ПРИНЦИП ПЛАТНОСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В ПРАВЕ

А.Я.Рыженков

Аннотация. Рассматривается вопрос о правовом содержании принципа платности природопользования и формах его реализации в правоприменительной практике. Путем анализа правового института природно-ресурсных платежей автор раскрывает формы реализации принципа платности природопользования в природно-ре- сурсных отношениях и их отличие от форм реализации принципа платности природопользования в экологических правоотношениях. В экологическом законодательстве закреплен принцип платности природопользования, который реализуется посредством взимания природно-ресурсных и природоохранных платежей. Правовое содержание экологических платежей различно, многообразны функции института платности. Принцип платности природопользования рассматривается в работе как межотраслевой принцип природно-ресурсного права. В актах земельного, водного, лесного, горного, фаунистического права предусмотрены природно-ресурсные платежи, которые проанализированы и систематизированы в данной статье. Система земельных платежей в ближайшее время будет реформирована, а земельный налог будет заменен единым налогом на недвижимость.

Ключевые слова: принцип права, принцип законодательства, природопользование, природно-ресурсное правоотношение, платежи за природопользование, плата за негативное воздействие, функции природно-ресурсных платежей.

 

Принцип платности природопользования — сравнительно молодой правовой принцип, однако его широкое распространение в природно-ресурсных и природоохранительных (экологических) отношениях позволяет говорить о большой значимости последнего для российской экономики и сохранения экологического равновесия. Это подтверждается и официальными сведениями из ежегодного Государственного доклада о состоянии и охране окружающей среды Российской Федерации.

Платежи (налоги, сборы и др.) за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды относятся к бюджетообразующим: по официальным данным, в 2012 г.
поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации от налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами составили 2 484,5 млрд руб., в том числе поступления в федеральный бюджет — 2 442,8 млрд рублей [5]. Анализ этих данных позволяет сделать предварительные выводы о важной роли природно-ресурсных платежей как «комплексного правового института» [14, с. 38-39]. Его развитие стало возможным исключительно благодаря правовому закреплению в российском праве принципа платности природопользования. Однако насколько взаимосвязан данный принцип с этим правовым институтом? каково его правовое содержание и проблемы реализации в правоприменительной практике? необходимо ли совершенствование правовой базы в этой сфере? На эти вопросы нам предстоит ответить в настоящей статье, поскольку в правоприменительной практике назрели отдельные проблемы, требующие научного осмысления. Целью работы является выяснение правового содержания и форм реализации принципа платности природопользования в природно- ресурсных правоотношениях.

Современная система природно-ресурс- ных платежей формировалась более двух десятилетий. Одним из первых документов, юридически закрепившим правовой институт платности использования природных ресурсов, был Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», который в настоящее время утратил силу. В ст. 20 данного закона разъяснялось, что платность природопользования включает плату за природные ресурсы, загрязнение окружающей природной среды и другие виды воздействия. При этом в законе разграничивались плата за природные ресурсы и плата за загрязнение окружающей среды.

Однако следует отметить, что в период действия указанного закона платность не рассматривалась в качестве важного принципа, скорее воспринималась как формирующийся правовой институт, механизм действия которого воплощается в действительность при применении системы определенных экологических платежей. Помимо установленной платы природопользователи обязаны были проводить восстановительные мероприятия по охране окружающей природной среды и возмещать вред, причиненный экологическим правонарушением. Правовая природа сумм возмещенного вреда и штрафов в законодательстве не оговаривалась. Правовое закрепление категории «платности природопользования» в акте экологического законодательства дало основания рассматривать ее как эколого-правовую категорию. В этот период в юридической литературе принцип платности природопользования рассматривается как один из важнейших принципов экологического права, который заключается «в обязанности субъекта специального природопользования оплатить пользование соответствующим видом природного ресурса». М.М. Бринчук отмечает, что «законодатель прямо в законе определяет целевой характер платежей» [4, с. 324]. В чем проявлялся их целевой характер? В назначении данных платежей, в наличии цели их уплаты. На этапе зарождения принципа платности природопользования уже происходила дифференциация платежей, которая позднее оформилась в систему природно-ресурсных и природоохранных платежей, четко отграниченных законодателем от сумм, подлежащих возмещению от экологического вреда и административных штрафов за нарушение экологического и природно-ресурсного законодательства.

В настоящее время ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде обозначены в ряду основных принципов охраны окружающей среды как два взаимосвязанных положения-принципа. Несмотря на свою экологическую «прописку», в законодательстве принцип платности природопользования рассматривается как межотраслевой принцип в теории природно-ресурсного права [6], являющийся родовым для отраслевых принципов, закрепленных в актах земельного, водного, лесного, горного, фаунистического права в виде специальных платежей, предусмотренных отраслями природно-ресурсного права. Таким образом, хотя в современном экологическом праве содержание принципа платности природопользования также не раскрывается, но, исходя из толкования положений Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», данный принцип реализуется посредством установления природно-ресурсных и природоохранных платежей. Как отмечает Т.В. Петрова, природно-ресурсные платежи выполняют несколько функций: компенсационную, стимулирующую, фискальную, учетно-информационную, идеологическую, штрафную, превентивную [10, с. 84-86].

Компенсационная функция заключается в том, что аккумулирование всего объема платежей приводит к их дальнейшему перераспределению в бюджете на природоохранные мероприятия. В юридической практике эта функция признается нереализуемой, считается, что при взимании платежей «на первое место ставится фискальная функция, то есть пополнение бюджетов различных уровней» [13]. Что же касается истинного положения вещей, то до сих пор платежи в этой сфере не носят целевого характера и до тех пор, пока эта ситуация не изменится, суммы реального ущерба от негативного воздействия и эксплуатации природы человеком будут несоизмеримо больше, чем бюджетообразующие платежи. Стимулирующая функция имеет немаловажное значение, поскольку институт платежей за природопользование в целом призван обеспечить экономическую заинтересованность природопользователей в бережном отношении к природе.

С.А. Боголюбов отмечает, что «среди общих проблем правотворчества, направленного на регулирование экономических механизмов охраны окружающей среды, выделяются наиболее актуальные и конкретные, затрагивающие вопросы эффективности природоохранных платежей и иных элементов экономического механизма охраны окружающей среды» [3, с. 194]. При этом под природоохранными платежами понимаются платежи за негативное воздействие, поскольку их основное назначение заключается в охране природы. Хотя, на наш взгляд, основное назначение платежей все же проявляется в фискальной функции. Однако следует согласиться, что природно-ресурс- ные и природоохранные платежи различны по своей природе и назначению. Это различие упоминается многими учеными [10; 14].

В теории экологического права на этот счет высказано множество мнений, но бесспорно, что правовой режим этих двух групп платежей различен. Следует различать плату за использование природных ресурсов (земельный налог, водный налог и т. д.) и плату за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренную ст. 16 Закона об охране окружающей среды [8].

По мнению А.П. Анисимова, природно- ресурсные и экологические платежи — это две стороны одной медали, которой человек расплачивается за эксплуатацию природных ресурсов и воздействие на экологическую систему: «в первом случае происходит взимание денежных средств за использование экономической составляющей природы в целях производства и потребления, а во втором случае — взимание денежных средств за ухудшение состояния окружающей среды, своего рода компенсация вреда окружающей среде» [2, с. 128].

Природно-ресурсные платежи — основная форма реализации принципа платности природопользования. Эта ситуация лишь подчеркивает, что данный принцип имеет межотраслевую природу, устанавливается экологическим законодательством, но реализуется инструментами природно-ресурсных отраслей, налогового права и т. д.
В науке предлагается следующее определение платы за использование природных ресурсов: «это плата за изъятие, потребление природного вещества, за хозяйственную и иную эксплуатацию (использование) природных ресурсов» [7, с. 12]. Действительно, анализируя данную категорию, мы приходим к выводу, что способ взаимодействия человека и природы и объект, на который воздействует человек, имеют решающее значение для определения формы реализации принципа платности: как и в экологических правоотношениях, связанных с уплатой средств за негативное воздействие, субъекты, осуществившие выбросы, сбросы вредных веществ в окружающую среду, негативно влияют на ее качество без изъятия природных ресурсов и эксплуатации их в хозяйственных целях, а объектом выступает окружающая среда, экологическая система в целом. Так и в природно- ресурсных отношениях субъекты выступают «потребителями», скорее, имущества природного происхождения, которые обозначены в праве как изначально публичная собственность, при этом не всегда видоизменяют природные объекты, пользуются ими как правообладатели, чьи права на эти объекты санкционированы государством, уполномоченными органами. В связи с этим природно-ресурсные правоотношения приобретают цивилистический характер и тесно связаны гражданско-правовыми принципами права, имеют налоговую природу, регулируются налоговым законодательством.

Объектом платежей за использование природных ресурсов являются природные ресурсы или природные объекты, индивидуализированные в гражданском обороте.
Так, в земельном праве принцип платности использования земли был легализован в ст. 1 Земельного кодекса РФ, согласно этому принципу любое использование земли осуществляется за плату. Освобождение от уплаты земельных платежей возможно только на основании федеральных законов или законов субъектов РФ. Основными формами земельных природно-ресурсных платежей являются земельный налог и арендная плата. В этой сфере часто возникают конфликты интересов, требующие разъяснения судов.

Например, Пленум Высшего арбитражного суда РФ разъяснил ситуацию об обязательстве внесения арендной платы арендатором, выкупающим земельный участок, из публичной собственности вплоть до момента государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок, даже если ранее заключенный договор аренды истек [9]: «в этом случае ввиду платности использования земли стороны не вправе установить иной момент прекращения обязанности по внесению арендной платы» [11]. Система земельных платежей в ближайшее время будет реформирована, а земельный налог заменен единым налогом на недвижимость.

В лесном праве принцип платности использования лесов выражается в установлении арендной платы за пользование лесным фондом и обязательности внесения платы за древесину по договору купли-продажи лесных насаждений (ст. 94 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, далее — ЛК РФ). Размеры арендной платы и платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяются в соответствии со ст. 73 и 76 ЛК РФ.

Ввиду того что размер лесных платежей носит регулируемый характер, то есть устанавливается правовыми актами Правительства РФ и не изменяется по соглашению сторон, в лесных правоотношениях возникает не меньше правовых споров. Немаловажно, что установление размера арендной платы за пользование участком лесного фонда выше минимальных ставок арендной платы, предусмотренных Правительством Российской Федерации, может иметь место лишь при заключении договоров аренды на торгах, когда начальная цена за единицу формируется на основе минимальных ставок арендной платы. А конечная — по результатам торгов [12].
Водное законодательство содержит указание на аналогичный принцип в ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее — ВК РФ). В ст. 20 ВК РФ установлено, что договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью. Дифференциация ставок платы за пользование водными объектами осуществляется в зависимости от речного бассейна. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на природоохранные мероприятия. Второй формой платы в данной сфере является водный налог, которому посвящена глава 25.2 Налогового кодекса РФ, его вносят организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование.

Законодательство о недрах устанавливает особую систему платежей за пользование недрами в ст. 39 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». К таким платежам относятся: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование; регулярные платежи за пользование недрами; сбор за участие в конкурсе (аукционе). Кроме этого недропользователи уплачивают налог на добычу полезных ископаемых. Ранее также уплачивались плата за геологическую информацию о недрах и сбор за выдачу лицензий.
Законодательство о животном мире и налоговое законодательство предусматривают систему платежей за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов. Прямого закрепления принципа платности в данной сфере нет, но ст. 35 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» содержит правило относительно обязательного внесения сбора за пользование объектами животного мира пользователями объектов животного мира, осуществляющими изъятие объектов животного мира из среды их обитания. Так, согласно ст. 333.1 НК РФ индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке разрешение на добычу объектов животного мира на территории Российской
Федерации, уплачивают сбор за пользование объектами животного мира.

Таким образом, принцип платности природопользования имеет межотраслевую природу — это не только принцип экологического права, но и важнейший принцип в природно- ресурсном праве России (о соотношении экологического и природно-ресурного права см. подробнее [1]). Следует отметить постепенное нормативное совершенствование механизма реализации данного принципа. Несомненно, грядут правовые реформы, которые изменят существующую систему природно-ресурсных платежей. Тот факт, что законодатель уделяет этому непрестанное внимание, свидетельствует о значимости данного принципа. От эффективности реализации принципа платности природопользования зависит баланс экономических и экологических интересов не только отдельных членов общества, но и стабильность нашей экономики, которая сегодня очень сильно обусловлена количеством и качеством природных богатств.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Анисимов, А. П. Экологическое право в «широком» и «узком» смысле: приглашение к дискуссии / А. П. Анисимов // Новая правовая мысль. — 2013. — № 2. — C. 3-9.
2. Анисимов, А. П. Экологическое право России / А. П. Анисимов, А. Я. Рыжгнюв, С. А. Чаркин. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Юрайт, 2013. — 376 с.
3. Боголюбов, С. А. Правотворчество в сфере экологии / С. А. Боголюбов. — М. : Эксмо, 2010. — 528 с.
4. Бринчук, М. М. Экологическое право (право окружающей среды) / М. М. Бринчук. — М. : Юристъ, 1998. — 688 с.
5. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году». — Электрон. текстовые дан. — Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru. — Загл. с экрана.
6. Калинин, И. Б. Природоресурсное право / И. Б. Калинин. — Томск : Изд-во Том. ун-та, 2009. — 350 с.
7. Ляпина, О. А. Правовое регулирование платы за природные ресурсы в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ляпина Оксана Алексеевна. — Саратов, 1999. — 28 с.
8. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук А. П. Аниси- мова. — М. : Деловой двор, 2010. — 600 с.
9. Определение ВАС РФ от 22 июля 2013 г. № ВАС-9566/13 по делу N А66-5135/2012. — Доступ из справ.-правового портала «Гарант», 2014.
10. Петрова, Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды / Т. В. Петрова. — М. : Зерцало, 2000. — 192 с.
11. Постановление Пленума ВАС РФ «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» от 17 ноября 2011 г. № 73 (ред. от 25.12.2013) // Вестник ВАС РФ. — 2013. — № 4.
12. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 6 апреля 2011 г. № Ф05-2360/11 по делу № А40-86207/2010. — Доступ из справ.-правового портала «Гарант», 2014.
13. Семенча, О. Ю. К вопросу о правовой природе природоресурсных платежей / О. Ю. Семенча // Финансовое право. — 2007. — № 4. — С. 18-23.
14. Ялбулганов, А. А. Природо-ресурсные платежи как комплексный правовой институт и учебная дисциплина / А. А. Ялбулганов // Экологическое право. — 2008. — № 4. — С. 12-15.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5. Юриспруденция. 2014. № 2 (23)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code