не даю определение толкования, не классифицирую и не оцениваю характер конкретных толкований Суда. Свою задачу я видел скорее как задачу экспертную, нежели теоретическую. Поэтому, повторю, для анализа были взяты только постановления по делам о толковании тех или иных конституционных положений, и оценивались они лишь с точки зрения отсутствия или фактического наличия новых норм в таких решениях Суда.

 

  1. Вопрос о целесообразности института официального толкования Конституции

 

Полномочие органа конституционной юстиции толковать конституцию во многих государствах или отсутствует, или ограничено. Пример последнего можно видеть, скажем, в Основном законе ФРГ, который допускает толкование Федеральным конституционным судом лишь «в связи со спорами об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами…» (ст. 93). Российская Конституция право Конституционного Суда толковать Конституцию закрепляет (ч. 5 ст. 125) без всяких оговорок (сужая лишь круг субъектов запросов о толковании). Возможно, поэтому российские исследователи относятся к такой прерогативе как к чему-то вполне обычному и даже полезному. Например, В.А. Кряжков утверждает, что «судебное толкование Конституции становится средством, обеспечивающим единообразное ее применение, оперативное устранение противоречий и пробелов и в целом создающим предпосылки конституционной стабильности, поскольку через толкование происходит актуализация конституционных положений, образно говоря, без хирургического вмешательства в эти положения» <5>.

———————————

<5> Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / Под ред. Г.А. Гаджиева. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 587.

 

Безусловно, в любой юридической конституции есть двусмысленные, противоречивые или слишком общие положения, которые при их реализации могут восприниматься (трактоваться) каждым органом власти по-разному. В таких случаях, действительно, необходима «третейская» инстанция, которая, основываясь на предположении о замысле конституционного законодателя, исходя из семантики, принципов права, правовой логики, духа данной конституции и т.п., способна выявить единственный (не говорю — истинный) смысл той или иной нормы. Но нужно ли выявление смысла конституционной нормы осуществлять посредством специальной процедуры — рассмотрения дела о толковании? Ведь он вполне может быть выявлен в рамках абстрактного или конкретного нормоконтроля, разрешения спора о компетенции, даже конституционной жалобы. Собственно, это и происходит при рассмотрении такого рода дел. Дела же о толковании открывают (даже чисто психологически) перед Конституционным Судом гораздо более широкие возможности для такой интерпретации, которая может исказить дух Конституции. И при этом Конституционный Суд является последней инстанцией, мнение которой можно нейтрализовать, только изменив соответствующие конституционные нормы. При этом презумпция высшей юридической квалификации и полной объективности судей мало основана на реальной жизни.

Судейский активизм — явление, ставшее обычным для современной правовой практики. Но это не значит, что нужно оправдывать его расширение, ибо это представляет опасность для самой судебной власти. В частности, получая право толковать конституционный текст, Суд неизбежно втягивается в политические и даже мировоззренческие противостояния, что не может пройти бесследно для его деятельности. Разумеется, и без дел о толковании огромную долю в деятельности Конституционного Суда составляют дела, которые можно отнести к политическим. Но, повторю, дела о толковании гораздо более быстро и явно вовлекают Суд в политическую борьбу.

В.А. Кряжков утверждает, что необходимость в толковании Конституции «больше всего ощущается в ситуации реформирования государственно-правовых систем» <6>. С отвлеченных позиций такое утверждение верно. Но если смотреть с позиций реальной жизни, то в период становления конституционного строя, особенно после долгих лет торжества не-права, как раз еще более опасно предоставлять одному органу полномочие по конституционному толкованию, ибо есть слишком весомые основания полагать, что этот орган либо будет «подыгрывать» одному из политических институтов публичной власти, либо падет жертвой институтов, в руках которых законодательное регулирование формирования и компетенции органа конституционной юстиции (опыт России, Польши, Венгрии свидетельствует об этом).

———————————

<6> Там же.

 

Итак, с учетом сказанного целесообразно было бы отказаться не только от института судебного, но и вообще официального толкования Конституции. Но если и сохранять его, то более приемлемым представляется, например, порядок, аналогичный существовавшему в России до принятия Конституции РФ 1993 года: право толкования конституционных норм принадлежало Верховному Совету РФ, чьи решения, однако, мог проверять Конституционный Суд <7>. Конечно, сегодня российский парламент имеет радикально иную структуру. Тем не менее не вижу принципиальных препятствий для принятия согласованных обеими палатами постановлений, толкующих Конституцию РФ. Иное дело, что эти постановления, на мой взгляд, должны подвергаться обязательной проверке Конституционным Судом. Возможен и способ, предусмотренный, например, статьей 84 Конституции Бельгии, когда толкование осуществляется только законом (это, правда, относится к толкованию законов, но может быть распространено и на конституционное толкование).

———————————

<7> В базе СПС «КонсультантПлюс» есть два таких постановления Конституционного Суда РФ.

 

Конечно, в случае парламентского толкования Конституции законодательный орган получает серьезное преимущество перед Президентом и правительством. Но учитывая огромный авторитарный потенциал института президента (это касается любой страны с президенциалистской системой), такое парламентское полномочие нужно было бы рассматривать не как нарушение равновесия в системе публичной власти, а, напротив, как механизм, направленный на уравновешивание властных прерогатив в этой системе.

 

  1. Ограничения для судебного толкования

 

Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», да и сам Конституционный Суд в своих решениях, видимо, сознавая огромное значение решений о конституционном толковании, ограничивают как саму возможность принятия таких решений, так и их содержание.

В соответствии с частью 5 статьи 125 российской Конституции сужен круг субъектов, имеющих право подавать в Конституционный Суд запросы о толковании. Таким правом обладают лишь Президент, палаты Федерального Собрания, правительство и органы законодательной власти субъектов Федерации. По другим вопросам, напомню, в Суд могут обращаться также одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Верховный Суд. Конституционный Суд неоднократно отказывал в рассмотрении дел о толковании Конституции как раз по данному основанию.

Статья 72 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает и усложненный порядок для принятия решения о толковании: оно должно быть принято квалифицированным большинством (2/3 от числа действующих судей). В свое время В.А. Туманов, правда, высказал мнение, что такой кворум для принятия решений о толковании следует снизить <8>, но это обоснованно подверглось критике в литературе <9>.

———————————

<8> См.: Туманов В.А. Пять лет конституционной юстиции в России: уроки, проблемы, перспективы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 6. С. 10 — 15, 13.

<9> См., например: Колесников Е.В., Степанова Ю.В. Указ. соч. С. 47.

 

В статье Е.В. Колесникова и Ю.В. Степановой указывается и на такую особенность решений Суда о толковании: «Они обладают наивысшей юридической силой, соответствующей силе самого интерпретируемого акта — Основного Закона РФ» <10> (в цитатах выделено мной. — М.К.). Это, по-моему, сомнительный тезис. Не только потому, что нельзя смешивать принцип «обжалованию не подлежит» с высшей юридической силой, но и потому, что, говоря о толковании, недопустимо уподоблять их правовым нормам.

———————————

<10> Там же. О том же говорится в статье: Гаджиев Х. Указ. соч. С. 32.

 

В своем Особом мнении к Определению Конституционного Суда от 5 ноября 1998 года Т.Г. Морщакова сформулировала несколько ограничений, установленных самим Судом: «Конституционный Суд в своих прежних определениях об отказе в принятии обращений к рассмотрению, в том числе и запросов о толковании отдельных конституционных положений, неоднократно указывал, что не признает допустимыми такие запросы, если они не связаны с возможным применением конституционной нормы, имеют сугубо теоретическую или, напротив, чисто политическую направленность либо фактически рассчитаны на дополнение (правильнее сказать «изменения». — М.К.) конституционного текста и содержат ходатайство о толковании таких положений, которые в Конституции не закреплены» <11>.

———————————

<11> Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 года N 134-О «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 46. Ст. 5701.

 

В.А. Кряжков, повторяя названные, добавляет к ним и такие ограничительные условия еще на стадии принятия запроса к рассмотрению. Запрос не может быть принят, если:

1) по предмету запроса о толковании Судом было принято постановление, сохраняющее свою силу;

2) результатом толкования конституционной нормы станет признание ее недействующей;

3) содержится просьба об одновременном толковании нескольких положений Конституции, не имеющих единого предмета;

4) заявитель полагает, что решение вопроса требует принятия закона;

5) под прикрытием толкования будет осуществлен предварительный контроль законопроекта, обсуждаемого в палате Федерального Собрания;

6) законом уже урегулированы соответствующие отношения (в ином случае это означало бы осуществить проверку конституционности такого закона в ненадлежащей процедуре) <12>.

———————————

<12> См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 590.

 

Большинство из названных ограничений довольно легко соблюсти, так как они имеют сравнительно четкие критерии. Гораздо сложнее соблюсти главное условие: недопустимость такого толкования Конституции, которое означает фактическое изменение конституционных норм. Тут настолько тонка грань, отделяющая решение о толковании от создания фактически новой нормы, что ее легко перейти.

 

  1. Устранение неопределенности или новая норма?

 

В статьях 105 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» указывается смысл решения о толковании — устранение неопределенности. Интересно заметить, что вторые части обеих статей, где решение о толковании как раз ограничивается лишь задачей устранения неопределенности, были введены в декабре 2015 года с целью легализовать возможность признания решений международных органов (главным образом Европейского суда по правам человека) по защите прав и свобод человека не соответствующими Конституции. Но сейчас я обращаю внимание не на содержание этих норм, а на то, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» имплементировал правовую позицию самого Суда, которую он выразил, в частности, в упомянутом Определении от 5 ноября 1998 года, где установил, что цель толкования состоит «в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование» (п. 4 мотивировочной части). Собственно, так обычно и рассматривается цель толкования в научной и учебной литературе по конституционному праву. Например, в учебнике Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина эта цель видится «в том, чтобы юридически точно определить, как понимать норму Конституции» <13>.

———————————

<13> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 4-е изд. М.: Проспект, 2008. С. 77.

 

Однако задачей не менее трудной, чем устранение неопределенности, является оценка существования последней. В качестве примера можно привести упомянутое Определение от 5 ноября 1998 года <14>, в котором Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие неопределенности в вопросе (его задала Государственная Дума), является ли срок осуществления полномочий Президента РФ, начиная с 1991 года, первым из двух подряд сроков, свыше которых Президент не имеет права занимать эту должность (ч. 3 ст. 81 Конституции). Другое дело, что Суд не только фактически проигнорировал одно из ограничительных условий — «политическую направленность» запроса (в нем содержалась презумпция недобросовестности Президента), но и удовлетворил его, что обоснованно подвергла критике Т.Г. Морщакова в своем Особом мнении.

———————————

<14> Я обращаюсь к нему так часто, поскольку в нем содержится немало правовых позиций. Неслучайно некоторые авторы рассматривают это Определение наряду с постановлениями о толковании, исходя из того, что оно «имеет определенное значение для отечественного правоведения» (Колесников Е.В., Степанова Ю.В. Указ. соч. С. 47).

 

Еще одним сложным случаем является наличие неопределенности, вызываемой не неясностью конституционной нормы, а, по сути, отсутствием соответствующего правового регулирования. Так, Конституционный Суд справедливо не увидел неопределенности в запросе Государственного Совета Республики Коми и в пункте 2 мотивировочной части Определения от 18 января 2011 года <15> указал, что «заявитель, по сути, ставит вопрос не о толковании содержащихся в Конституции Российской Федерации положений, а о внесении в нее новых«.

———————————

<15> Определение Конституционного Суда РФ от 18 января 2011 года N 113-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Совета Республики Коми о толковании статей 12, 130 и части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

 

Исключительное право определять наличие неопределенности конституционных норм и устранять ее, предоставленное одному органу, даже если предполагается его политическая нейтральность, усиливает дисбаланс в системе публичной власти. Когда мы хотим что-то разъяснить другому, то делаем это с привлечением новых слов, понятий. Следовательно, понятие «определенность» легко подвержено возможности создания, пусть и без умысла, нового правила. Поэтому, даже если представить, что судьи абстрагируются от царящей в обществе идейно-политической атмосферы, от политической конъюнктуры и т.п., все равно нельзя гарантировать соблюдение тонкой грани между ликвидацией неопределенности и фактическим созданием конституционной нормы (конституционной поправкой).

А теперь перейду собственно к анализу конкретных решений Конституционного Суда о толковании.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code