Статья 16.1. Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления

Комментарий к статье 16.1 ГК РФ — Гражданского кодекса Российской Федерации в действующей редакции с последними изменениями и дополнениями

1. Комментируемая статья является новой для Гражданского кодекса РФ, она введена в действие с 1 марта 2013 г. Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ и предусматривает общую норму о возмещении ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления, их должностными лицами. Применительно к обязательствам из причинения вреда п. 3 ст. 1064 ГК РФ, действующий с 1 марта 1996 г., содержит положение о возмещении вреда, причиненного правомерными действиями, в случаях, предусмотренных законом, независимо от субъектного состава правоотношений.

Как отмечалось в п. 1.4 § 3 подпараграфа 1 Концепции совершенствования общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации <1>, «универсальный способ защиты гражданских прав закрепляет ст. 15 ГК РФ, посвященная возмещению убытков. При этом возмещение убытков по смыслу данной статьи обоснованно рассматривается как форма гражданско-правовой ответственности за неправомерные действия. То же можно сказать о ст. 16 ГК РФ, предусматривающей возмещение убытков лишь за неправомерные действия государственных органов. Однако в современном гражданском обороте существуют случаи, когда закон устанавливает возможность компенсации имущественных потерь, причиненных не правонарушениями, а правомерными действиями (например, изъятие имущества для государственных нужд, правомерный односторонний отказ от договора и т.п.). Для таких случаев механизм возмещения убытков, установленный ст. 15 ГК РФ, не должен применяться. В то же время общих норм, устанавливающих механизм определения размера возмещения в случаях, когда имущественные потери причинены правомерными действиями, ГК РФ не содержит». Для ликвидации указанного пробела и была введена в ГК РФ комментируемая статья.

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс».

 

2. Правовая природа компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, определяется наукой неоднозначно.

Так, В.А. Жилейкин рассматривает отношения из причинения вреда правомерными действиями как разновидность обязательств из причинения вреда, т.е. как специальный вид деликтной ответственности <1>.

———————————

<1> Жилейкин В.А. Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации за вред, причиненный гражданам в результате совершения террористических актов // Юрист. 2008. N 1.

 

И. Тактаев применительно к такого рода компенсации разграничивает деликтные правоотношения и публично-правовые механизмы защиты прав потерпевших. «При ответственности источником возмещения служит не специально выделенная совокупность имущества, а все имущество обязанного лица, на которое может быть обращено взыскание, — пишет он. — Взыскание из средств бюджета не просто уменьшит имущество, а создаст неблагоприятные последствия, выражающиеся в недофинансировании других направлений деятельности публично-правового образования. В отличие от государственных выплат потерпевшим, финансирование которых осуществляется за счет средств, специально выделенных в бюджете на эти цели, взыскание в порядке ответственности производится за счет любых средств бюджета вне зависимости от их целевого назначения, более того, вопреки этому целевому назначению» <1>.

———————————

<1> Тактаев И. Кто в ответе за теракт? // ЭЖ-Юрист. 2003. N 1.

 

Действительно, в некоторых случаях основанием для социальных выплат (пенсии, пособия и т.п.) и компенсации за причиненный ущерб могут быть тождественные юридические факты, что не дает возможности однозначно разграничивать гражданско-правовую природу компенсации и названных выплат. Так, например, Указом Президента РФ от 5 сентября 1995 г. N 898 «О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике» <1> было предусмотрено оказание единовременной материальной помощи лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, и семьям погибших в Чеченской Республике при сохранении гарантий и компенсаций, установленных законодательством Российской Федерации, а также лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье, — осуществление компенсационных выплат.

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 37. Ст. 3586.

 

В свою очередь необходимо разграничивать компенсацию за правомерные действия государственных и муниципальных органов и их должностных лиц (например, в сфере борьбы с терроризмом) и ответственность государства за вред, причиненный третьими лицами (например, лицами, совершившими террористический акт, с которых, как правило, получить возмещение пострадавшим лицам не представляется возможным).

С точки зрения международного права последнее также подлежит возмещению. Так, в решении Европейского суда по правам человека от 8 января 2004 г. по делу «Айдер и другие против Турции» (Ayder and othes v. Turkey) было указано, что ответственность государства носит абсолютный характер и имеет объективную природу, основанную на территории «социального риска» (social risk). Таким образом, государство может быть привлечено к гражданской ответственности с целью компенсации вреда тем, кто пострадал от действий неустановленных лиц или террористов, когда государство признает свою неспособность поддерживать общественный порядок и безопасность или защищать жизнь людей и собственность (п. 70 решения Европейского суда) <1>.

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс».

 

Такое разграничение проводится и Конституционным Судом РФ. В Определении Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 523-О «По жалобе граждан Бурбан Елены Леонидовны, Жирова Олега Александровича, Миловидова Дмитрия Эдуардовича, Миловидовой Ольги Владимировны и Старковой Тамары Михайловны на нарушение их конституционных прав положениями статьи 17 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» <1> отмечается, что, «учитывая характер причиненного вреда, государство принимает на себя ответственность за действия третьих лиц, выступая тем самым гарантом возмещения ущерба пострадавшим, поскольку они во многих случаях не имели бы практической возможности реализовать свое право на возмещение ущерба (так как причинителя вреда либо нет в живых, либо у него нет средств, либо он не установлен) либо такое возмещение не соответствовало бы характеру чрезвычайности, будучи отсроченным. Тем самым законодательно разрешается задача скорейшего восстановления нарушенных прав при ограниченности, отсутствии или невозможности определения в разумные сроки истинных источников возмещения вреда. Государство в данном случае берет на себя компенсацию причиненного вреда как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей, сохранения социума. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах».

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1326.

 

Л.О. Красавчикова подчеркивает, что оспариваемые законоположения в системной связи со ст. ст. 52 и 53 Конституции РФ и конкретизирующими их нормами гражданского законодательства не исключают (в части, превышающей выплаченную государством компенсацию) возмещение имущественного и морального вреда как в рамках уголовного судопроизводства, так и путем искового производства по гражданскому делу за счет причинителя вреда; в порядке гражданского судопроизводства возможно также возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов или их должностных лиц при осуществлении мер, направленных на пресечение террористической акции и устранение ее последствий <1>.

———————————

<1> Красавчикова Л.О. Вопросы компенсации пострадавшим в результате террористических актов в свете практики Конституционного Суда РФ // Закон. 2006. N 11.

 

Неоднозначно определена правовая природа компенсационных выплат и в отношении лиц, пострадавших вследствие катастрофы, происшедшей на Чернобыльской АЭС. Так, в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 1 Закона РФ от 20 мая 1993 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова» и от 1 декабря 1997 г. N 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» определена конституционная ответственность государства в виде возмещения ущерба, причиненного гражданам в результате техногенной катастрофы на Чернобыльской АЭС, всеобщим методом на основе специального закона. Последний установил комплекс компенсационных выплат и льгот при реализации прав на пенсию, жилье, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду для всех лиц, находящихся на загрязненных радиацией территориях (дифференцированных по зонам), конкретные способы возмещения вреда в виде денежных и иных компенсаций, других доплат к социальным выплатам, льгот и преимуществ, в своей совокупности призванных (с учетом наличия у государства материальных средств) наиболее полно возместить ущерб (не исчисляемый в каждом конкретном случае), нанесенный здоровью, имуществу граждан. Возмещение ущерба в данном случае осуществляется, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ, на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.

3. Исходя из понятия «компенсация», которое применил законодатель к рассматриваемым правоотношениям, можно сделать вывод об особой правовой природе предусмотренного в комментируемой статье способа защиты гражданских прав, в основе которого лежит обязательство из причинения вреда. Понятие «компенсация» достаточно широко используется законодателем применительно к разным видам гражданско-правовых отношений, в частности: «компенсация морального вреда», «компенсация за нарушение исключительных прав» (авторских, смежных прав, прав на товарные знаки), «компенсация за нарушение разумных сроков за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебных актов в разумный срок» и др.

Компенсация представляет собой меру восстановительного характера, имеющую тождественную направленность с такой мерой ответственности, как возмещение причиненных убытков. Существуют и иные точки зрения на правовую природу компенсации. Так, например, изучая компенсацию как правоотношение наряду с возмещением, Н.К. Басманова отмечает «недопустимость отождествления компенсации с отношениями юридической ответственности, характеризующимися ярко выраженной публично-правовой природой» и определяет «конституирующим признаком правоотношений возмещения и компенсации, позволяющим отличать данные правоотношения от иных гражданских правоотношений, направленных на восстановление имущественной сферы потерпевшего, то, что такие правоотношения опосредуют отношения по перенесению вреда из имущественной сферы лица, понесшего вред, в имущественную сферу лица, обязанного вред возместить (компенсировать). Следовательно, в рамках правоотношений возмещения и компенсации восстановление имущественного положения потерпевшего достигается посредством принятия вреда на себя лицом, обязанным к восстановлению имущественной сферы потерпевшего» <1>.

———————————

<1> Басманова Н.К. О подходах к определению сущности правоотношений возмещения и компенсации // Закон и право. 2008. N 7. С. 13 — 14.

 

Представляется, что в отличие от возмещения причиненных убытков компенсация может иметь место и при отсутствии оснований для применения мер гражданско-правовой ответственности. Кроме того, компенсация не возвращает лицо, потерпевшее в результате правонарушения, в первоначальное положение, существовавшее до нарушения права. Компенсация состоит в максимальном восстановлении негативных последствий нарушения. Размер компенсации в отличие от возмещения убытков не определяется размером вреда и упущенной выгоды. Исключение должна составлять компенсация за изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 57 ЗК, ст. 281 ГК).

При рассмотрении проблемы соотношения названного вида компенсации и компенсации морального вреда представляется, что последний не подлежит возмещению прежде всего в силу их разной правовой природы. Компенсация морального вреда представляет собой меру ответственности за вред, причиненный неправомерными действиями. Кроме того, в комментируемой статье используется понятие «ущерб», под которым в соответствии с п. 2 ст. 15 понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб). При этом нормы комментируемой статьи ни в коей мере не ограничивают право на компенсацию морального вреда лицом, в результате неправомерных действий которого правомерными действиями государственных или муниципальных органов был причинен ущерб.

Что касается компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, то данный вид компенсации, безусловно, носит гражданско-правовой характер, возникает из обязательственных правоотношений из причинения вреда за правомерные действия лиц, указанных в комментируемой статье, и только в случаях, предусмотренных законом, применяется при отсутствии противоправного поведения причинителя вреда и его вины. Порядок выплаты компенсации, который включает в себя и порядок определения размера, устанавливается законом. В то же время действующим законодательством устанавливаются отсылочные нормы к подзаконным актам. Так, п. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» <1> (далее — Закон о противодействии терроризму) предусматривает, что возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок определен Постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» <2>, в соответствии с которым бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, для покрытия расходов по финансовому обеспечению, в частности, гражданам, получившим в результате террористического акта и (или) при пресечении террористического акта правомерными действиями вред здоровью, с учетом степени тяжести вреда здоровью из расчета степени тяжести вреда.

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.

<2> Собрание законодательства РФ. 2008. N 42. Ст. 4822.

 

Стороной в обязательственных отношениях по выплате компенсации является потерпевший, в качестве которого выступает физическое или юридическое лицо. Последнее имеет право на компенсацию в случаях, предусмотренных законом, и при условии причинения ущерба имуществу. Под имуществом в соответствии со ст. 128 ГК РФ понимаются вещи и имущественные права.

В качестве причинителей ущерба выступают государственные органы, органы местного самоуправления или должностные лица этих органов (аналогичный субъектный состав причинителей вреда предусмотрен ст. 1069 ГК РФ в отношении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления), а также иные лица, которым государством делегированы властные полномочия (например, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»). Ущерб возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования.

4. К нормам, определяющим случаи компенсации, которые предусмотрены законом, относятся:

— ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму». В соответствии со ст. 22 этого Закона «не только лишение жизни лица, совершающего террористический акт, а также причинение вреда здоровью или имуществу такого лица, но и причинение вреда иным охраняемым законом интересам личности, общества или государства при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешенными законодательством Российской Федерации, являются правомерными;

— ст. ст. 78 и 79 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <1> (далее — Закон об охране окружающей среды), п. 36 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» <2>, где отмечено, что с учетом положений п. 3 ст. 1064 ГК РФ Закон об охране окружающей среды допускает ответственность за вред, причиненный правомерными действиями (п. 3 ст. 1064 ГК). Так, например, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению вреда окружающей среде (ст. 16 Закона об охране окружающей среды); осуществление заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, предполагает обязанность этих лиц возместить вред окружающей среде, в том числе когда на проект такой деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (ст. 77 Закона об охране окружающей среды).

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

<2> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. N 12.

 

Указанный перечень федеральных законов не является исчерпывающим, более того, с учетом комментируемой статьи, полагаем, что он будет расширен.

5. Наибольшее количество споров в судах, связанных с компенсацией за причинение вреда в результате правомерных действий, основано на применении законодательства об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также законодательства о противодействии терроризму <1>.

———————————

<1> См., например: Постановление ЕСПЧ от 20 декабря 2011 г. «Дело «Финогенов и другие (Finogenov and others) против Российской Федерации» (жалобы N 18299/03 и 27311/03) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2012. N 9.

 

Применительно к последнему, как уже отмечалось, необходимо разграничивать компенсацию за ущерб, причиненный правомерными действиями государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, и возмещение вреда, возмещаемого государством за действия третьих лиц. Так, согласно Европейской конвенции по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений (Страсбург, 24 ноября 1983 г.) в случаях, когда возмещение ущерба не может быть обеспечено из других источников, государство должно взять на себя эту обязанность (ст. 2), устанавливая необходимые пределы, условия и порядок его выплаты (ст. ст. 2 — 9).

Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (принята 29 ноября 1985 г. Резолюцией N 40/34 Генеральной Ассамблеи ООН) предусматривает, что лица, которым в результате преступного деяния причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав, имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством (п. 4). Декларация провозгласила необходимость в случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от преступника или других источников, принятия государством мер по финансовой компенсации лицам, получившим в результате насильственных преступлений значительные телесные повреждения или существенно подорвавшим свое физическое или душевное здоровье, и семьям, в частности иждивенцам, лиц, погибших или утративших физическую или психологическую дееспособность в результате такого преступления (п. 12).

Согласно Руководящим принципам в области прав человека и борьбы с терроризмом (утверждены 11 июля 2002 г. на 804-м заседании Комитета министров Совета Европы) государство должно содействовать возмещению ущерба жертвам террористических актов, совершенных на его территории, если возмещение ущерба за нанесенные увечья и причиненный вред здоровью не может быть полностью обеспечено за счет других источников, в частности, путем конфискации имущества, принадлежащего исполнителям, организаторам и спонсорам таких актов.

В действующем законодательстве не всегда однозначно разграничиваются социальные выплаты, компенсация государства за ущерб, причиненный правомерными действиями государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, возмещение вреда за их неправомерные действия и компенсация государства за действия третьих лиц. На решение данной проблемы и направлена норма комментируемой статьи, вступившая в силу 1 марта 2013 г.

Комментарий к ГК РФ, 2013, 2014

К содержанию

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code