Конфликт интересов на военной службе: сущность и проблемы квалификации

Конфликт интересов <1> на государственной службе к настоящему времени стал одним из острейших инструментов системы профилактики.

<1> Полное наименование этого явления — «конфликт интересов на государственной службе», применительно же к военнослужащим представляется целесообразным именовать его «конфликт интересов на военной службе». См. подробнее: Костюк О.Н., Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 2. С. 34 — 37.

 

Еще в Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., было предусмотрено, что на государственной службе формируются механизмы конфликтов интересов, когда у служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Как справедливо отмечают А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов <2>, введение института урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предопределено наряду с прочими факторами и международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции <3>, согласно п. 4 ст. 7 которой каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

———————————

<2> Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании / [Электронный ресурс]. URL: http://www.juristlib.ru/book_10071.html.

<3> Заключена в Нью-Йорке 31 октября 1993 г., ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ.

 

Механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов были регламентированы в п. 4 гл. II «Коллизии интересов и отказ от права» Международного кодекса поведения государственных должностных лиц <4>, в которой закреплено, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей. Они не участвуют ни в каких сделках, не занимают никакого положения, не выполняют никаких функций и не имеют никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением.

———————————

<4> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г. N 51/59 (82-е пленарное заседание 51-й сессии).

 

Реальное же внедрение в российское законодательство института конфликта интересов началось только в 2004 г., когда Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ определил содержание понятия «конфликт интересов на гражданской службе». Но какого-либо реального эффекта это не дало. Прошло восемь лет, и вот уже в 2012 г. на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) член СПЧ Е. Панфилова пожаловалась на непонимание чиновниками, в том числе высшего уровня, что такое конфликт интересов. Кроме того, Панфилова посетовала, что чиновники практически не уведомляют о конфликте интересов. В ответ Д.А. Медведев предложил усилить ответственность в данной сфере: «На этот конфликт интересов все плюют. Мне кажется, что здесь как раз можно было бы пойти по более строгому варианту и, может быть, даже ввести уголовную ответственность за несообщение о наличии конфликта интересов, не только увольнять, но и даже в какой-то ситуации вводить уголовную ответственность. Это точно лучше, чем просто ответственность за то, что кто-то что-то заработал или каким-то образом приобрел» <5>.

———————————

<5> Медведев готов ужесточить наказание за сокрытие конфликта интересов [Электронный ресурс]. URL: http://ria.ru/society/20120428/637535030.html#ixzz3YL9v3vec.

 

После этого были усилены меры ответственности госслужащих за непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. В частности, п. 1 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ был дополнен новым основанием увольнения — «в связи с утратой доверия» <6> (подп. «д.1»). В результате теперь непринятие военнослужащим мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов законодатель квалифицирует в качестве одного из тягчайших коррупционных правонарушений, совершение которого карается «автоматическим» увольнением с военной службы.

———————————

<6> См. подробнее, напр.: Костюк О.Н., Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 2. С. 34 — 37.

 

Кроме того, Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» (подп. «д.2» п. 1 ст. 51) введена и беспрецедентная ответственность командира (начальника) за непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, возникшего у подчиненного ему военнослужащего, в случае, если ему стало известно о возникновении такого конфликта. В этом случае командир (начальник) подлежит досрочному увольнению с военной службы «в связи с утратой доверия».

Следует подчеркнуть, что за указанные правонарушения военнослужащий не «может быть уволен», а «подлежит увольнению». Иными словами, если совершенное военнослужащим деяние будет квалифицировано как конфликт интересов, то военнослужащий должен быть уволен в обязательном порядке вне зависимости от его заслуг и тяжести последствий.

В связи с изложенным не только для командиров, но и для каждого военнослужащего крайне важно детально разобраться в сущности конфликта интересов, его признаках, порядке его предупреждения и урегулирования. В свою очередь, командирам (начальникам) важно уметь правильно применять это правовое явление в системе средств профилактики коррупции в воинской части.

Для того чтобы понять сущность конфликта интересов, рассмотрим определение, сформулированное в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (далее — Федеральный закон N 273-ФЗ), где под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего <7> влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

———————————

<7> Далее также — служащий.

 

Под личной заинтересованностью служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей (согласно ч. 2 указанной статьи), понимается возможность получения служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Указанное определение далеко не безупречно, что вызывает целый ряд проблем при его применении на практике.

Громоздкость и запутанность определения конфликта интересов на государственной службе затрудняет понимание его сущности. Нередко встречается даже мнение, что конфликт интересов на государственной службе — это конфликт между госслужащими или конфликт между госслужащим и иным гражданином. Рассуждая о сущности конфликта интересов на государственной службе, не всегда единодушны и ученые <8>.

———————————

<8> См. подробнее, напр.: Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Указ. соч.

 

При этом от правильной квалификации ситуации в качестве конфликта интересов на государственной службе зависит порой судьба военнослужащего и его командира.

Анализ определения конфликта интересов позволяет сделать вывод о том, что основа его сущности — наличие или возможность возникновения противоречия между личными интересами служащего и законными интересами иных субъектов. Иными словами, главным условием квалификации ситуации в качестве конфликта интересов является то, что личные интересы военнослужащего вступают (или могут вступить) в противоречие с законными интересами других субъектов.

Сложность квалификации конфликта интересов заключается и в том, что определение конфликта интересов в редакции Федерального закона N 273-ФЗ носит ярко выраженный вероятностный характер. Так, под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью понимается даже возможность получения служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Личная заинтересованность может выражаться в виде получения (возможности получения) любого имущества (причем вне зависимости от его стоимости — даже в виде небольшого брелока, иного сувенира), обеда, развлечений <9>.

———————————

<9> Например, США как «образец демократии» демонстрируют всему миру и образцы конфликта интересов. Так, с 2009 по 2012 гг. согласно данным Минюста США по меньшей мере 10 агентов Управления по борьбе с наркотиками, приезжавших в Колумбию для борьбы с наркомафией, устраивали вечеринки и развлекались с девушками легкого поведения, за услуги которых, как ни парадоксально, платили местные наркобароны. При этом американцы использовали для этих утех помещения, арендуемые за государственные средства. Согласно докладу еще трое специальных агентов получали деньги, дорогие подарки и оружие от наркокартелей. Когда же об их проступках стало известно руководству, провинившиеся отделались отстранением от работы на срок от 2 до 10 дней. На слушаниях в Конгрессе США это назвали «неприемлемым проявлением безнаказанности» (Наркобароны оплачивали секс-вечеринки агентов наркоконтроля США [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2015/04/22/narkokontrol-site-anons.html).

 

Иными словами, в качестве конфликта интересов может быть квалифицирована любая ситуация, в которой потенциальная возможность получения каким-либо лицом какого-либо имущества может (даже косвенно) повлиять на исполнение служащим его обязанностей и при этом это, может быть, приведет к противоречию с правами и законными интересами любого неопределенного круга лиц (граждан, организаций, общества или государства) <10>.

———————————

<10> Единственный вид субъектов, права и законные интересы которых не учитываются (если уж слишком дословно толковать определение), — это муниципальные образования (если только не относить их к организациям).

 

Так, например, совершенно однозначно в качестве конфликта интересов квалифицируется ситуация, когда проверяющие, прибыв на проверку в воинскую часть (подразделение), начинают «работу» с «товарищеского ужина», «забыв» при этом оплатить свое участие. За подобное деяние военнослужащий подлежит увольнению. Если же о таком поступке подчиненного узнает его начальник и не предпримет меры по урегулированию возникшего у подчиненного конфликта интересов, то подлежит увольнению и он сам.

Конфликтом интересов является и ситуация, когда военнослужащий принимает решение (участвует в принятии решения), например, в ходе закупок для государственных нужд в отношении организации, учредителем (руководителем либо участником) которой является его родственник либо близкий знакомый.

При дословном толковании определения конфликта интересов можно сделать вывод о том, что формально при квалификации ситуации в качестве конфликта интересов не требуется доказывать наличие:

— прямой личной заинтересованности;

— реального влияния личной заинтересованности на надлежащее исполнение госслужащим должностных (служебных) обязанностей;

— реального возникновения противоречия между личной заинтересованностью госслужащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства;

— реального причинения вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Не установлены законодателем и важные для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов минимально необходимые степень возможного влияния, размер возможного (а тем более — причиненного) вреда <11>.

———————————

<11> Следует отметить и то, что под вредом, например, в гражданском законодательстве понимается имущественный вред (реальный ущерб и упущенная выгода), а также моральный вред (физические и нравственные страдания), что только подчеркивает возможность расширительного толкования конфликта интересов.

 

В связи с изложенным военнослужащим рекомендуется во избежание увольнения уведомлять о возникновении даже самых незначительных признаков конфликта интересов.

На самом деле практика показывает, что судьи далеко не всегда однозначно толкуют антикоррупционные нормы <12>. Поэтому во избежание неожиданных решений каждое из указанных обстоятельств необходимо четко обосновывать в материалах соответствующей проверки и отражать в докладе ее результатов и в протоколе заседания аттестационной комиссии.

———————————

<12> Обзор практики по рассмотрению в 2012 — 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 г.).

 

Другой стороной ярко выраженного вероятностного характера определения конфликта интересов в редакции Федерального закона N 273-ФЗ является то, что при его слишком широком толковании и с учетом необратимости последствий в виде обязательного увольнения «в связи с утратой доверия» оно превращается в «оружие массового поражения». Поэтому в практической деятельности по профилактике коррупции в воинской части крайне важны четкая квалификация, а также эффективная профилактика (включая подробное разъяснение военнослужащим признаков и сущности конфликта интересов, обязанностей по предотвращению и урегулированию и ответственности за неисполнение этих обязанностей).

Итак, сущность конфликта интересов состоит в том, что это ситуация, при которой возможность получения служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им обязанностей и влечет или может повлечь причинение вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Признаки конфликта интересов на государственной (в том числе военной) службе:

1) личная заинтересованность (прямая или косвенная), но исключительно имущественного характера (как возможность получения военнослужащим доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (при этом под другими лицами могут пониматься как физические, так и юридические лица, но при определении круга таких лиц, видимо, целесообразно обосновывать их связь с госслужащим <13>);

———————————

<13> В информации Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 октября 2012 г. «Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования» (URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70144614/) указано: «Следует также учитывать, что личная заинтересованность государственного служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например друзья государственного служащего, его родственников. В связи с чем в настоящем Обзоре для определения круга лиц, с выгодой которых может быть связана личная заинтересованность государственного служащего, используется термин «родственники и/или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего».

 

2) указанные доходы связаны с исполнением служащим должностных (служебных) обязанностей;

3) влияние или возможность влияния личной заинтересованности на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей;

4) возникновение или возможность возникновения противоречия между личной заинтересованностью служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства;

5) способность указанного противоречия привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Одной из наиболее типичных ошибок, весьма часто встречающихся при квалификации ситуации в качестве конфликта интересов, является смешение конфликта интересов как дисциплинарного проступка с получением взятки.

Так, на практике в качестве конфликта интересов нередко ошибочно квалифицируют ситуацию, когда военнослужащему обещают какое-либо вознаграждение (подарок, услугу и т.п.) за оказание содействия при проведении конкурсных процедур или при принятии каких-либо кадровых решений либо за покровительство по службе.

При этом следует учитывать, что подарок за совершение каких-либо действий (либо бездействие) не является подарком с точки зрения ГК РФ <14>. Получение подарка за совершение каких-либо действий (даже правомерных), связанных с исполнением служебных обязанностей, подпадает под признаки преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ (получение взятки) <15>.

———————————

<14> Согласно п. 1 ст. 572 ГК РФ по договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому) вещь в собственность либо имущественное право (требование) к себе или к третьему лицу либо освобождает или обязуется освободить ее от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом. При наличии встречной передачи вещи или права либо встречного обязательства договор не признается дарением.

<15> Так, согласно ст. 290 УК РФ именно в качестве взятки квалифицируется получение должностным лицом лично или через посредника денег, ценных бумаг, иного имущества либо незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе.

 

Таким образом, получение взятки, на первый взгляд, похоже на конфликт интересов на государственной службе.

Главное отличие связанного с конфликтом интересов дисциплинарного проступка от преступления состоит в том, что в случае со взяткой взяткополучатель осознает, что взятка ему дается за совершение определенных действий (либо за заранее оговоренное бездействие), в то время как конфликт интересов (в его «классическом» варианте) — это лишь потенциальная возможность получения служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов для себя или для третьих лиц, которая влияет или только может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей.

Пока военнослужащий не получил имущество (которое способно повлиять на надлежащее исполнение им обязанностей) и лишь имеется возможность его получения — ситуация квалифицируется в качестве конфликта интересов, и в случае принятия надлежащих мер по его предупреждению или урегулированию военнослужащему ничто не угрожает — даже дисциплинарное взыскание. Но он об этом должен немедленно доложить и принять соответствующие меры по предупреждению или урегулированию конфликта интересов. В случае непринятия указанных мер военнослужащий подлежит увольнению.

Если же будет установлено, что имущество военнослужащим уже получено и это было заранее обусловлено совершением им каких-либо действий (бездействия), данное деяние подпадает под признаки преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ.

Частным случаем конфликта интересов является получение подарка в связи с исполнением служебных обязанностей <16>.

———————————

<16> Бараненкова И.В. О некоторых проблемах применения в военных организациях Постановления Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 года N 10 // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 2. С. 11 — 17.

 

Нередко на практике встречается ошибочная квалификация в качестве конфликта интересов ситуации, не связанной с имущественной заинтересованностью служащего. Так, в частности, судебная практика исходит из того, что в основании конфликта интересов лежит материальный аспект — получение или реальная возможность получения гражданским служащим (или членами его семьи) в связи с исполнением должностных обязанностей доходов, иной материальной выгоды с учетом конкретной ситуации <17>.

———————————

<17> Обзор практики по рассмотрению в 2012 — 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков.

В.В. Бараненков

«Право в Вооруженных Силах», 2015, N 6

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code