КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КЛАСТЕРАХ

В статье автором исследуется действующее российское законодательство о кластерах. Исследованы нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Краткому анализу подвергаются легальные дефиниции кластера, формулируется вывод о неоднозначном подходе законодателя к указанной проблеме. Вносится предложение о необходимости выработки научного подхода к осмыслению правовой природы кластера.

Необходимость создания кластеров определена многочисленными государственными федеральными программами, финансируемыми за счет средств бюджета. Это обстоятельство, безусловно, подчеркивает значимость таких образований в рамках современной модели отечественной экономики.

Анализ показывает, что в настоящее время в России нет единого закона о кластерах и/или кластерной политике. Вместе с тем категория «кластер» и соответствующие правоположения присутствуют в различных нормативных актах. Их можно обнаружить в федеральных законах и подзаконных актах, документах субъектов РФ и муниципальных образований.

В рамках федерального уровня в первую очередь следует отметить Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <1>, где определяется, что кластер есть совокупность особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации и управление которой осуществляется одной управляющей компанией (п. 3 ст. 2).

———————————

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127 (далее — Закон об особых экономических зонах).

 

Заметим, в данном случае «кластер» используется в качестве общего, собирательного понятия, включающего в себя особые экономические зоны. Иными словами, согласно указанной норме кластер объединяет несколько особых экономических зон.

Аналогичный подход прослеживается в нормах Налогового кодекса РФ <2> (п. 1.2 ст. 284) и Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» <3> (пп. 5 п. 1 ст. 58).

———————————

<2> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

<3> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.

 

Наряду с этим 31.12.2014 принят Федеральный закон N 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» <4>, в рамках которого предлагается иной подход в понимании сущности кластера. Так, в соответствии с п. 13 ст. 3 промышленный кластер — совокупность субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

———————————

<4> СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 41.

 

Нетрудно заметить тот факт, что в последнем варианте законодатель отошел от своей прежней логики. В данном случае кластер объединяет собой уже не особые экономические зоны, а «…субъектов деятельности в сфере промышленности…».

Забегая вперед, отметим, что неоднозначность в понимании кластеров явно прослеживается и на подзаконном уровне.

Правительством РФ принята серия документов о кластерах. Одни из них посвящены созданию туристско-рекреационных кластеров, которые должны способствовать развитию малого и среднего бизнеса <5> (так, в частности, были созданы туристические кластеры в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея <6>, Ставропольском крае <7>, Чеченской Республике <8>). Другие — об инновационных кластерах, которые отнесены к приоритетам государственной политики (к примеру, в области развития фармацевтической и медицинской промышленности <9>). Федеральной целевой программой «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» <10> предусматривается строительство и оснащение новых производственных участков на базе образовательных организаций высшего образования и научных организаций с целью создания инновационных внедренческих центров в области разработки лекарственных средств нового поколения и медицинского приборостроения, включающих научно-исследовательскую базу, образовательную базу, центры трансфера технологий и опытно-промышленное производство, в том числе в рамках кластерной инфраструктуры, на базе которых будут сформированы инновационные кластеры.

———————————

<5> См.: Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 — 2020 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 317 // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. II). Ст. 2163; Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 02.08.2011 N 644 // СЗ РФ. 2011. N 34. Ст. 4966.

<6> См.: Постановление Правительства РФ от 14.10.2010 N 833 «О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея» // СЗ РФ. 2010. N 42. Ст. 5401.

<7> Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 N 1434 «О включении особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории Ставропольского края в состав туристического кластера, предусмотренного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. N 833» // СЗ РФ. 2013. N 1. Ст. 31.

<8> Постановление Правительства РФ от 03.10.2013 N 865 «О создании на территории Итум-Калинского муниципального района Чеченской Республики туристско-рекреационной особой экономической зоны» // СЗ РФ. 2013. N 42. Ст. 5354.

<9> Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 305 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013 — 2020 годы» // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. I). Ст. 2152.

<10> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 17.02.2011 N 91 // СЗ РФ. 2011. N 12. Ст. 1628.

 

Среди прочих обращает на себя особое внимание Постановление Правительства РФ от 26.04.2012 N 398 <11>, утвердившее критерии создания особой экономической зоны. В соответствии с названным документом одним из критериев создания особой экономической зоны является наличие успешного опыта реализации в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании, на территориях которых предполагается создание особой экономической зоны, крупных инвестиционных проектов с участием российских и иностранных инвесторов, объем привлеченных частных инвестиций в которые составляет не менее объема запланированных инвестиций потенциальных инвесторов особой экономической зоны, и (или), подчеркнем, опыта создания инновационных кластеров, индустриальных парков и технопарков (п. 7).

———————————

<11> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2423.

 

Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации, утвержденные письмом Минэкономразвития РФ от 26.12.2008 N 20615-ак/д19 <12>, предлагают следующую дефиницию: территориальными кластерами признаются объединение предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций, связанных отношениями территориальной близости и функциональной зависимости в сфере производства и реализации товаров и услуг.

———————————

<12> СПС «КонсультантПлюс» (далее — Методические рекомендации).

 

Кроме этого, в указанных Методических рекомендациях отмечается ведущая роль кластеров и необходимость осуществления кластерной политики, способствующей росту конкурентоспособности бизнеса за счет реализации потенциала эффективного взаимодействия участников кластера, связанного с их географически близким расположением, включая расширение доступа к инновациям, технологиям, ноу-хау, специализированным услугам и высококвалифицированным кадрам, а также снижением трансакционных издержек, обеспечивающим формирование предпосылок для реализации совместных кооперационных проектов и продуктивной конкуренции. Названным актом устанавливаются основные направления содействию данных объединений, а также система мероприятий по реализации кластерной политики.

В продолжение обозначенных установлений Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов <13>, разработанный Минэкономразвития, предусматривает оказание государственной поддержки 25 пилотным инновационным территориальным кластерам, в том числе путем предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации; обеспечение поддержки реализации мероприятий программ развития инновационных территориальных кластеров в рамках государственных программ Российской Федерации; привлечение государственных институтов развития к реализации программ развития инновационных территориальных кластеров; стимулирование участия крупных компаний с государственным участием, реализующих программы инновационного развития, в деятельности инновационных территориальных кластеров и пр. Значимость кластеров для национальной экономики также подчеркивается в Приказах Минпромторга РФ от 23.04.2010 N 319 «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» <14>, от 31.01.2013 N 118 «Об утверждении Стратегии развития медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» <15>, иных ведомственных документах.

———————————

<13> URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/macro/prognoz/doc20130924_5 (дата обращения: 21.09.2014).

<14> СПС «КонсультантПлюс».

<15> СПС «КонсультантПлюс».

 

Немало документов о кластерах и кластерной политике принято на уровне субъектов РФ. Однако в рамках настоящей статьи невозможно не только предложить общую характеристику каждому, но и просто всех их перечислить. В этой связи остановимся лишь на отдельных примерах.

Так, Закон Московской области от 16.07.2010 N 96/2010-ОЗ «Об инвестиционной политике органов государственной власти Московской области» <16> обязывает органы государственной власти Московской области (при стимулировании инвестиционной деятельности) участвовать в создании и развитии промышленных округов, особых экономических зон, кластеров и иных территорий развития (п. 1 ст. 7).

———————————

<16> Ежедневные Новости. Подмосковье. 2010. N 130.

 

В соответствии с Концепцией социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2025 года <17> формирование кластеров является потенциально значимым для развития экономики, позволяющим, в частности, увеличить конкурентоспособность целевых секторов, создать условия для развития высокотехнологичной промышленности.

———————————

<17> Утверждена Областным законом Ленинградской области от 28.06.2013 N 45-оз «О Концепции социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2025 года» // Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

 

Имеются примеры актов, посвященных непосредственно созданию конкретных кластеров. В частности, программа социально-экономического развития Свердловской области на 2011 — 2015 годы <18> (параграф 40) предусматривает создание трубного кластера на территории ОАО «Синарский трубный завод» в городе Каменске-Уральском, химического парка и химического кластера на территории города Нижний Тагил, Уральского фармацевтического кластера.

———————————

<18> Утвержден Законом Свердловской области от 15.06.2011 N 36-ОЗ «О Программе социально-экономического развития Свердловской области на 2011 — 2015 годы» // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. N 6-4 (2011). Ст. 990.

 

Наряду с этим, отметим, региональные законодатели иногда предпринимают самостоятельные попытки определить содержание кластеров. Так, согласно п. 10 ст. 1 Закона г. Москвы от 12.07.2006 N 39 «О продовольственной безопасности города Москвы» <19> агропродовольственный кластер понимается как форма взаимодействия управляющей организации АПК и входящих в оптовый продовольственный комплекс юридических лиц, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся хранением, переработкой и (или) оптовой реализацией пищевых продуктов и продовольственного сырья, осуществляемая в границах одного или нескольких смежных земельных участков, находящихся в собственности управляющей организации АПК.

———————————

<19> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 43.

 

Необходимости создания и содействия развитию кластеров уделяется внимание и в нормативных актах органов местного самоуправления. Только в Свердловской области (в рамках реализации указанной ранее Программы социально-экономического развития Свердловской области) Администрацией г. Каменска-Уральского принят Комплексный инвестиционный план модернизации данного муниципального образования <20>, в том числе предусматривающий мероприятия по созданию трубного кластера и соответствующие меры его государственной поддержки. Детализирует процедуры по созданию химического кластера на территории г. Нижний Тагил и Комплексный инвестиционный план развития города Нижний Тагил <21>. Существуют и иные примеры.

———————————

<20> Утвержден Постановлением Администрации г. Каменска-Уральского от 15.10.2010 N 1094 «Об утверждении Комплексного инвестиционного плана модернизации монопрофильного муниципального образования «Город Каменск-Уральский Свердловской области» // СПС «КонсультантПлюс».

<21> Утвержден решением Нижнетагильской городской Думы от 25.11.2010 N 68 «Об утверждении Комплексного инвестиционного плана развития города Нижний Тагил» // СПС «КонсультантПлюс».

 

Проведенный экскурс наглядно демонстрирует, что категория «кластер» прочно закрепилась в современной позитивной правовой материи России. Более того, наблюдается стойкая тенденция последующего развития соответствующего законодательства.

Однако из-за отсутствия четкой научной юридической проработки сущности и признаков кластеров наблюдается отсутствие единообразия в их нормативном опосредовании, а действующие профильные нормативные акты вряд ли можно охарактеризовать в качестве последовательного, системного образования.

Особую актуальность этой проблеме придает тот факт, что бюджетами различных уровней выделяется немалое финансирование на создание и развитие кластеров. Следовательно, необходимость формирования большей определенности в понимании известной категории продиктована не только теоретическими интересами, но и целью исключить возможность неэффективного расходования денежных средств налогоплательщиков.

К.И.Поморцев

«Бизнес, Менеджмент и Право», 2015, N 1

______________________

Ключевые слова: кластер, законодательство, кластерная политика, социально-экономическое развитие, инновационный территориальный кластер, конкурентоспособность бизнеса.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code