ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ РЕКЛАМЫ

С.П.Гришаев

В самом общем виде под социальной понимается реклама общественных и государственных интересов в целях достижения общеполезных и благотворительных целей. Что касается политической рекламы, которая рассматривается в качестве особой разновидности рекламы, отличной от социальной, то в отсутствие легального определения все сходятся на том, что ее главной характеристикой является направленность на выборы той или иной политической партии.

Термин «социальная реклама» используется только в России, а во всем мире подобного рода реклама представляется как «некоммерческая» или «общественная» <1>. Зародилась она в 1906 г. в США, когда общественная организация «Американская гражданская защита» создала рекламу, призванную привлечь внимание к вредному влиянию на окружающий мир энергетических компаний. История социальной рекламы получила бурное развитие во время Первой мировой войны, когда был создан Комитет по общественной информации, проводящий работу по информированию американского населения о целях и причинах войны.

———————————

<1> Малышев М.Ф. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учебно-практическое пособие. М.: Дашков и Ко, 2009. С. 31.

 

В большинстве стран отсутствует законодательное закрепление как данного вида рекламы, так и рекламы в целом в виде отдельного правового акта. Система контроля в отношении некоммерческой рекламы обычно осуществляется специализированными организациями. В качестве примера можно привести Всенародный Совет по рекламе США, где особое внимание уделяется пропаганде позитивной информации, полезной для общества.

В России она регулируется прежде всего Законом о рекламе, однако о ней упоминается также в ФЗ от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». В ст. 2 указанного Закона сказано, что благотворительная деятельность осуществляется среди прочего в целях содействия деятельности по производству и (или) распространению социальной рекламы. В Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ до 2020 г. (распоряжение Правительства РФ от 30.07.2009 N 1054-р), сказано, что одним из наиболее важных направлений воздействия является укрепление института социальной рекламы, четкое разграничение ее от иных видов рекламы на законодательном уровне. При этом не является правильным отождествление благотворительности и социальной рекламы, однако законодатель трактует в понятии социальной рекламы достижение ею благотворительных целей. Есть сторонники выделения правового регулирования социальной рекламы в особый федеральный закон, детально ее регламентирующий и раскрывающий ее новую сущность, способную осуществить задачи современной политики в сфере информирования общества. Однако до настоящего времени эта точка зрения не нашла законодательной поддержки.

Противники данного подхода объясняют это тем, что выделение социальной рекламы в отдельный нормативно-правовой акт лишь усложнит сферу ее регулирования, акцентируя внимание на том, что у России собственная специфика развития данного социального института.

Согласно ст. 3 Закона о рекламе социальная реклама — информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства (следует отметить, что по Закону о рекламе 1995 г. социальная реклама представляла общественные и государственные интересы и была направлена только на благотворительные цели).

Таким образом, главным признаком социальной рекламы является то, что она представляет общественные и государственные интересы. Кроме того, она не ставит перед собой какой-либо цели коммерческого характера. Вместе с тем вполне очевидно то, что отношения по производству, размещению и распространению социальной рекламы по своей природе являются гражданско-правовыми и регулируются в первую очередь гражданским законодательством.

В качестве рекламодателей в социальной рекламе могут выступать физические лица, юридические лица, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления (п. 1 ст. 10 Закона о рекламе).

Социальная реклама применяется в различных сферах общественной жизни. В частности, широко применяется социальная реклама в области пропаганды безопасности дорожного движения. Так, можно нередко встретить плакаты, в которых говорится о последствиях несоблюдения Правил дорожного движения и которые сопровождаются изображениями жертв ДТП. Таким образом, основным назначением социальной рекламы в области дорожного движения является обеспечение безопасности его участников и соблюдение Правил дорожного движения.

Примером социальной рекламы является также реклама, призывающая к борьбе с коррупцией, выступающая за сохранение окружающей среды, пропаганды здорового образа жизни и т.д.

Следует иметь в виду, что сам термин «социальная реклама» вызывает некоторые сомнения, поскольку в данном случае не рекламируются ни товары, ни услуги, а доводится какая-то социально значимая информация до широких слоев населения. Кроме того, регулируется она исключительно статьей 10 Федерального закона «О рекламе», и иные нормы данного Закона, в том числе положения статьи 14 Федерального закона «О рекламе», в которой говорится о рекламе в телепрограммах и телепередачах, не распространяются на социальную рекламу. В этой связи представлялось бы правильным вообще убрать ее из Закона о рекламе, а суть самого явления, который обозначается данным термином, перенести в Закон о средствах массовой информации.

Законом о рекламе предусмотрены различные виды информации, которая доводится до граждан — потребителей рекламы, причем выделяется просто реклама и социальная реклама. Таким образом, социальная реклама, по сути, не является разновидностью рекламы в общепринятом понимании слова, а рассматривается как особый вид информации, который имеет особые цели и задачи. В письме ФАС от 11 сентября 2012 г. N АК/29576 «О социальной рекламе» также говорится о том, что социальная реклама не является рекламой. Социальная реклама направлена на популяризацию полезной информации, а значит, она должна предоставляться бесплатно, однако на практике в большинстве случаев она распространяется на возмездной основе. Этот вид информации, как уже сказано, представляет общественные или государственные интересы. Социальная реклама разрешает важнейшие задачи, и в частности формирует общественное мнение, привлекает внимание к актуальным проблемам общественной жизни, стимулирует к действиям по решению проблем общественной жизни, поддерживает государственную политику, укрепляет институт гражданского общества, изменяет поведенческие модели в обществе. И в связи с этим социальная реклама выполняет следующие функции: образовательную, воспитательную, агитационную, информационную.

Тем не менее потенциал социальной рекламы в нашем государстве не раскрыт до конца. В частности, она используется, как следует из указанного выше определения, для достижения благотворительных целей и акцентирует внимание на общественно важных проблемах России, однако не указывает в качестве своих целей повышение духовно-нравственного и культурного уровня населения, а также пропаганду религиозных воззрений, что является важнейшей составляющей в жизни общества. Следует отметить, что попытки изменить такую ситуацию были. В качестве примера можно привести ст. 1 проекта Федерального закона N 263453-6 «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона «О рекламе» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 19.04.2013), в которой было предложено статью 10 Закона о рекламе дополнить частью 5.1 следующего содержания (в указанной статье говорится о том, какие именно юридические лица могут упоминаться в социальной рекламе). Согласно п. 5.1 законопроекта установленные в Законе о рекламе ограничения относительно того, кто может упоминаться в качестве рекламодателей в социальной рекламе, не распространяются на упоминания о религиозной организации «Русская православная церковь», а также на упоминания традиционной религии субъекта Российской Федерации, в котором размещается реклама, если содержание такой рекламы непосредственно связано с религиозной деятельностью. Однако эти изменения так и не были приняты.

Нельзя не обратить внимания на то, что коммерческая реклама старается нести положительную информацию, в то время как социальная реклама в России акцентирует внимание на существенно менее радостных аспектах, пытаясь таким образом сделать эти явления общественно значимыми. Казалось бы, социальная реклама не должна замыкаться исключительно отрицательными сторонами жизни общества, однако в России она не несет в себе позитивной информации. В большинстве случаев она направлена на то, чтобы уберечь граждан от каких-либо негативных событий (дорожно-транспортных происшествий, заболеваний опасными болезнями и т.д.), и, соответственно, вызывает некоторые неприятные ассоциации.

В связи с тем, что рекламодателями при размещении социальной рекламы выступают в большинстве случаев публичные образования, необходимо обратить внимание на положения п. 2 ст. 10 Закона о рекламе. Как следует из указанного пункта, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, осуществляют закупки работ, услуг на производство и распространение социальной рекламы в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Речь, в частности, идет о Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Указанный Закон предусматривает принципы открытости, прозрачности, обеспечения конкуренции при государственных закупках. Согласно п. 1 ст. 7 указанного Закона в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок.

Закон N 44-ФЗ заменил собой Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривая при этом целый ряд нововведений в правовом регулировании закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Основным нововведением указанного Закона является создание и ведение в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок единой информационной системы (ЕИС), взаимодействие которой с иными информационными системами должно обеспечивать осуществление процедур, предусмотренных контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, предусматривается использование новых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса, запроса предложений. Наконец, исключается такой способ размещения заказа, как открытый аукцион, — его функции будет выполнять электронный аукцион.

В отдельных случаях заключение договора социальной рекламы является обязательным. Так, согласно п. 3 ст. 10 Закона о рекламе заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для рекламораспространителя в пределах пяти процентов годового объема распространяемой им рекламы (в том числе общего времени рекламы, распространяемой в теле- и радиопрограммах, общей рекламной площади печатного издания, общей рекламной площади рекламных конструкций). Заключение такого договора осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации. Речь, в частности, идет об общих правилах заключения гражданских договоров в части предмета, формы и порядка заключения.

В социальной рекламе не допускается упоминание о конкретных марках (моделях, артикулах) товаров, товарных знаках, знаках обслуживания и об иных средствах их индивидуализации, о физических лицах и юридических лицах. Однако указанные ограничения не распространяются на упоминания об органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, о муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, о спонсорах, о социально ориентированных некоммерческих организациях, соответствующих требованиям, установленным настоящей статьей, а также о физических лицах, оказавшихся в трудной жизненной ситуации или нуждающихся в лечении, в целях оказания им благотворительной помощи. Кроме того, в социальной рекламе допускается упоминание о социально ориентированных некоммерческих организациях в случаях, если содержание этой рекламы непосредственно связано с информацией о деятельности таких некоммерческих организаций, направленной на достижение благотворительных или иных общественно полезных целей.

В социальной рекламе можно упоминать о спонсорах, однако существуют временные ограничения. В социальной рекламе, распространяемой в радиопрограммах, продолжительность упоминания о спонсорах не может превышать три секунды, в социальной рекламе, распространяемой в телепрограммах, при кино- и видеообслуживании, — три секунды, и такому упоминанию должно быть отведено не более чем семь процентов площади кадра, а в социальной рекламе, распространяемой другими способами, — не более чем пять процентов рекламной площади (пространства). Эти ограничения не распространяются на упоминания в социальной рекламе об органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, о муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, о социально ориентированных некоммерческих организациях, а также о физических лицах, оказавшихся в трудной жизненной ситуации или нуждающихся в лечении, в целях оказания им благотворительной помощи.

В качестве особой разновидности социальной рекламы следует выделить политическую рекламу или рекламу политических партий, которая проводится в рамках предвыборной компании. Ее нужно рассматривать как информацию, распространяемую участниками избирательного процесса, о кандидатах на должность Президента Российской Федерации, о кандидатах в депутаты и на иные государственные выборные должности с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов. Таким образом, ее основная цель — побуждение людей к участию в политических процессах в соответствии со ст. 3 Конституции РФ. Положения Закона о рекламе на нее прямо не распространяются (в частности, в ст. 10, посвященной социальной рекламе о ней не упоминается).

Определение политической рекламы как таковое отсутствует в законодательстве Российской Федерации. Единственное упоминание о ней содержится в Законе «О рекламе», где лишь в ст. 2 указано, что действие данного Закона не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума. Основной разновидностью политической рекламы следует считать предвыборную агитацию, но ее определение в Законе о рекламе отсутствует.

Таким образом, как правильно отмечено в литературе <2>, будучи упомянутой лишь раз, политическая реклама отождествляется с предвыборной агитацией, причем, исходя из смысла данной нормы, политическая реклама есть категория общая, а предвыборная агитация рассматривается как разновидность политической рекламы. То есть в контексте Закона «О рекламе» любая предвыборная агитация есть политическая реклама, однако не любая политическая реклама обязательно является предвыборной агитацией.

———————————

<2> Дюдина П.А. Политическая реклама: цели и средства (к проблеме конституционно-правового регулирования) // Реклама и право. 2008. N 2. С. 16.

 

Предвыборная агитация активно применяется в периоды предвыборных кампаний. При этом используются все возможные способы доведения ее до избирателей, и в частности рекламные конструкции. Необходимо иметь в виду, что во время предвыборных кампаний рекламные конструкции, предназначенные для коммерческой и социальной рекламы, широко используются в интересах отдельных депутатов.

Однако следует иметь в виду, что в свое время Центральная избирательная комиссия обратилась в ФАС РФ за разъяснениями, можно ли использовать объекты наружной рекламы в политических целях, на что антимонопольное ведомство однозначно дало отрицательный ответ. В пояснительном письме было отмечено следующее: размещение политической информации от партий на рекламных конструкциях даже в форме социальной рекламы невозможно, так как приходит в противоречие с ч. 2 ст. 19 Федерального закона «О рекламе» <3>. Однако, как мы знаем, на практике это правило не соблюдается. В связи с этим было бы правильно предусмотреть в Кодексе об административных правонарушениях ответственность за его нарушение.

———————————

<3> Мыльников В.В. Проблемы понятия «политическая реклама» и некоторые подходы к его законодательному определению // Реклама и право. 2008. N 2. С. 22.

 

Что касается социальной рекламы, то она также часто используется в рекламных конструкциях. В этой связи представляет интерес судебное дело, касающееся использования социальной рекламы в рекламных конструкциях.

В Определении ВАС РФ от 11 июля 2012 г. N ВАС-8561/12 по делу N А40-79341/11-93-689 было отмечено следующее.

Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы (в настоящее время — департамент средств массовой информации и рекламы города Москвы) обществу выданы разрешения на установку и эксплуатацию объектов наружной рекламы и информации.

Решением департамента названные разрешения были впоследствии аннулированы в связи с использованием обществом рекламных конструкций не в целях распространения рекламы, социальной рекламы. Не согласившись с указанным решением департамента, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды исходили из того, что в силу части 2 статьи 19 Закона о рекламе использование рекламных конструкций возможно исключительно в целях распространения рекламы, социальной рекламы, а в информации следующего содержания: «Так утверждает Библия! Господь грядет 21 мая 2011 г. Крепко вопияли к Богу о Его милости… Бесплатные спутниковые программы на Eutelsat и Astra. Для дополнительной информации посетите… FamilyRadio.com» — слова «Так утверждает Библия! Господь грядет 21 мая 2011 г. Крепко вопияли к Богу о Его милости» и наименование «FamilyRadio.com» в несколько раз крупнее шрифта остального текста «Бесплатные спутниковые программы на Eutelsat и Astra». Текст «Для дополнительной информации посетите…», который практически незаметен для потребителя, не отвечает понятию рекламы, данному в статье 3 Закона о рекламе, так как приводит к восприятию потребителем исключительно информации религиозного содержания.

В этой связи суды пришли к выводу о правомерности реализации департаментом своих полномочий, предоставленных пунктом 4 части 18 статьи 19 Закона о рекламе, по аннулированию выданных разрешений в случае использования рекламных конструкций не в целях распространения рекламы, социальной рекламы.

Читайте также:

Социальная реклама

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code