СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ВЕДОМСТВЕННОГО РУКОВОДСТВА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СЛЕДОВАТЕЛЯ В РОССИЙСКОМ УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ (УСТАВЫ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА И ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО)

Н.С.Манова

Аннотация. В статье рассматривается генезис появления в уголовном судопроизводстве такого участника, как руководитель следственного органа, и развития его полномочий: от осуществления организационного руководства подчиненными следователями до превращения в орган, которому в настоящее время принадлежит основное место в системе органов процессуального контроля за деятельностью следователя.

Автор исследует историю становления следственного аппарата в России и прослеживает момент появления фигуры начальника следственного подразделения, анализирует его процессуальное положение в соответствии с УПК РСФСР, когда он, главным образом, был наделен организационными полномочиями в отношении подчиненных следователей и весьма ограниченными полномочиями по процессуальному руководству расследованием. В статье дается обзор дискуссионных мнений об организации и нормативном регулировании ведомственного процессуального контроля за предварительным следствием, которые высказывались в период проведения судебно-правовой реформы конца XX — начала XXI в. и подготовки в ее рамках Уголовно-процессуального кодекса РФ. В заключении автором исследуется состояние ведомственного руководства деятельностью следователя по УПК РФ: в момент принятия Кодекса и после внесения в него в 2007 г. изменений, связанных с созданием при Прокуратуре РФ Следственного комитета, когда начальник следственного отдела стал именоваться руководителем следственного органа, и были существенным образом скорректированы его полномочия. Автор приходит к выводу о том, что данные изменения не привели к появлению каких-либо новых процессуальных «фигур», а, по сути, лишь знаменовали усиление процессуальной власти «ведомственного» начальника следователя. С этого момента, по мнению автора, начинается новейшая история становления института ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователя в российском уголовном процессе.

Ключевые слова: начальник следственного отдела, руководитель следственного органа, надзор за предварительным следствием, процессуальное руководство деятельностью следователя, российский уголовный процесс.

 

Становление ведомственного контроля за деятельностью следователя, историю появления в уголовном судопроизводстве такого участника, как руководитель следственного органа, и историю развития его полномочий (от осуществления организационного руководства подчиненными следователями до превращения в орган, которому в настоящее время принадлежит основное место в системе органов процессуального контроля за деятельностью следователя) многие авторы справедливо связывают с этапами становления и развития органов предварительного следствия в России [9, с. 12-13].

С принятием в 1864 г. Устава уголовного судопроизводства [17, с. 255] следователь предстает как должностное лицо, обладающее широкими полномочиями в сфере уголовного судопроизводства. Деятельность следователя регламентировалась как подготовительная часть судебного следствия, необходимая в смешанном процессе, которому присуще пассивное положение сторон по сбору и представлению доказательств в досудебных стадиях. Судебный следователь должен был, оставаясь беспристрастным, изыскивать как обстоятельства, уличающие обвиняемого, так и обстоятельства, его оправдывающие (ст. 264, 265 Устава).

За деятельностью следователя осуществлялся прокурорский надзор и судебный контроль. Прокуроры и их товарищи не имели права производить «предварительных следствий», а давали «только предложения о том судебным следователям и наблюдали постоянно за производством их следствий» (ст. 278 Устава). Согласно ст. 280 Устава прокуроры были вправе присутствовать при всех следственных действиях и рассматривать на месте подлинное производство, не останавливая, однако, хода следствия. При этом наблюдение прокурора не должно было переходить в руководство действиями следователя, так как это стеснило бы его самостоятельность.

Следователь был обязан исполнить законные требования прокурора, относящиеся к исследованию дела и сбору доказательств. При взятии под стражу обвиняемого следователь немедленно уведомлял об этом прокурора, которой мог дать указание ограничиться менее строгой мерой пресечения (ст. 283 Устава). Для производства отдельных процессуальных действий следователь должен был получить разрешение суда о наложении ареста на имущество обвиняемого (ст. 268 Устава); о сыске обвиняемого через публикацию (ст. 386 Устава); на осмотр и выемку почтовой и телеграфной корреспонденции (ст. 368 Устава).

Характеризуя правовую природу следственной деятельности, комиссия по подготовке Устава уголовного судопроизводства пришла к выводу, что по основным положениям судебные следователи имеют своеобразный характер и составляют как бы среднее звено между обвинительной и судебной властью, поэтому они изначально настаивали на том, что следственный аппарат должен находиться в судебном ведомстве [6, с. 137].
Несмотря на то что Устав уголовного судопроизводства весьма разумно подошел к наделению следователя самостоятельностью при производстве следствия и создал процессуальные гарантии ее обеспечения, современники, наблюдавшие реализацию положений закона на практике, высказывались на этот счет весьма скептически, отмечая, что «в российской юридической практике судебный следователь фактически превращен в придаток обвинительной власти. Само же предварительное следствие оставалось самой слабой частью уголовного процесса, в меньшей степени поддающейся реформированию» [3, с. 74].

После Октябрьской революции 1917 г. институт судебных следователей был упразднен. Декрет «О суде» № 1 от 24 ноября 1917 г. [4] временно возложил производство предварительного следствия на местных народных судей. На основании ст. 8 Декрета при революционных трибуналах для производства предварительного следствия по делам, подсудным этим трибуналам, создавались следственные комиссии местных Советов.
Декрет «О суде» N° 2 возложил производство предварительного следствия по делам, превышающим подсудность местного суда, на следственные комиссии в составе трех человек, образуемые уездными или городскими Советами [5]. Дело велось одним членом следственной комиссии, однако наиболее важные вопросы расследования (обыск, выемка, избрание меры пресечения, предъявление обвинения, прекращение дела, предание суду) разрешались коллегиально. Контроль за деятельностью следственных комиссий осуществлял народный суд, рассматривавший жалобы на их действия и постановления.

Декретом ВЦИК от 21 октября 1920 г. было утверждено новое Положение о народном суде РСФСР [10], которым создавался институт народных следователей, состоявших при Совете народных судей и действовавших в пределах участка, обслуживаемого народным судом. При отделах юстиции и Народном комиссариате юстиции существовали следователи по важнейшим делам.

Положением о прокурорском надзоре, утвержденным ВЦИК 28 мая 1922 г. [11], непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений было возложено на прокуратуру. С этого времени следователь оказался в двойном подчинении: в административном — суду, финансировавшему следственный аппарат, осуществлявшему подбор и расстановку кадров, а в процессуальном — прокуратуре.

УПК РСФСР 1922 г. закрепил положение о том, что надзор за предварительным следствием осуществляет прокурор, указания которого обязательны для следователя (ст. 121) [19]. Вместе с тем следователь оставался в подчинении суда, разрешавшего жалобы на его действия. Прокурор же был вправе принимать от заинтересованных лиц жалобы только на незаконные действия следователя, на волокиту и на избрание меры пресечения. Причем постановление прокурора следователь мог обжаловать в суд, решение которого было окончательным (ст. 216, 224).

В 1928 г. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР» [13] следственный аппарат был передан в полное подчинение прокуратуры. Подобное построение предварительного расследования просуществовало до наших дней. «Сущность такого расследования состояла в том, что прокурор стал руководить следствием, давая обязательные для исполнения указания, санкционируя многие действия и решения следователя, осуществляя надзор за ним. …Создалось парадоксальное положение: следователь в значительной мере оказался исполнителем воли прокурора на предварительном следствии, а прокурор практически стал осуществлять надзор за самим собой» [7, с. 34].

Принятый в 1960 г. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР сформулировал полномочия прокурора таким образом, что он не только осуществлял надзор за деятельностью следователя, но и непосредственно руководил следствием.

Начало институту ведомственного руководства и контроля за деятельностью следователей положило принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» [20]. Правом на производство предварительного расследования наделялись следователи органов охраны общественного порядка. Их работу возглавляли начальники следственных подразделений, на которых были возложены задачи организационного руководства подчиненными следователями.

Однако при этом в законе процессуальное положение данных лиц закреплено не было. Деятельность начальника следственного отдела регламентировалась ведомственными нормативными актами (приказами, инструкциями, письмами), а начальники органов милиции и их заместители были вправе давать ему обязательные для исполнения указания, в том числе по вопросам процессуального характера.

Процессуальный статус руководителю предварительного следствия был придан Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г., когда ст. 34 УПК РСФСР была дополнена пунктом «6а», в котором формулировалось понятие начальника следственного отдела, а в ст. 127-1 были регламентированы его полномочия: осуществление контроля за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений, принятие мер к наиболее полному и объективному производству предварительного следствия. Начальник следственного отдела был вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю (о привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела, о производстве отдельных следственных действий), передавать дело от одного следователя другому, поручать расследование дела нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить его, пользуясь при этом полномочиями следователя. Указания начальника следственного отдела по уголовному делу давались следователю в письменной форме и были обязательны для исполнения.

Тем самым в соответствии с УПК РСФСР начальник следственного отдела обладал, главным образом, организационными полномочиями в отношении подчиненных следователей и был наделен весьма ограниченными полномочиями по процессуальному руководству расследованием. Последнее в полном объеме по-прежнему осуществлялось прокурором. Многие ученые и практики были не согласны с таким положением начальника следственного отдела, и в 60-70-х гг. прошлого столетия ими активно высказывались предложения передать ряд полномочий прокурора по процессуальному руководству деятельностью следователя начальнику следственного отдела, в частности, предоставить ему право разрешать отводы следователю, отстранять следователя от производства по делу, отменять его постановления и т. д. [16, с. 69-72; 21, с. 16].

Но были и противники таких идей, считающие, что положительное решение вопроса о наделении начальника следственного отдела комплексом указанных прав означало бы нарушение процессуальной самостоятельности следователя, превращение деятельности начальника следственного отдела в «суррогат прокурорского надзора» [24, с. 19].

Таким образом, статус нового участника предварительного расследования сразу же вызвал острые дискуссии о том, оправдано ли предоставление начальнику следственного подразделения процессуальных полномочий, чреватых утратой следователями процессуальной самостоятельности.

Судебно-правовая реформа конца XX — начала XXI в., подготовка в ее рамках Уголовно-процессуального кодекса РФ актуализировали проблематику организации и нормативного регулирования ведомственного процессуального контроля за предварительным следствием. В период разработки УПК РФ и в первые годы его действия продолжалась достаточно острая дискуссия относительно процессуального положения данного участника предварительного расследования. Если одни авторы предлагали возвратить прокурорскому надзору характер общенадзорной деятельности, наделив правами прокурора на досудебном производстве руководителя следственного отдела [23, с. 9], то другие ученые ставили под сомнение целесообразность осуществления начальником следственного отдела процессуальных полномочий по контролю за своевременностью действий следователя по раскрытию и предупреждению преступлений, принятию мер к наиболее полному и объективному производству предварительного следствия [15, с. 270]. Выдвигались предложения о существенном ограничении контрольных полномочий руководителя следственного органа [9, с. 9; 18, с. 9] и даже о ликвидации этой процессуальной фигуры [1, с. 18].

Значительное распространение получила идея обеспечения полноценной самостоятельности следователя, которая, по мнению разработчиков Концепции судебной реформы в Российской Федерации, не могла быть реализована под жестким процессуальным влиянием непосредственного ведомственного руководства. Как результат — полномочия начальника следственного отдела в отдельных проектах УПК РФ были либо значительно сокращены, либо вообще оставлены без урегулирования, то есть данное должностное лицо лишалось статуса участника уголовного процесса [2, с. 14].

В УПК РФ 2001 г. процессуальная фигура начальника следственного отдела не только была сохранена, но и были несколько расширены его полномочия. Как и прежде он осуществлял организационное руководство деятельностью подчиненных ему следователей: распределял между ними уголовные дела; следил за тем, чтобы следователями не допускалась волокита при производстве расследования; контролировал соблюдение дисциплины в следственном подразделении. Кодекс сохранил за начальником следственного отдела и процессуальное руководство деятельностью следователя. Оно реализовывалось посредством проверки материалов уголовных дел, находящихся в производстве подчиненных ему следователей, и в случае необходимости, посредством дачи указаний следователю о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий. Более того, УПК РФ впервые закрепил право начальника СО отменять необоснованные решения следователя, точнее, одно из них — постановление о приостановлении предварительного следствия.

В этом плане полномочия начальника следственного отдела были во многом схожи с полномочиями прокурора. Как отмечается в литературе, прокурорский надзор и ведомственный контроль начали «сращиваться», а граница между ними стала стираться [12, с. 16]. В связи с этим обострился вопрос о разделении функции прокурорского надзора и руководства предварительным следствием [8].

Помимо этого начальник следственного отдела участвовал в составлении плана расследования, проверял всесторонность и обоснованность ведения следствия, принимал меры по устранению нарушений закона. Он впервые получил право продлевать срок проверки сообщений о преступлениях, а также право вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных, по его мнению, постановлений следователя.

В 2007 г. в связи с созданием при Прокуратуре РФ Следственного комитета в УПК РФ были внесены значительные изменения, и начальник следственного отдела стал именоваться руководителем следственного органа [22]. Но было изменено не только наименование данного участника процесса, но и существенным образом скорректированы его полномочия. Фактически все властно-распорядительные полномочия прокурора, которые позволяли ему руководить предварительным следствием, участвовать в уголовном преследовании обвиняемых и подозреваемых, были переданы руководителю следственного органа. В связи с этим некоторые авторы склонны рассматривать руководителя следственного органа как нового участника уголовного судопроизводства [12, с. 16]. Думается, что это ошибочная позиция. Изменения, внесенные в УПК РФ, не привели к появлению каких-либо новых процессуальных «фигур», а, по сути, лишь знаменовали усиление процессуальной власти «ведомственного» начальника следователя. С этого момента начинается новейшая история становления института ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователя в российском уголовном процессе.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бурнос, Е. Н. Теоретические и правоприменительные вопросы совершенствования предварительного расследования : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Бурнос Екатерина Николаевна. — Краснодар, 2008. — 23 с.
2. Ветрова, Г. Н. Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР. Теоретическая модель / Г. Н. Ветрова, Л. Д. Кокорев, Ю. В. Кореневс- кий. — М. : Изд-во ИГиП АН СССР, 1990. — 317 с.
3. Даневский, В. Наше предварительное следствие, его недостатки и реформа / В. Даневский. — М. : Т-во скоропеч. А. А. Левенсон, 1895. — 89 с.
4. Декрет о суще N° 1 от 24 ноября 1917 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1917. — №> 4. — Ст. 50.
5. Декрет о суде J№ 2 от 15 февраля 1918 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1918. — №> 26. — Ст. 410.
6. Деришев, Ю. В. Оптимизация досудебного производства в уголовном процессе России : дис. … канд. юрид. наук / Деришев Юрий Владимирович. — Омск, 1998. — 213 с.
7. Журавлев, А. Г. Следователь в уголовно- процессуальном законодательстве советского периода / А. Г. Журавлев // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. — 2009. — №> 1 (18). — С. 34.
8. Колоколов, Н. А. Последние новеллы УПК РФ: баланс обвинительной власти стабилизируется / Н. А. Колоколов // Уголовное судопроизводство. — 2009. — №> 2. — С. 25-32.
9. Новиков, Е. А. Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве: процессуальные и организационные аспекты : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Новиков Евгений Александрович. — М., 2009. — 23 с.
10. Положение о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1920. — №> 83. — Ст. 407.
11. Положение о прокурорском надзоре : утв. ВЦИК 28 мая 1922 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1922. — №> 36. — Ст. 425.
12. Попова, Т. Ю. Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа : авто- реф. дис. … канд. юрид. наук / Попова Татьяна Юрьевна. — Челябинск, 2012. — 30 с.
13. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР» от 3 сентября 1928 г. // Собрание узаконений РСФСР. — 1928. — №> 117. — Ст. 733.
14. Пушкин, Е. По поводу предстоящей реформы следственной части / Е. Пушкин. — М. : Тип. А.И. Мамонтова и К., 1882. — 60 с.
15. Семенцов, В. А. Руководитель следственного органа — «новый» участник досудебного производства / В. А. Семенцов // Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Тюмень, 25-26 окт. 2007 г.). — Вып. 4. — Тюмень : Изд-во Тюм. гос. ин-та мировой экономики, управления и права, 2007.
16. Стремовский, В. А. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе / В. А. Стремовский. — Ростов н/Д : Изд-во Рост. ун-та, 1966. — 260 с.
17. Судебные Уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. Часть первая. — Спб., 1866.
18. Ткачев, И. В. Современные проблемы реформирования досудебного производства в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ткачев Игорь Викторович. — М., 2008. — 29 с.
19. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР // Собрание узаконений РСФСР. — 1922. — № 20-21. — Ст. 230.
20. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» от 6 апреля 1963 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1963. — № 15. — Ст. 288.
21. Ураков, Л. О процессуальном положении работников следственных отделов органов охраны общественного порядка / Л. Ураков // Социалистическая законность. — 1964. — № 7. — С. 16-17.
22. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» от 5 июня 2007 г. № 87- ФЗ // Российская газета. — 2007. — 8 июня (№ 4385).
23. Черняков, М. М. Вопросы теории и практики процессуального контроля в досудебном производстве : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Черняков Михаил Михайлович. — Омск, 2005. — 19 с.
24. Чистякова, В. С. Органы предварительного расследования преступлений и разграничение компетенции между ними : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Чистякова Валентина Сергеевна. — М., 1964. — 17 с.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5, Юриспруденция 2015. № 1 (26)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code