Заключение N 17 (2014) Консультативного совета европейских судей «Об оценке работы судей, качества правосудия и соблюдения принципа независимости суда» (CCJE(2014)2) Продолжение

Предыдущая страница

  1. I) Возможные цели и их последствия для независимости суда
  2. a) Помощь в разрешении проблем рабочих условий
  3. Судебные системы должны использовать информацию, собранную в ходе процедуры оценки судей, чтобы не только оценивать индивидуальных судей, но и заручиться материалом, который может помочь в работе по улучшению организационной структуры судов и рабочих условий труда судей. Особенно несправедливо, если индивидуальный судья будет оценен отрицательно в связи с проблемой, вызванной плохими рабочими условиями, на которые он или она не могут повлиять, такие, например, как волокита, вызванная массивным скоплением нерассмотренных дел, или из-за нехватки судебного персонала или неадекватной управленческой системы.
  4. b) Продвижение судей по службе
  5. КСЕС <*> и ООН <**> указывают, что назначение и продвижение судей по службе должны основываться не только на системе профессионального старшинства, но на объективных критериях, в частности, на способностях, честности и опыте работы. Если продвижение по службе осуществляется в соответствии с такими объективными критериями, отсюда следует, что, когда судьи обращаются с просьбой о продвижении по службе, они должны, по крайней мере, на данной стадии, быть оценены в какой-то форме. По этой причине сбор информации о пригодности судьи для продвижения по службе может быть важной целью для индивидуальной оценки судей.

———————————

<*> См. Заключение КСЕС N 1 (2001), §§ 17 и 29.

<**> См. Основные принципы ООН, касающиеся независимости судебной власти (1985), § 13.

 

  1. c) Заработная плата судей
  2. В некоторых государствах — членах Совета Европы на заработную плату судьи влияют результаты его или ее оценки <*>. Однако КСЕС поддерживает Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12 о том, что «следует избегать использования систем, делающих основную часть заработной платы судей зависимой от качества исполнения служебных обязанностей, так как они могут создать трудности в обеспечении независимости судей» <**>. КСЕС также поддерживает точку зрения, что размер пенсий судей не должен зависеть от качества исполнения служебных обязанностей.

———————————

<*> Испания, Швеция (однако только очень маленький процент заработной платы устанавливается индивидуально).

<**> См. Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, § 55, а также Общий доклад МАС (2006), Заключения, § 12.

 

  1. d) Дисциплина судей
  2. Хотя нарушения этических и профессиональных норм или стандартов могут рассматриваться в процессе оценки судей, государства — члены Совета Европы должны четко различать оценку и дисциплинарные меры и производства. Принципы гарантированного пребывания в должности судьи и несменяемости судей являются устоявшимися ключевыми элементами независимости суда и должны соблюдаться <*>. В связи с этим постоянное назначение не должно прекращаться вследствие неблагоприятной оценки. Оно должно прекращаться только в случае серьезных нарушений установленных законом дисциплинарных или уголовных норм <**>, или когда процесс оценки ведет к неизбежному и объективному заключению, что судья неспособен или несклонен исполнять свои судебные обязанности в соответствии с минимально приемлемыми стандартами. Во всех ситуациях должны существовать надлежащие процессуальные гарантии для оцениваемого судьи, и эти гарантии должны строго соблюдаться.

———————————

<*> См. Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, § 49.

<**> Там же. § 50.

 

  1. II) Конструкция формальной оценки судей
  2. В тех случаях, когда применяется система формальной индивидуальной оценки судей, должны быть четко и исчерпывающе закреплены в законодательстве ее основа и основные элементы (критерии, процедура, последствия оценки). Детали могут быть урегулированы в подзаконных нормативных актах <*>. Совет судей (в тех странах, где он существует) должен играть важную роль в содействии формулированию данных вопросов, особенно в выработке критериев.

———————————

<*> См. Доклад ЕССС 2012 — 2013, §§ 4.17 — 4.18.

 

III) Критерии формальной оценки судей

  1. Формальная индивидуальная оценка судей должна быть основана на объективных критериях, опубликованных компетентным судебным органом <*>. Объективные стандарты требуются не просто для того, чтобы исключить политическое влияние, но и по другим причинам, таким как избежание риска создания возможного впечатления о наличии элементов фаворитизма, консерватизма и покровительства, которое существует, если назначения/оценки произведены неструктурированно или на основе персональных рекомендаций <**>. Эти объективные стандарты должны основываться на качествах с учетом квалификации, честности, способностей и эффективности <***>.

———————————

<*> См. Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, § 58.

<**> См. Заключение КСЕС N 1 (2001), § 24.

<***> Там же. § 25.

 

  1. КСЕС отмечает, что Доклад ЕССС рекомендует, чтобы критерии оценки качества исполнения профессиональных обязанностей судей были всесторонними и включали как количественные, так и качественные показатели с целью сделать возможной полную и глубокую оценку качества профессионального исполнения служебных обязанностей судей <*>.

———————————

<*> См. Доклад ЕССС 2012 — 2013, § 4.8.

 

  1. КСЕС напоминает, что в Киевских рекомендациях <*> указывается, что оценка судьи должна производиться в соответствии со следующими критериями: профессиональная компетентность (знание права, способность вести судебные процедуры и составлять мотивированные судебные решения), личная компетентность (способность выдерживать рабочую нагрузку и принимать решения, открытость новым технологиям), социальная компетентность, то есть способность посредничать, проявлять уважение к участникам дела, и, кроме того, способность быть лидером для тех, от кого это требуется по должности.

———————————

<*> См. Киевские рекомендации (2010), § 27.

 

  1. В целом КСЕС согласен с качественными критериями, определенными в Киевских рекомендациях. КСЕС считает, что оценки судей не должны основываться только на количественных критериях. Вместе с тем, хотя эффективность работы судьи может быть важным фактором для его или ее оценки, КСЕС считает, что основная опора на количество рассмотренных судьей дел проблематична, поскольку она может привести к ложным стимулам.
  2. Качество правосудия нельзя понимать как синоним «производительности» судебной системы <1>. КСЕС предостерегает, что недостаточное финансирование и сокращение бюджета могут привести к созданию судебной системы, придающей чрезмерное значение «производительности» в индивидуальной оценке судей. По этой причине КСЕС вновь подчеркивает, что все общие принципы и стандарты Совета Европы налагают на его государства-члены обязанность выделять такие финансовые ресурсы, которые удовлетворяют потребности различных судебных систем <2>. КСЕС полагает, что качество, а не просто количество решений судьи должны находиться в центре индивидуальной оценки. В Заключении N 11 (2008), КСЕС рассматривал вопрос о важности судебных решений высокого качество. Для того, чтобы оценить качество решения судьи, эксперт по оценке судей должен сконцентрироваться на методологии, которой пользуется судья в своей работе, а не оценивать юридические достоинства отдельных решений <3>. Это должно определяться только процессом обжалования судебных решений. Лица, проводящие оценку судьи, обязаны учитывать все аспекты, составляющие хорошее судебное исполнение служебных обязанностей, в частности, правовые знания, коммуникабельность, тщание в работе, эффективность и честность. Для этого эксперт по оценке судей должен рассматривать весь масштаб работы судьи в контексте выполняемой работы. В связи с этим КСЕС продолжает считать проблематичным обосновывать результаты оценки судьи количеством или процентом судебных решений, отмененных вышестоящим судом <4>, пока количество и способ отмены судебных решений четко не продемонстрируют, что у судьи нет необходимых знаний права и процесса. Отмечается, что Киевские рекомендации <5> и Доклад ЕССС <6> пришли к такому же заключению.

———————————

<1> См. Заключение КСЕС N 6 (2004), § 42.

<2> См. Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010)12, § 32, и Заключение КСЕС N 2 (2001), § 4.

<3> См. Заключение КСЕС N 11 (2008), § 57.

<4> См. Заключения КСЕС N 11 (2008), § 74, и N 6 (2004), § 36.

<5> См. Киевские рекомендации (2010), § 28.

<6> См. Доклад ЕССС 2012 — 2013, § 4.12.

 

  1. IV) Как оценивать?
  2. a) Кто оценивает: управленцы/судьи/другие специалисты?
  3. Лица, производящие оценку судьи, должны иметь достаточно времени и ресурсов, чтобы обеспечить себе возможность осуществить всестороннюю оценку индивидуального умения и качества исполнения служебных обязанностей каждым судьей. Оцениваемый судья должен быть информирован о том, кем являются лица, проводящие оценку судьи, и судья должен иметь право просить о замене любого эксперта по оценке судей, который объективно может рассматриваться как предвзятое лицо.
  4. В целях защиты независимости суда оценка должна выполняться главным образом судьями. Советы судей (в тех странах, где они существуют) могут играть в этом процессе определенную роль <*>. Однако могут применяться другие способы оценки судей, например, членами судебной власти, назначенными или избранными для конкретной цели оценки других судей. При этом следует избегать оценки министерством юстиции или другими внешними субъектами <**>, министерство юстиции или другие органы исполнительной власти не должны иметь возможности влиять на процесс оценки судей.

———————————

<*> См. Заключение КСЕС N 10 (2007), §§ 42 и 52 — 56.

<**> См. Доклад ЕССС 2012 — 2013, §§ 4.13 — 4.15.

 

  1. Кроме того, другие специалисты, которые могут сделать полезный вклад в процесс оценки судей, также могут участвовать в нем. Вместе с тем очень важно, чтобы данные оценщики имели достаточные знания и опыт в отношении судебной системы с целью надлежаще оценивать работу судей. В то же время чрезвычайно важно, чтобы их роль была только консультативной, а не решающей.
  2. b) Как следует производить оценку судьи: источники доказательств
  3. Источники сведений, используемых в процессе оценки судей, должны быть надежными <*>. Это особенно верно в отношении сведений, из которых может следовать неблагоприятная оценка. Также чрезвычайно важно, чтобы подобная оценка основывалась на достаточном количестве доказательств. Оцениваемый судья должен иметь непосредственный доступ к любым доказательствам, которые предполагается использовать в оценке, чтобы они при необходимости могли быть оспорены <**>. Индивидуальная оценка судей и проверка работы суда в целом должны быть полностью разделены. Тем не менее факты, выявленные в ходе проверки работы суда, при индивидуальной оценке судьи могут приниматься во внимание <***>.

———————————

<*> Там же. § 4.16.

<**> См. Доклад ЕССС 2012 — 2013, § 4.19.

<***> Как в Австрии или Болгарии.

 

  1. c) Когда оценка должна производиться на регулярной основе?

Только ли при продвижении по службе? На других основаниях?

  1. Государство-член, которое решает ввести у себя систему индивидуальной формальной оценки судей, должно решить, оценивать ли судей на регулярной основе или только в особых случаях, например, когда судья выдвинут кандидатом на продвижение по службе <*>. Регулярные оценки судей дают возможность создать полную картину качества исполнения судьей своих служебных обязанностей. При этом, однако, они не должны проводиться слишком часто, чтобы избежать впечатления постоянного надзора за судьей, что по своей природе может представлять опасность для независимости суда.

———————————

<*> Как в Хорватии или Соединенном Королевстве.

 

  1. d) Процессуальная справедливость для оцениваемого судьи
  2. Как КСЕС указывал ранее, все процедуры индивидуальной оценки судей должны предоставлять возможность судьям высказать свое мнение по поводу их собственной деятельности и ее оценки <*>. Любая процедура должна обеспечивать им возможность оспорить оценку в независимом органе или суде. В связи с этим оцениваемый судья должен иметь возможность внести свой вклад в процесс оценки судей, например, прокомментировав предварительный проект или высказавшись перед оценивающим субъектом в процессе оценки судей. Кроме того, оцениваемый судья должен иметь эффективное право оспорить неблагоприятную оценку, в особенности, если она затрагивает «гражданские права» судьи по смыслу положений статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Чем серьезнее последствия оценки могут быть для судьи, тем важнее наличие права на эффективную проверку обоснованности оценки.

———————————

<*> См. Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, § 58, а также Доклад ЕССС 2012 — 2013 годов, § 4.19.

 

  1. e) Последствия для судьи и других лиц
  2. КСЕС предостерегает против изложения результатов оценки судей исключительно в терминах очков, цифр, процентов или количества выносимых судьей судебных решений. Все подобные методы, если они используются без дополнительного разъяснения и оценки, могут создать ложное впечатление об объективности и определенности. КСЕС также считает нежелательным постоянное ранжирование судей по результатам их оценки <*>. Указанное ранжирование не только создает ложное впечатление об объективности и определенности, но, хуже того, оно негибко и трудно изменяется без обращения к «реранжированию» всех судей схожего уровня. Таким образом, данная система непрактична и, в особенности, если результаты обнародуются, несправедлива. Она не достигает ничего, чтобы улучшить либо эффективность судей или их независимость.

———————————

<*> Как в Албании.

 

  1. Тем не менее система ранжирования для конкретных целей, например, для продвижения по службе, может быть полезной. Например, если двое или более судей обратились с заявлением о назначении на одну должность или рассматриваются кандидатами для назначения, вероятно, что кандидатов подвергнут «ранжированию» в какой-либо форме для этой цели.
  2. Результаты индивидуальной оценки могут напрямую отразиться на карьере судьи, особенно на его или ее шансах в продвижении по службе. Кроме того, потребности в подготовке и выделении дополнительных ресурсов <*> могут определяться в соответствии с результатами оценки. Как уже отмечалось, за исключением особых обстоятельств, отрешение судьи от должности не может являться следствием одной только неблагоприятной оценки, но может быть только в случае серьезного нарушения дисциплинарных норм или уголовного закона, при следовании требованиям надлежащей процедуры и при обоснованности достоверными доказательствами <**>. Однако, как уже отмечалось, отрешение судьи от должности может быть следствием, если не неизбежным объективным выводом из процесса оценки судей о том, что судья неспособен или не может исполнять свои судебные обязанности в соответствии с минимально приемлемыми стандартами. Во всех данных случаях потребность в надлежащих процессуальных гарантиях для оцениваемого судьи особенно важна, и эти гарантии должны строго соблюдаться.

———————————

<*> См. Доклад ЕССС 2012 — 2013, § 4.11.

<**> См. Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2010) 12, §§ 49 и 50.

 

  1. Вместе с тем следует избегать использования индивидуальной оценки для определения размеров заработной платы и пенсий <*>. Такой процесс может повлиять на поведение судей (в ущерб сторонам в отдельных делах) и составить угрозу для независимости суда <**>.

———————————

<*> Однако в Швеции только очень маленький процент заработной платы устанавливается по результатам оценки судьи, и при этом существуют строгие меры предосторожности для защиты независимости судьи.

<**> См.: Общий доклад МАС (2006), Заключения, § 12, Рекомендацию Комитета министров Совета Европы Rec (2012)12, § 55.

 

  1. Согласование независимости и оценок судей в свете этого обсуждения, подотчетность перед обществом
  1. Согласование принципа независимости суда с процессом индивидуальной оценки судей является сложным вопросом. Решающее значение при этом имеет соблюдение правильного баланса. В конечном счете, независимость суда должна иметь первостепенную важность всегда и во всем.
  2. Суммируя изложенное, можно указать следующие средства для достижения данного баланса: 1) должны существовать простые и прозрачные правила относительно порядка, критериев и последствий оценки судей, 2) оцениваемый судья должен иметь право быть заслушанным в этом процессе и оспорить неудовлетворительную оценку, включая право непосредственного доступа к материалам, относящимся к оценке, 3) оценка не может основываться только на количестве рассмотренных дел, но должна фокусироваться в основном на качестве судебных решений, вынесенных судьей, а также на его или ее судебной работе в целом, 4) в отношении судей, имеющих определенный срок пребывания в должности, надлежит избегать таких последствий, как отрешение от должности вследствие отрицательной оценки, за исключением особых обстоятельств.
  3. Формальная индивидуальная оценка судей в тех странах, где она практикуется, должна способствовать улучшению и поддержанию судебной системы высокого качества во благо граждан государств — членов Совета Европы. Это должно способствовать укреплению доверия общества к судебной власти и требует, чтобы общество было способно понимать общие принципы и процесс оценки судей. По этой причине процессуальные рамки и методы оценки судей должен быть доступны для граждан. Кроме того, по мнению КСЕС, при индивидуальном процессе оценки судей для целей карьеры или продвижения по службе не следует принимать во внимание мнение общества о судье. Мнение общества не всегда является результатом полной или полностью информации, или оно может основываться на неправильном понимании работы судей в целом. Процесс и результаты индивидуальных оценок должны в принципе оставаться конфиденциальными и их не следует делать публичными. Поступить так означает создать угрозу для независимости суда по очевидной причине, поскольку обнародование может дискредитировать судью в глазах общества и, возможно, сделает его или ее уязвимым для попыток повлиять на него или ее. Кроме того, обнародование может означать, что судья будет подвергнут вербальным или иным нападкам.

 

  1. Рекомендации

КСЕС дает следующие принципиальные рекомендации.

  1. Какая-либо форма оценки отдельных судей необходима для выполнения двух ключевых требований к любой судебной системе, а именно наличие правосудия высшего качества и надлежащей подотчетности в демократическом обществе (§ 23).
  2. Если после тщательного анализа государство-член решит, что эти ключевые требования не могут быть выполнены другими средствами (например, «неформальной» оценкой судей), КСЕС рекомендует введение более формальной системы индивидуальной оценки судей (§ 23).
  3. Цель всех систем индивидуальных судебных оценок, принятых государством-членом, будь то «формальные» или «неформальные» оценки, должна состоять в улучшении качества работы судей и, тем самым, всей судебной системы государства (§ 24).
  4. КСЕС призывает все государства — члены Совета Европы использовать процедуры неформальной оценки судей, которые способствуют совершенствованию знаний судьями и тем самым повышению качества судебной власти в целом. Данные средства неформальной оценки судей включают помощь судьям в виде предоставления им возможности для самооценки, обратной связи и неформальной оценки судьи равными ему или ей по положению судьями (§ 25).
  5. Основа и основные элементы формальной оценки (в тех странах, где она практикуется) (критерии, процедура, последствия оценки) должны быть четко и исчерпывающе закреплены в законодательстве. Какие-либо детали могут быть урегулированы в подзаконных нормативных актах <*>. Совет судей (в тех странах, где он существует) должен играть важную роль в содействии формулированию этих вопросов, особенно критериев оценки судей (§ 30).

———————————

<*> См. Доклад ЕССС 2012 — 2013, §§ 4.17 — 4.18.

 

  1. Оценка должна быть основана на объективных критериях. Эти критерии должны в принципе состоять из качественных показателей, но, кроме того, они могут включать и количественные показатели. В каждом случае используемые показатели должны предоставлять возможность тем, кто производит оценку, рассмотреть все аспекты, образующие хорошее качество исполнения служебных обязанностей. Оценка не должна основываться только на количественных критериях (§§ 31 — 35).
  2. Следует избегать изложения результатов оценки судей в терминах очков, цифр, процентов или ранжирования судей без дополнительной информации, поскольку это может создать ложное впечатление об объективности и определенности. КСЕС против любого постоянного ранжирования судей. Вместе с тем определенная система ранжирования приемлема для определенных конкретных целей, таких как продвижение по службе (§§ 42 — 43).
  3. В целях защиты независимости суда индивидуальные оценки судей должны осуществляться главным образом судьями. Советы судей (в тех странах, где они существуют) могут играть определенную роль в этом процессе. При этом следует избегать оценки министерством юстиции или другими внешними субъектами (§ 37).
  4. Источники доказательств, на которых основываются оценки судей, должны быть достаточными и надежными, особенно, если доказательства образуют основу для неблагоприятной оценки (§§ 39, 44).
  5. Индивидуальная оценка судей должна в принципе отделяться как от служебных проверок работы суда в целом, так и от дисциплинарного производства (§§ 29, 39).
  6. Чрезвычайно важно соблюдать процессуальную справедливость во всех элементах индивидуальных оценок. В частности, судьи должны иметь возможность высказывать свои мнения о процессе и заключениях оценки. Им также должна быть предоставлена возможность оспорить оценку, особенно, если она влияет на «гражданские права» судьи по смыслу положений статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (§ 41).
  7. Неблагоприятная оценка сама по себе не должна (за исключением особых обстоятельств) приводить к отрешению судьи от должности. Это может иметь место только в случаях серьезных нарушений дисциплинарных норм или положений уголовного законодательства, установленных законом, или когда неизбежным выводом из процесса оценки является то, что судья не в состоянии или не желает выполнять свои судебные функции согласно объективно оцененному минимальному приемлемому стандарту. Данные выводы должны следовать надлежащей процедуре и основываться на надежных доказательствах (§§ 29, 44).
  8. Следует избегать использования индивидуальной оценки для определения размеров заработной платы и пенсий, поскольку этот процесс может повлиять на поведение судей и тем самым составить угрозу для независимости суда и интересов сторон в деле (§§ 28, 45).

14. Принципы и процедуры, на которых основываются судебные оценки, должны быть доступны гражданам. Однако процесс и результаты индивидуальных оценок должны в принципе оставаться конфиденциальными, чтобы обеспечить независимость суда и защищенность судьи (§ 48).

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code