Статья 20. Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции

Комментарий к статье 20 ФЗ «О защите конкуренции»

 

  1. Комментируемая статья устанавливает процедуру дачи антимонопольным органом согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции. В деталях эта процедура регламентируется Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции <1>.

———————————

<1> Утвержден Приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841.

 

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что процедура дачи согласия на предоставление преференции начинается с подачи заявления и документов, установленных данной нормой, в антимонопольный орган. От типа заявителя зависит выбор антимонопольного органа, который будет рассматривать заявление:

— федеральные органы исполнительной власти, органы и организации, осуществляющие их функции, — Центральный аппарат ФАС России;

— территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, органы и организации, осуществляющие их функции, — территориальные органы ФАС России по месту нахождения органа, имеющего намерение предоставить преференцию <1>.

———————————

<1> Пункты 3.2 и 3.3 Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утвержденного Приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841.

 

При этом ФАС России вправе принять к рассмотрению заявление о даче согласия на предоставление преференции от любого органа или организации, указанных в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции.

В заявлении, помимо прочего, должна быть указана цель предоставления преференции со ссылкой на соответствующий пункт ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции.

К заявлению также должен быть приложен проект акта, которым предусмотрено предоставление преференции. При этом отдельное заявление и соответствующий пакет документов должны быть предоставлены в отношении каждого объекта преференции.

  1. Часть 2 комментируемой статьи регулирует срок рассмотрения антимонопольным органом заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции. Часть 2 предусматривает следующие сроки:

— месяц с даты получения заявления и документов — срок рассмотрения заявления и принятия по нему решения; часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что данный срок может быть продлен не более чем на два месяца при необходимости получить дополнительную информацию <1>;

———————————

<1> Антимонопольный орган может принять решение о продлении срока рассмотрения заявления, если придет к выводу, что предоставление преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции либо предоставление преференции не соответствует цели, указанной в ст. 19 Закона о защите конкуренции, но окончательный вывод без получения дополнительной информации сделать нельзя.

 

— 10 дней со дня получения заявления — срок для принятия антимонопольным органом: а) мотивированного решения о несоответствии заявления и документов требованиям Закона; б) решения о том, что согласие антимонопольного органа на предоставление преференции не требуется (так как предоставление преференцией не является);

— 14 дней с даты получения заявителем уведомления о несоответствии заявления и документов требованиям Закона и возвращения заявления — срок хранения антимонопольным органом представленных документов, в течение которого заявитель вправе их истребовать.

  1. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает виды решений, которые принимает антимонопольный орган по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление преференции. При этом Закон предусматривает два случая, когда антимонопольный орган может отказать в своем согласии <1> на предоставление преференции:

———————————

<1> Хотя п. 3 ч. 3 сформулирован «об отказе в предоставлении государственной и муниципальной преференции», речь идет об отказе в даче согласия на предоставление преференции.

 

если преференция не соответствует целям, указанным в ст. 19 Закона о защите конкуренции;

если предоставление преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции. Факт того, что преференция приводит к устранению или недопущению конкуренции, должен быть доказан антимонопольными органами: так, улучшение положения по сравнению с иными хозяйствующими субъектами товарного рынка не может быть расценено как устранение или недопущение конкуренции и сам факт наличия на товарном рынке иных хозяйствующих субъектов не может свидетельствовать о том, что предоставление государственной преференции в данном случае может привести к устранению или недопущению конкуренции <1>.

———————————

<1> Постановление ФАС ВСО от 14 августа 2013 г. по делу N А58-3679/2012.

 

В п. 3 ч. 3 комментируемой статьи следует читать «об отказе в даче согласия на предоставление», а не «об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции», так как решение о предоставлении преференции принимается органом власти, а антимонопольный орган принимает решение о согласовании либо об отказе в согласовании предоставления преференции.

  1. Принимая решение о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, антимонопольный орган может ввести в ее отношении ограничения. Введение ограничений должно быть обосновано и направлено на обеспечение соблюдения установленных ст. 19 Закона о защите конкуренции целей и уменьшения негативного воздействия предоставления преференции на конкуренцию.

Антимонопольный орган может предусмотреть следующие ограничения в отношении государственных и муниципальных преференций:

ограничение предельного срока предоставления преференции. Данные ограничения наиболее распространены при предоставлении преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества (объекта недвижимости) в аренду на длительный срок. В этом случае антимонопольный орган может установить разумный срок предоставления преференции для уменьшения негативного воздействия на конкуренцию, исходя в том числе из достижения хозяйствующим субъектом окупаемости капитальных вложений в объект недвижимости в случае их осуществления;

ограничение круга лиц, которому может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция (подробнее об этом см. комментарий к ст. 19 Закона о защите конкуренции). Антимонопольные органы могут отдельно указывать в решении о даче согласия на предоставление преференции, что она может использоваться исключительно лицом, которому она предоставлена;

ограничение размера государственной или муниципальной преференции. Данные ограничения наиболее применимы при предоставлении преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества или имущественных льгот, так как их размер можно точно измерить;

ограничение целей предоставления государственной или муниципальной преференции. Антимонопольный орган может указать конкретные, более частные цели в рамках цели, указанной в ст. 19 Закона о защите конкуренции, для достижения которых предоставляется преференция <1>.

———————————

<1> Пункт 3.19 Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утвержденного Приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841.

 

Перечень ограничений является открытым, и антимонопольный орган вправе установить иные ограничения в отношении предоставления преференций.

В случае принятия решения о введении ограничений орган, предоставивший преференцию, в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи должен представить документы, подтверждающие соблюдение данных ограничений в течение месяца с даты предоставления преференции.

В случае поступления в антимонопольный орган заявления о нарушении органом власти антимонопольного законодательства при предоставлении хозяйствующему субъекту преференции антимонопольный орган обязан рассмотреть заявление в порядке, установленном Законом о защите конкуренции, даже в случае, если предоставление данной преференции было согласовано с антимонопольным органом.

 

Статья 21. Последствия нарушения требований настоящего Федерального закона при предоставлении и (или) использовании государственной или муниципальной преференции

 

Комментарий к статье 21

 

  1. Согласно комментируемой статье последствия нарушения требований Закона о защите конкуренции при предоставлении и (или) использовании государственной или муниципальной преференции наступают в случае, если при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом, выявит факты предоставления преференций в нарушение порядка, установленного ст. 20 Закона о защите конкуренции, или несоответствие ее использования заявленным в заявлении целям.

Указанные полномочия антимонопольный орган реализует путем проведения проверок, а также рассмотрения заявлений, материалов и возбуждения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Порядок проведения проверок установлен Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 340 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте России 18 июня 2012 г. N 24593).

Порядок рассмотрения заявлений, материалов, дел установлен Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 339 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации». При этом рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется в порядке, установленном гл. 9 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, как правило, принимает решение о нарушении положений п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, устанавливающих запрет на предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных гл. 5 комментируемого Закона.

При этом круг субъектов, на которых распространяется установленный п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет, сужен по сравнению с субъектами, на которых распространяются остальные положения ст. 15 Закона о защите конкуренции. Это объясняется тем, что, согласно ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, правом предоставления преференции обладают не все поименованные в ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции субъекты, а именно федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации.

  1. Комментируемая статья закрепляет последствия выявления антимонопольным органом при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции следующих нарушений:

а) предоставление преференции в нарушение порядка, установленного ст. 20 Закона о защите конкуренции (нарушения при предоставлении преференции), или

б) несоответствие использования преференции заявленным в заявлении о предоставлении такой преференции целям (нецелевое использование преференции).

  1. Одним из наиболее распространенных на практике нарушений антимонопольного законодательства, квалифицируемых как предоставление преференции в нарушение порядка, установленного ст. 20 Закона о защите конкуренции, является предоставление в пользование находящихся в государственной или муниципальной собственности помещений без проведения торгов в отсутствие соответствующего согласия антимонопольного органа (см. Постановления ФАС ПО от 14 марта 2012 г. по делу N А57-2689/2011; ФАС ДО от 19 сентября 2012 г. по делу N А16-1280/2011; решение Приморского УФАС России от 29 августа 2013 г. по делу N 46/08-2013).

Так, в Постановлении ФАС ПО от 14 марта 2012 г. по делу N А57-2689/2011 суд кассационной инстанции отметил следующее:

«В силу того что законных оснований для применения положений статей 19 и 20 Закона о защите конкуренции, дающих возможность заключения на новый срок договоров аренды без проведения конкурсов и аукционов, в данном случае не имелось, возобновление указанных договоров на новый срок должно было совершаться только по результатам проведения конкурса или аукциона либо при условии согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции в форме передачи в безвозмездное пользование имущества без проведения торгов.

Однако комитетом данные требования Закона не были выполнены…

Таким образом, передача комитетом обществу муниципального имущества посредством продления договоров аренды недвижимого имущества на новый срок и заключение договора аренды без проведения торгов создало преимущественные условия для деятельности общества… как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования город… и могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что является нарушением ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 20 Закона о защите конкуренции».

  1. Нецелевым использованием преференции на практике признавалась, например, следующая ситуация.

Муниципалитет предоставил хозяйствующему субъекту для целей социальной защиты населения в аренду нежилые помещения на условиях внесения арендной платы по минимальным ставкам. Однако хозяйствующий субъект передал эти помещения в субаренду для организации торговли, при этом компания не смогла обосновать в суде, что такое использование помещений позволяло достичь цель предоставления преференции.

Суд не принял во внимание в том числе доводы хозяйствующего субъекта о наличии согласия Комитета по управлению муниципальным имуществом на передачу помещений в субаренду, поскольку такое согласие не было признано изменением цели предоставления преференции (см. Постановление ФАС СКО от 1 октября 2012 г. по делу N А63-11046/2011).

Статья 21 Закона о защите конкуренции предусматривает конкретные меры реагирования, которые применяют антимонопольные органы при выявлении нарушений порядка предоставления преференций или несоответствия ее использования целям, указанным в заявлении о даче согласия на предоставление преференции.

При установлении указанных нарушений антимонопольный орган в зависимости от формы предоставления преференции выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, предоставившим такую преференцию, следующие предписания:

а) о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо

б) о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим преференцию, при условии, что такая преференция была предоставлена в иной форме.

Это специальные виды предписаний, которые могут выдаваться антимонопольным органом при установлении факта нарушения Закона о защите конкуренции при предоставлении и использовании преференции.

Таким образом, адресатами предписания могут выступать как получатели преференций, так и органы (организации), их предоставившие.

  1. Исполнение таких предписаний может осуществляться путем отмены органами власти принятых ими актов и осуществления действий по возврату имущества или имущественных прав в соответствии с положениями, установленными для сторон договорных отношений, предусмотренных ГК РФ.

Невыполнение в установленный срок выданного антимонопольным органом по факту выявленного нарушения предписания влечет административную ответственность по ч. 2.1 ст. 19.5 КоАП РФ. Эта норма устанавливает для должностных лиц — нарушителей административные штрафы в размере от 18 тыс. до 20 тыс. руб. либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — в размере от 300 тыс. до 500 тыс. руб.

  1. Также внимания заслуживает вопрос о том, образует ли предоставление преференции с нарушением установленного порядка или несоответствие использования преференции заявленным в заявлении о предоставлении такой преференции целям состав административного правонарушения.

По нашему мнению, существующая редакция КоАП РФ позволяет ответить на этот вопрос следующим образом.

В случае нарушения органом власти (предоставляющей преференцию организацией) установленного порядка предоставления преференции должностные лица такого органа (организации) могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 14.9 КоАП РФ.

Часть 1 этой статьи предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 15 тыс. до 30 тыс. руб., а ч. 2 (применяется к должностным лицам, которые были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение) — наложение штрафа от 30 тыс. до 50 тыс. руб. либо применение дисквалификации на срок до трех лет.

Согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ должностное лицо антимонопольного органа может передать дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ на рассмотрение суда. В силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ переданные таким образом дела рассматривает арбитражный суд.

В качестве примера привлечения должностного лица к ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ можно привести постановление руководителя Дагестанского УФАС России от 26 февраля 2014 г. о наложении штрафа по делу N 20А об административном правонарушении в отношении главы местной администрации.

В указанном постановлении отмечается, что «муниципальная преференция была предоставлена администрацией с нарушением п. 7 ч. 1 ст. 15, ч. ч. 1, 3 ст. 19, ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», без предварительного согласия антимонопольного органа.

Должностным лицом, допустившим данное правонарушение, является бывший глава администрации ГО «…» Х.

Факт совершения Х. (на момент издания распоряжения от 4 октября 2011 г. N 472, которым ООО «…» была предоставлена муниципальная преференция, исполнял обязанности главы администрации ГО «…») правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, подтверждается материалами дела.

Ответственность за нарушение ст. ст. 15, 19, 20 ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрена ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ».

В результате антимонопольный орган привлек главу местной администрации к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 тыс. руб.

В качестве примера привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ можно привести Постановление ФАС ВСО от 23 октября 2013 г. по делу N А69-1213/2013.

В указанном Постановлении, в частности, отмечается следующее: «Антимонопольным органом по факту нарушения мэром пункта 7 части 1 статьи 15, части 3 статьи 19 и статьи 20 Закона о защите конкуренции, выразившегося… в предоставлении муниципальной преференции муниципальному унитарному предприятию… в виде субсидии на благоустройство города… без согласования с антимонопольным органом, составлен протокол от 24.05.2013 N А15-14.9/13 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.9 КоАП РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении мэра к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.9 КоАП РФ.

Арбитражными судами установлено совершение мэром недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством действий, а именно, предоставление на основании постановлений мэра субсидий лицу (муниципальному унитарному предприятию), которое не являлось получателем субсидий местного бюджета, факт наличия в действиях мэра вменяемого состава правонарушения подтверждается материалами дела и мэром не оспаривается.

Учитывая, что постановлениями антимонопольного органа от 10.05.2012 N А06-14.9/12 и N 07-14.9/12 мэр ранее привлекался к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа, суды обоснованно пришли к выводу о наличии в действиях мэра состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.9 Кодекса».

  1. В то же время несоответствие использования преференции заявленным в заявлении о предоставлении такой преференции целям (нецелевое использование преференции) может влечь для получателя преференции неблагоприятные гражданско-правовые последствия, включая утрату возможности использования такой преференции.

Одним из эффективных инструментов контроля за соответствием использования преференции целям ее предоставления является применение антимонопольным органом ограничений в отношении предоставления преференций в соответствии с п. 4 части 3 ст. 20 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с ч. 4 ст. 20 Закона о защите конкуренции в случае, если решение о даче согласия на предоставление преференции дано с введением соответствующих ограничений, заявитель обязан представить документы, подтверждающие соблюдение установленных ограничений, перечень которых устанавливается антимонопольным органом, в месячный срок с даты предоставления преференции.

Такие ограничения могут касаться и целей использования преференции.

В целях исполнения данной нормы антимонопольные органы в своих решениях указывают на практике на то, что заявителю (субъекту права предоставления преференции) необходимо представить в антимонопольный орган копию соответствующего акта о предоставлении преференции, а также копии документов, которые подтверждают соблюдение установленных антимонопольным органом ограничений.

Например, в актах о предоставлении преференции, соответствующих договорах о предоставлении преференции, приложениях к таким договорам должны содержаться сведения об установленных антимонопольным органом ограничениях, устанавливаться обязанность хозяйствующего субъекта по соблюдению введенных ограничений и санкции (в том числе договорные штрафы) за их несоблюдение.

На практике несоответствие использования преференции указанным в заявлении о даче согласия на предоставление данной преференции целям наряду с антимонопольным органом могут выявить и федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, предоставившие такую преференцию, как стороны договорных правоотношений, связанных с предоставлением преференции.

Такие органы и организации вправе обратиться в антимонопольный орган с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства и (или) с иском в арбитражный суд о расторжении договора, предусматривающего предоставление преференции, и, соответственно, возврате государственного или муниципального имущества, предоставленного в виде преференции (см. Постановление ФАС СКО от 1 октября 2012 г. по делу N А63-11046/2011), о взыскании установленных за нецелевое использование преференции договорных санкций.

В определенных случаях заключение органом власти и хозяйствующим субъектом соглашения о предоставлении преференции, при реализации которого преференция используется нецелевым образом, может служить основанием для привлечения как органа власти, так и получателя преференции к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code