Малозначительность в административно-деликтном праве

Авторы исследуют вопрос о пределах дискреционных полномочий суда при применении ст. 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях с точки зрения правовых позиций Конституционного Суда РФ, Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

Формулировка ст. 2.9 КоАП РФ позволяет относить решение вопроса о малозначительности деяния к сфере судебного (административного) усмотрения. Полномочия по освобождению лица от административной ответственности носят дискреционный характер.

Как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 2003 г. N 349-О, из содержания ст. 2.9 следует, что законодатель предоставил право суду по своему усмотрению принимать решение об освобождении лица от ответственности и самостоятельно в каждом случае определять признаки малозначительности. Вместе с этим существуют определенные границы усмотрения как для случаев необоснованного отказа в использовании института малозначительности, так и для предотвращения его расширенного применения. Границы усмотрения при применении норм КоАП о малозначительности были сформулированы в правовых позициях Конституционного Суда РФ, пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Мы постараемся определить с учетом указанных позиций пределы дискреционных полномочий при реализации ст. 2.9 КоАП РФ.

Применение института малозначительности возможно не только к материальным, но и к формальным составам административных правонарушений. Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 2003 г. N 349-О обратил внимание на то, что из содержания ст. 2.9 КоАП следует: применение указанной нормы законодатель не ставит в зависимость от того, каким является состав — формальным или материальным. В п. 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» предусмотрено, что возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Применение института малозначительности не должно нарушать принцип неотвратимости ответственности. Как отметил Конституционный Суд РФ применительно к нарушениям порядка проведения собрания, митинга и др., использование нормы КоАП о малозначительности, — особенно, если нарушение порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах повлекли за собой причинение вреда здоровью человека или имуществу, — допустимо лишь в исключительных случаях, поскольку иное способствовало бы формированию атмосферы безнаказанности и было бы несовместимо с принципом неотвратимости ответственности правонарушителя (Постановление от 14 февраля 2013 г. N 4-П). Схожей правовой позиции придерживался и Высший Арбитражный Суд РФ. Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано (п. 18.1 Постановления Пленума от 20 ноября 2008 г. N 60).

Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу ч. ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП учитываются при назначении административного наказания (п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10, п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5). Конституционный Суд РФ отметил, что административное правонарушение не может быть признано малозначительным исходя из личности и имущественного положения привлекаемого к административной ответственности лица, добровольного устранения последствий правонарушения, возмещения причиненного ущерба (Постановление от 17 января 2013 г. N 1-П).

Несмотря на то, что КоАП не ограничивает применение института малозначительности конкретными составами, тем не менее в нем есть составы административных правонарушений, которые объективно не могут быть малозначительными.

По этому вопросу были разными позиции Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ. Так, в п. 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 предусмотрено, что при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2013 г. N 40 в Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 были внесены дополнения, предусматривающие, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения. К ним, в частности, относятся административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 12.8, 12.26 КоАП.

По нашему мнению, логика Верховного Суда РФ заключается в следующем. Так, объективной стороной отдельных административных правонарушений является грубое нарушение порядка использования предоставленного права. В соответствии с ч. 1 ст. 3.8 КоАП лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП. При этом законодатель уже определил некоторые правонарушения в качестве грубых, установив за их совершение санкцию — лишение специального права. То, что является грубым нарушением, одновременно не может быть малозначительным. Как справедливо отметил А. Панов, «малозначительность корреспондирует со степенью административно-правовой охраны определенных общественных отношений. Причем чем выше второй показатель, тем меньше вероятность признания административного правонарушения малозначительным» <1>.

———————————

<1> Панов А.Б. О малозначительности административных правонарушений // Российское право: состояние, перспективы, комментарии. 2012. N 2. С. 86.

 

Однако указанная зависимость часто не берется во внимание судьями при принятии решений о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с малозначительностью. Напротив, в некоторых случаях делаются обратные выводы. Так, арбитражным судом Приморского края решением от 28 августа 2013 г. прекращено производство по заявлению прокурора Фрунзенского района г. Владивостока о привлечении к административной ответственности ООО за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 14.37 КоАП. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что, несмотря на наличие в действиях предприятия состава административного правонарушения, совершенное правонарушение является малозначительным, какие-либо негативные последствия не наступили. Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2013 г. решение оставлено без изменения, поскольку с учетом конкретных обстоятельств дела, характера совершенного правонарушения коллегия апелляционной инстанции не усмотрела оснований для опровержения вывода суда первой инстанции о его малозначительности. Главным аргументом для принятия судом решения о прекращении производства по указанному делу по мотивам малозначительности послужил размер штрафа, предусмотренного санкцией ст. 14.37 КоАП (от 500 тыс. руб. для юридических лиц).

Однако, представляется, установленный законодателем значительный размер штрафа свидетельствует о повышенном внимании государства к этой сфере правоотношений и повышенной ответственности хозяйствующих субъектов и не может быть сам по себе основанием для принятия решений о малозначительности.

Арбитражным судом Сахалинской области было рассмотрено дело N А59-5204/2013 по заявлению прокурора о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 14.13 КоАП. Было установлено, что индивидуальный предприниматель имела задолженность по уплате налогов и сборов в общей сумме 16 тыс. руб. (т.е. более 10 тыс. руб.), срок добровольной уплаты задолженности истек, а задолженность не погашена, в связи с чем на момент возбуждения дела об административном правонарушении она отвечала признаку несостоятельности. В нарушение п. 2 ст. 9 Закона о банкротстве предприниматель с соответствующим заявлением о признании себя банкротом в арбитражный суд не обратилась, мер по погашению задолженности не приняла.

При рассмотрении дела по существу, приходя к выводу о малозначительности совершенного предпринимателем административного правонарушения, суд указал, что предусмотренный в ст. 2.9 КоАП правовой механизм, позволяющий с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий признать не представляющее существенного вреда охраняемым общественным правоотношениям правонарушение малозначительным, направлен на то, чтобы установленный размер административного штрафа не перестал быть средством предупреждения совершения новых правонарушений (ч. 1 ст. 3.1 КоАП) и не превратился в средство подавления деятельности субъекта.

Таким образом, зачастую применение института малозначительности связано с отсутствием возможности назначить административный штраф ниже низшего предела в условиях существенного роста размеров административных штрафов. Это обстоятельство уже давно признал и сам Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П. В другом Постановлении Конституционный Суд также отметил, что в качестве единственной альтернативы назначению административного наказания в пределах санкции соответствующей статьи при привлечении к ответственности за совершение административных правонарушений КоАП допускает возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения, когда действие или бездействие хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного деяния и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенного нарушения охраняемых общественных отношений (ст. 2.9) (Постановление от 17 января 2013 г. N 1-П). В связи с этим представляется, что вынесение Конституционным Судом РФ Постановления от 25 февраля 2014 г. N 4-П позволит соблюсти и принцип неотвратимости ответственности, и принцип справедливости и экономии репрессии. В соответствии с указанным Постановлением положения некоторых статей КоАП, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц, совершивших предусмотренные ими административные правонарушения, были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти положения во взаимосвязи с закрепленными КоАП общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции, и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания. Впредь до внесения в КоАП надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам, совершившим административные правонарушения, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен судом ниже низшего предела, предусмотренного для юридических лиц соответствующей административной санкцией, на основе требований Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в этом Постановлении.

Тем самым Конституционный Суд РФ предоставил судам возможность назначить справедливое наказание за административное правонарушение с учетом всех обстоятельств его совершения, не прибегая в таких случаях к институту малозначительности.

Одним из главных положений, позволяющих выработать критерии малозначительности, является презумпция соответствия предусмотренных в законодательстве об административных правонарушениях наказаний степени угрозы охраняемым общественным отношениям. В связи с этим в науке административного права вполне обоснованно предлагается увязать возможность применения или неприменения малозначительности деяния с видами административных наказаний, поскольку именно они являются единственным «видимым для глаза» общества индикатором негативной оценки административных правонарушений. Так, по мнению А. Панова, «законодатель должен определить уровень тяжести каждой меры ответственности, отведя ей определенное место в «лестнице наказаний». В связи с этим следует констатировать, что минимальная возможность применения малозначительности связана с такими наказаниями, как административный арест, административное выдворение, дисквалификация, административное приостановление деятельности» <2>. По мнению И. Клюшникова, первым критерием малозначительного административного правонарушения должно быть совершение административного правонарушения, не предусматривающего в качестве мер ответственности какого-либо из установленных п. п. 4 — 10 ч. 1 ст. 3.2 КоАП видов административных наказаний <3>.

———————————

<2> Панов А.Б. Указ. соч. С. 85.

<3> См.: Клюшников И.А. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики об освобождении от административной ответственности по малозначительности правонарушений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Люберцы, 2013.

 

Думается, что не могут быть малозначительными и те правонарушения, за которые установлены такие административные наказания, как лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация, административное выдворение, административное приостановление деятельности, а также специальные максимальные размеры наказаний, установленные применительно к отдельным административным правонарушениям.

Схожей правовой природой с устным замечанием характеризуется такой вид административного наказания, как предупреждение. В соответствии с ч. 2 ст. 3.4 КоАП предупреждение назначается при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба. Указанные нормы вполне могут быть признаны ориентирами при решении вопроса о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям при малозначительности.

Упомянутая позиция Пленума Высшего Арбитражного Суда о том, что ст. 2.9 КоАП не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП, на наш взгляд, была вызвана проблемой применения института малозначительности к формальным составам, имевшей место на первых этапах, а также стремлением к повышению роли судебного усмотрения при рассмотрении дел арбитражными судами при соблюдении правовых позиций Высшего Арбитражного Суда. Стоит предположить, что реформа высших судебных инстанций позволит выработать взвешенные правовые позиции, в том числе по поводу малозначительности в административно-деликтном праве, с тем чтобы был обеспечен необходимый баланс между принципами неотвратимости ответственности и экономии репрессии.

О.Е.Шишкина, Н.А.Сайко

____________________________

Ключевые слова: малозначительность, принципы неотвратимости ответственности и экономии репрессии, прокурор, дискреционные полномочия.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code