ВНЕШНИЕ ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В статье определены внешние пределы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов и их содержание при осуществлении прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Ключевые слова: бюджет, прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства, внешние пределы.

 

Пределы прокурорского надзора относятся к фундаментальным вопросам теории прокурорской деятельности, но говорить об их незыблемости представляется ошибочным.

Уяснение пределов прокурорского надзора, как правило, связано с разрешением вопроса о наличии правовых оснований для вмешательства органов прокуратуры.

При едином функциональном назначении органов прокуратуры (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре) имеет место конкретизация предмета по основным направлениям деятельности. Отсюда проистекает научная градация пределов прокурорского надзора на внешние и внутренние. Вместе с тем, придерживаясь теории пределов исходя из предмета, полагаем, что более полная картина видна при анализе полномочий, предоставленных прокурору.

Внешние пределы характерны для прокуратуры в целом, а внутренние вызваны внутренним разграничением компетенции прокуроров различных функциональных и отраслевых специализаций.

Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства осуществляется в рамках прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Согласно функциональному назначению прокуратуры и в соответствии с предметом прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (ст. ст. 9.1, 21, 26 Закона о прокуратуре) представляется возможным определить, что органы прокуратуры не осуществляют надзор:

за законностью федеральных конституционных законов, федеральных законов;

за законностью правовых актов и деятельностью Федерального Собрания, Президента РФ;

за исполнением законов Правительством РФ (согласно п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ);

за деятельностью судебных органов (прокуратура обеспечивает участие прокурора в суде в рамках соответствующего процессуального закона);

за законностью деятельности физических лиц, не обладающих статусом должностного лица в органах, перечисленных в ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Особо следует подчеркнуть, что прокуратура не осуществляет надзор за исполнением диспозитивных норм, а надзирает только за исполнением правовых норм, носящих императивный характер и содержащихся в законах <1>; при осуществлении надзора органы прокуратуры не оценивают вопросы целесообразности осуществления деятельности, а только ее законности и антикоррупционности.

———————————

<1> При этом верным будет утверждение, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законодательства, а именно законов и иных принятых во исполнение законов подзаконных правовых актов, составляющих основу определенной деятельности, однако только в единстве с нормами закона.

 

Органы прокуратуры согласно ст. ст. 10, п. 2.1 ст. 4, п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре:

в связи с осуществлением прокурорского надзора вправе получать в установленных законодательством РФ случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных;

проводят проверки исполнения законов на основании поступившей информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором;

при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы;

не подменяют должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Приведенные внешние пределы надзора можно назвать сложившимися в теории прокурорской деятельности, доктринальными, однако их проявление при осуществлении прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства имеет значимые особенности, что требует их анализа и переосмысления, в том числе с учетом потребностей в совершенствовании действующего законодательства для достижения поставленных перед органами прокуратуры целей.

Принимая во внимание правовые предписания Закона о прокуратуре, особенности правового регулирования бюджетных правоотношений, полагаем, что можно обозначить следующие основные внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства:

прокуратура не надзирает за законностью федерального закона о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также федеральных законов об утверждении отчетов об исполнении названных бюджетов, равно как и иных правовых актов, принимаемых высшими ветвями федеральной государственной власти в бюджетной сфере. Иными словами, относительно федерального уровня публичной власти РФ предмет прокурорского надзора составляют законность и антикоррупционность правовых актов и деятельность федеральных органов исполнительной власти по исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

прокуратура не надзирает за реалистичностью расчетов доходов и расходов (ст. 37 БК РФ), однако в предмет прокурорского надзора включаются вопросы наличия установленных законом документов, подтверждающих реалистичность доходов и расходов (ст. 184.1 БК);

в предмет прокурорского надзора входит соблюдение участниками бюджетного процесса основополагающего принципа бюджетной системы (эффективность использования бюджетных средств), предусмотренного ст. 34 БК, выражающегося в исполнении требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

экономическое состояние субъектов Федерации, муниципальных образований как таковое не составляет предмет прокурорского надзора, однако вопросы полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК), достоверности бюджета (ст. 37 БК), в том числе как основание для межбюджетных трансфертов (ст. ст. 131, 136 БК), составляют предмет прокурорского надзора;

эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления может составлять предмет прокурорского надзора с учетом требований ст. 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 18.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части представления предусмотренных этими правовыми положениями статистических сведений; законности при исполнении федерального закона о федеральном бюджете (закона субъекта России о бюджете) в части использования грантов в целях содействия достижению наилучших показателей. При этом достоверность оценки эффективности вне рамок императивного предписания предмет прокурорского надзора не составляет;

ограничение компетенции и полномочий органов контроля и прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства имеет особенности, продиктованные как ограничительной спецификой компетенции и полномочий органов бюджетно-финансового контроля, так и в не меньшей мере — значимостью обеспечения режима законности в бюджетной сфере для национальной экономической безопасности страны. Бюджетное законодательство России предусматривает предварительный и последующий контроль (ст. 265 БК).

Каждая бюджетно-финансовая операция в обязательном порядке предусматривает многоступенчатый обязательный предварительный контроль и включает санкционирование бюджетного финансирования. Последующий как внутренний, так и внешний контроль не носит сплошного характера. Представляется, что требование не подменять органы контроля в сфере бюджетных правоотношений не имеет особенностей и реализуется по общим правилам прокурорского надзора за законностью деятельности органов контроля.

Таким образом, традиционные ограничения в сфере прокурорского надзора за соблюдением режима законности в бюджетной сфере принимаются с оговорками ввиду усиления правового регулирования бюджетных правоотношений.

Сохраняется проблема определения внешнего предела прокурорского надзора в отношении субъектов бюджетных правоотношений.

Ученые обращают внимание на структуру ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, в которых при отнесении к субъектам прокурорского надзора соответствующих органов публичной власти и органов управления юридическими лицами обособленно выделены органы контроля. Это позволяет не только определить, что предмет надзора составляют как государственные (муниципальные), так и негосударственные (немуниципальные) органы, выполняющие контрольную функцию, но и расширить перечень поднадзорных прокуратуре лиц, выполняющих контрольную функцию. Такое толкование дает возможность отнести к предмету прокурорского надзора в пределах выполнения возложенной законом контрольной функции, Счетную палату РФ, центральную избирательную комиссию (иные избирательные комиссии), Центральный банк РФ и др.

Существенное место в проблеме определения внешних пределов по кругу поднадзорных лиц занимают «статусные» участники бюджетного процесса, в том числе получатели бюджетных средств и лица, получающие средства из бюджета.

Так, суды не указаны в перечне лиц, деятельность которых составляет предмет прокурорского надзора (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), однако суды являются участниками бюджетного процесса, получателями, главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств. Полагаем, следует принимать во внимание, что Закон о прокуратуре не относит суды к предмету общего надзора, Бюджетный кодекс России не содержит указания на осуществление прокурорского надзора в этой сфере правоотношений, следовательно, суды ни по своему конституционному статусу, ни как участник бюджетного процесса предмет прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства не составляют. Таким образом, в этом случае по общему правилу, как ранее было отмечено, общий надзор не осуществляется, сохраняется правовая оценка органами прокуратуры законности судебных актов согласно соответствующему процессуальному законодательству. Иными словами, в отношении этих участников бюджетных правоотношений имеет место прерогативный контроль Счетной палаты РФ.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, равно как иные физические лица, по нормам Бюджетного кодекса РФ могут получать средства из бюджета, в том числе субсидии из бюджета, в соответствии со ст. 78 БК — выступать стороной государственного (муниципального) контракта (договора) и относятся к иным лицам, получающим средства из бюджета. Проблема надзора за деятельностью этих лиц является актуальной. С позиции прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства первоначальной правовой оценке подлежит публичный субъект, его деяния и акты, включая легитимность государственного (муниципального) контракта (договора), а также осуществление им надлежащего контроля за исполнением государственного (муниципального) контракта (договора) его контрагентами, в том числе физическими лицами. Существо заявленной проблематики кроется в том, что если деятельность физических лиц, хотя и действующих в сфере императивного правового предписания, не составляет предмет прокурорского надзора, то это является препятствием для прокурорской проверки, непроведение которой исключает возможность применения мер прокурорского реагирования. Разделяя позицию о том, что есть объективная потребность внесения дополнений в ст. ст. 21, 22 Закона о прокуратуре по включению в перечень поднадзорных лиц физических лиц (не обладающих статусом должностного лица в органах, перечисленных в ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре), в том числе лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, полагаем, однако, что применительно к бюджетной сфере это требует определенной конкретизации, что может быть решено путем дополнения Бюджетного кодекса нормами об осуществлении прокурорского надзора.

По вопросам судебной защиты интересов бюджета полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел судами регламентируются соответствующим процессуальным законодательством (ст. 45 ГПК РФ, ст. ст. 52, 198 АПК РФ), определяющим порядок и основания участия прокурора в гражданском и арбитражном процессах. В настоящее время редакция ст. 45 ГПК предоставляет прокурору широкие полномочия. АПК определяет категории требований, с которыми прокурор вправе обратиться в суд, а также виды дел, возбужденных иными лицами, по которым прокурор принимает участие в их рассмотрении судом. Придерживаясь мнения о том, что полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве существенно ограниченны, полагаем возможным отнести к наиболее существенным ограничениям отсутствие права на обращение с исковыми заявлениями в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров, заключаемых лицами, перечисленными в ст. 52 АПК, являющимися участниками бюджетного процесса.

Эффективность уголовно-правовых норм в значительной степени проявляется при их реальном применении. Прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного расследования не имеет какой-либо особенности при расследовании преступлений в бюджетной сфере. Однако, по нашему мнению, отсутствие у прокурора права возбуждать уголовные дела затрудняет достижение целей деятельности органов прокуратуры по обеспечению режима законности в бюджетной сфере.

А.Е.Скачкова

«Законность«, 2015, N 12

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code