Структура административного процесса

До недавнего времени теория административного процесса была представлена двумя основными подходами к пониманию административного процесса: узким (юрисдикционным) и широким (управленческим).

Сторонники юрисдикционной концепции (например, Н.Г. Салищева, Ю.М. Козлов) формировали свое представление об административном процессе на базе реально существовавших традиционных процессов: гражданского и уголовного. Юрисдикционная природа этих процессов (разрешение спора о праве и применение принуждения) легла в основу определения административного процесса как деятельности государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также по применению мер принуждения <1>.

———————————

<1> См., напр.: Салищева Н.Г. Указ. соч.; Иванов О.В. Рецензия на книгу И.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» / Труды Иркутского гос. ун-та. Т. XXXIX. Сер. юридич. Вып. 7. Ч. 2. Иркутск, 1965. С. 256; Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7 и др.

 

Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) <1>.

———————————

<1> Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. N 6. С. 93.

 

Представители управленческой концепции (это, например, С.С. Студеникин, Г.И. Петров, В.Д. Сорокин) в административный процесс, помимо рассмотрения споров и применения принуждения, включают так называемые отношения положительного управленческого характера, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления. Они считают, что административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм. Под административным процессом понимают порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права.

Критерием структурирования административного процесса сторонники «управленческой» концепции определяют содержание выполняемых административными органами функций и разделяют административный процесс на административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный. При этом административно-правотворческий процесс объединяет производства: по принятию актов Правительством РФ, по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти, по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др. Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс объединяет производства: по приватизации государственного имущества, по применению мер поощрения, по распределению ресурсов, по выдаче разрешений, по регистрации, по аттестации качества продукции. Административно-юрисдикционный процесс объединяет производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное, исполнительное <1>.

———————————

<1> См., напр.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 303; Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства // Журнал российского права. 2001. N 7; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2000. С. 39, 40.

 

В научной литературе, кроме того, обращается внимание на то, что административным процесс является прежде всего в силу специфики своего предмета — административного дела. Исходя из этого предметного критерия, процесс будет административным независимо от того, какой орган — судебный или административный — рассматривает и разрешает административное дело <1>. И уже исходя из субъектного критерия административный процесс можно подразделить на административный управленческий процесс (управленческий процесс) и административный судебный процесс (административное судопроизводство) <2>.

———————————

<1> Административно-процессуальное право: курс лекций / Под ред. А.И. Каплунова. М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 11.

<2> Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Российский ун-т дружбы народов, 2005. С. 538.

 

Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуально-конкретных дел <1>.

———————————

<1> Каплунов А.И. Указ. соч. С. 19.

 

Одни ученые административный процесс рассматривают как совокупность административных производств, а другие предлагают структурировать административный процесс из нескольких видов процессов <1>.

———————————

<1> Административно-процессуальное право: Учебное пособие (курс лекций) / Я.Л. Ванюшин, Э.Л. Лещина, А.Д. Магденко. Челябинск: ГОУ ВПО ЧЮИ МВД России, 2009. С. 14.

 

Изменения, произошедшие в законодательстве Российской Федерации за последние два десятилетия, обусловили вектор дальнейшего развития и корректировки взглядов административистов о понятии и структуре административного процесса. Как уже говорилось, в настоящее время есть основание говорить о трех основных подходах к пониманию административного процесса: управленческом, судебном и комплексном (объединяющем первые два подхода).

В настоящее время получила свое активное развитие позиция ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) <1>. Данный подход к пониманию административного процесса стал активно развиваться после принятия Конституции РФ 1993 г. и закрепления в ней нового вида судопроизводства — «административного» (ст. 118), а также терминов «административные дела» (ст. 126), «административно-процессуальное законодательство» (п. «к» ч. 1 ст. 72).

———————————

<1> Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. N 6. С. 93.

 

Одним из наиболее последовательных сторонников данной концепции является Ю.Н. Старилов, который полагает, что на «административный процесс и административно-процессуальное право необходимо смотреть не с традиционных «правоохранительных» и «процедурных» точек зрения, а с позиций, позволяющих «разглядеть» судебную «правозащитную сущность» административного процесса в структуре юридического процесса и установить его значимость, специальное назначение в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти. Иными словами, на институт административного процесса нужно посмотреть как на административное судопроизводство (административную юстицию)» <1>. Однако такой подход оставляет за рамками административного процесса, а точнее административного судопроизводства, рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях либо рассмотрение судьями дел о применении иных, помимо административных наказаний, мер административного принуждения.

———————————

<1> Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. С. 5 — 13.

 

Третий (комплексный) подход к пониманию административного процесса, который в настоящее время может называться «широким», получил свое выражение в обновленном мнении Н.Г. Салищевой. «Объективная реальность в сфере общественных отношений, — пишет она, — позволяет обосновать существование и развитие трех видов административного процесса… административные процедуры, административная юрисдикция, административное судопроизводство… Каждый вид административного процесса имеет свои особенности, связанные, в частности, со сферой деятельности органов, осуществляющих правоприменение. Административные процедуры — сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция — сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство — сфера деятельности органов правосудия» <1>.

———————————

<1> Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 221 — 232; Салищева Н.Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина: В 2 ч. Ч. 1. СПб.: издательство Санкт-Петербургского университета МВД России, 2010. С. 27, 28.

 

Согласимся с А.И. Каплуновым, что административный процесс обеспечивает реализацию административно-правового типа регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, в котором доминирует предписание (обязанность, функциональная обязанность). Административный процесс связан с исполнением субъектом государственного управления (органами исполнительной власти и их должностными лицами) возложенных на него обязанностей (включает процессуальные формы принятия субъектом управления властных решений при исполнении возложенных обязанностей). Поэтому субъектами административно-процессуальной деятельности являются преимущественно должностные лица органов исполнительной власти <1>.

———————————

<1> Каплунов А.И. Значение трудов В.Д. Сорокина для развития научных представлений об административном процессе и статусе административно-процессуального законодательства // Административное право и процесс. 2014. N 3.

 

В настоящее время в отечественной административистике сложилось устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство».

В.Д. Сорокин считает, что есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств <1>, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена Д.Н. Бахрахом, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств: а) административно-правотворческого; б) административно-правонаделительного; в) административно-юрисдикционного <2>. Под административным производством, в свою очередь, понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел <3>.

———————————

<1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник / 2-е изд., перераб. и доп. С. 207.

<2> Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2011. С. 301.

<3> Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало-М, 2003. С. 277 — 281.

 

Таким образом, можно судить о тенденции соотношения понятий «процесс» и «производство» как целого и части. Однако слово «производство» означает не только особый порядок разрешения специфических дел. Нередко оно используется для обозначения стадии процесса (исполнительное производство, наградное производство и т.д.), а в ряде случаев употребляется в очень широком смысле (например, судопроизводство — это название четырех судебных процессов) <1>.

———————————

<1> Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 302.

 

Большое разнообразие административных производств обусловливает необходимость их систематизации в структуре административного процесса. Вместе с тем, отмечая важность единообразного подхода к определению позиции об объективно-рациональном соотношении процессуально-правовых критериев, следует указать на необходимость четкого закрепления соотношения между собой таких понятий, как «процесс — производство — стадия».

Процессуальные нормы российского законодательства допускают возможность разрешения административных споров, вытекающих из административных и иных публично-правовых отношений по правилам как гражданского, так и административного судопроизводства <1>. В этой связи И.Г. Салищева отмечает, что законодателю при принятии ГПК и АПК «не удалось в полной мере вписать в законодательные акты частного права публично-правовые нормы, соединив исковое производство с административным судопроизводством» <2>.

———————————

<1> Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2010. С. 3.

<2> Бельский К.С. и др. Административное право: Курс лекций / Под ред. И.Ю. Хаманевой. М.: Проспект, 2007. С. 520.

 

Административное производство как часть административного процесса — это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

 

Административное судопроизводство — рассмотрение судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также рассмотрение и разрешение других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий <1>.

———————————

<1> Статья 1 проекта N 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.05.2013).

 

Каждое производство связано с определенными институтами административного права. А соответствующие процессуальные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий институт административного права и являются его частью <1>.

———————————

<1> Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 303.

 

Основываясь на структуре административного процесса, состоящего из трех видов процессов (административно-правотворческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного), следует привести перечень административных производств, которые являются их составной и неотъемлемой частью (схема 2).

Схема 2

Перечень административных производств

з2

Перечисленные группы административных производств имеют общие черты:

— носят публичный характер, вытекают из административных или иных охранительных публичных правоотношений;

— их предмет — разрешение административного дела, возникшего между субъектами публичных правоотношений, то есть по предметному критерию, независимо от субъекта, осуществляющего производство, являются именно административными производствами;

— осуществляются органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также в установленных законом случаях судами при разрешении споров между субъектами публичных правоотношений;

— в их рамках осуществляется рассмотрение обращений граждан и организаций, равно споров, возникающих между участниками административных правоотношений, а также рассмотрение дел о применении мер административного принуждения, в том числе административных наказаний;

— имеют установленную процессуальную форму.

Таким образом, каждое административное производство представляет собой систему норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения конкретных дел определенной категории, и, следовательно, является самостоятельным процессуальным правовым институтом. Однако степень процессуализации различных производств не одинакова. В одних случаях производства имеют унифицированную процессуальную форму и разрешаются одинаково всеми субъектами власти (например, по делам об административных правонарушениях), в других — соответствующая властная деятельность урегулирована недостаточно полно (например, согласительное производство) либо имеет место конкуренция правовых норм различных отраслей законодательства (например, исполнительное производство, традиционно рассматриваемое в рамках гражданского, арбитражного процесса, — в части исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, решений административных и иных органов выступает как специальная правореализационная административная процедура — административная деятельность судебного пристава-исполнителя, а в установленных случаях — и иных государственных органов).

Э.Л.Лещина, А.Д.Магденко
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Российский государственный университет правосудия
«Административно-процессуальное право»

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code