Воздействие решений Европейского суда по правам человека на нормотворческую деятельность государственных органов Российской Федерации

Решения Европейского суда по правам человека, безусловно, оказывают влияние на нормотворческую деятельность национальных органов.

Нормотворчество занимает центральное место в деятельности любого государственного аппарата, именно по его результатам судят о степени демократичности, цивилизованности и культурного развития в стране. В основе нормотворческого процесса лежат, с одной стороны, потребности постоянно развивающегося общества, а с другой — необходимость обеспечения базовых ценностей, характерных для любого государства и связанных с защитой прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности <1>.

———————————

<1> См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 3.

Правовые позиции Европейского суда по правам человека призваны оказывать влияние на нормотворческую деятельность государств — участников Совета Европы в сфере защиты прав и свобод человека. Сразу после того как государство выявило противоречие между национальными правовыми актами и позициями Европейского суда, оно обязано, согласно Конвенции, привести в соответствие свое законодательство нормам права Совета Европы и актам Европейского суда. Однако тут же следует оговориться, что государства неохотно признают обязательность правовых позиций Европейского суда по решениям, вынесенным в отношении других государств.

Основной руководящий орган Совета Европы — Комитет министров — в своих рекомендательных актах неоднократно просил государства — участников Конвенции привести национальные правовые акты в соответствие с конвенционными нормами и решениями Европейского суда <1>. В соответствующих Рекомендациях Комитет министров рекомендует национальным парламентам акцентировать внимание на правовых позициях и практике Европейского суда для предотвращения совершения новых аналогичных нарушений. Во многих странах — участницах Конвенции указанные Рекомендации учитываются и принимаемые нормативно-правовые акты соответствуют как нормам Конвенции, так и правовым позициям решений Европейского суда по правам человека.

———————————

<1> См.: Recommendation N Rec(2004)6 of the Committee of Ministers to member states on the improvement of domestic remedies: adopted by the Committee of Ministers on 12 May 2004, at its 114th Session // URL: https://wcd.coe.int/ ViewDoc.jsp?id=743317.

В Российской Федерации, несмотря на то что в ст. 10 Конституции закреплен принцип разделения властей, нормотворчеством фактически могут заниматься как законодательные, исполнительные, так и судебные ветви государственной власти (о чем свидетельствует проведенный в предыдущем параграфе краткий историко-правовой анализ отмены смертной казни в России).

В зависимости от значимости нормотворчество делится:

— на парламентарное правотворчество (нормотворчество высших представительных (законодательных) органов), в соответствии с которым издаются нормативно-правовые акты высшей юридической силы;

— нормотворческую деятельность органов исполнительной власти, осуществляемую по поручению парламента в целях оптимизации правоприменительной деятельности и восполнения обнаруженных в ходе правореализации пробелов в нормативно-правовых актах;

— судебную нормотворческую деятельность;

— муниципальную нормотворческую деятельность.

Высшим законодательным органом в Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации. Согласно Конституции нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума). В этой связи очень важно, чтобы Государственная Дума учитывала в своей деятельности решения Европейского суда по правам человека.

Необходимо констатировать, что акты Европейского суда не оказывают нужного эффективного влияния на законотворческую деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. Тем не менее какая-то деятельность законотворческой ветвью власти в этой области ведется.

После вступления Российской Федерации в Совет Европы любой законопроект должен проходить правовую экспертизу на соответствие стандартам Совета Европы, в частности нормам Конвенции. Так, при ратификации Российской Федерацией договора между Российской Федерацией и Монголией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации выяснила, что в договоре отсутствовало основание для отказа в выдаче лиц, в отношении которых в Монголии мог быть приведен в исполнение приговор о смертной казни. В Монголии смертная казнь применяется за совершение ряда преступлений. В связи с тем что Российская Федерация подписала Протокол N 6 (об отмене смертной казни) к Конвенции и в настоящее время в России действует мораторий на смертную казнь, нарушение этого обязательства Российской Федерацией, хотя бы и в отношении граждан государства, не являющегося членом Совета Европы, недопустимо. Таким образом, договор не был подписан до внесения соответствующих изменений в его текст.

Судя по многочисленным стенограммам пленарных заседаний Государственной Думы <1>, можно прийти к выводу, что многие депутаты не понимают действительного значения норм Конвенции для России и, в частности, не признают обязательности правовых позиций в мотивировочной части решений Европейского суда по правам человека в отношении других государств — участников Конвенции.

———————————

<1> URL: http://transcript.duma.gov.ru/.

С момента ратификации Конвенции и во исполнение решений Европейского суда по правам человека неоднократно предлагалось внесение изменений в действующие законы и принятие новых законов. Одним из таких предложений было принятие закона об официальном опубликовании решений Европейского суда по правам человека. К сожалению, необходимо признать, что в настоящее время не решена проблема официального опубликования решений Европейского суда. В Государственную Думу четыре года назад был внесен проект Федерального закона «О порядке опубликования в Российской Федерации решений Европейского суда по правам человека», однако Постановлением от 23 мая 2003 г. N 4099-III ГД он был отклонен. Законопроект был разработан с целью ознакомления законодательных, исполнительных и судебных органов, а также граждан Российской Федерации с решениями Европейского суда по правам человека, учитывая обязательства, взятые на себя нашим государством при вступлении в Совет Европы по признанию полномочий Европейского суда для Российской Федерации, им также определялся порядок опубликования в России постановлений Суда.

Конечно же, ознакомиться с официальными решениями можно, обратившись к поисковой системе HUDOC в Интернете. Однако Европейский суд не осуществляет официальных переводов на русский язык своих решений, и в этой связи можно найти не много прецедентов Страсбургского суда на русском языке. Незначительная часть решений опубликована в сборниках «Избранные решения Европейского суда по правам человека», публикуются решения также в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Бюллетене Европейского суда по правам человека, журнале «Российская юстиция», «Журнале российского права», «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации».

Подобные публикации вызывают ряд вопросов об официальности опубликованных решений. Конечно же, такое опубликование не считается официальным. Следовательно, возникает вопрос: возможно ли ссылаться на решения Европейского суда по правам человека, если такие решения официально не опубликованы? В Российской Федерации существует конституционное положение о том, что нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Таким образом, это еще один не разрешенный законодателем вопрос, требующий правового регулирования.

Ежегодно в Российской Федерации принимаются федеральные законы о федеральном бюджете на следующий год (начиная с 2008 г. и на плановый период двух последующих лет). С каждым годом в указанных законах увеличивается сумма денежных средств, выделяемая на выплату денежных компенсаций заявителям по решениям Европейского суда по правам человека. Так, в 2003 г. эта сумма составляла 10 млн. руб., в 2004 и 2005 гг. — по 60 млн., в 2008 г. — 114 млн., в 2009 и 2010 гг. — около 115 млн. рублей <1>. Не эффективнее ли было бы, вместо того чтобы увеличивать расходы федерального бюджета на выплаты компенсаций, привести в соответствие российское законодательство и тратить освободившиеся денежные средства налогоплательщиков, например, на повышение правовой культуры граждан Российской Федерации, сотрудников внутренних дел, государственных служащих, судей, заняться прогнозированием эффективности проектов нормативно-правовых актов?

———————————

<1> См., напр.: О федеральном бюджете на 2003 год: Федер. закон от 24 дек. 2002 г. N 176-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 52. Ч. 1. Ст. 5132; О федеральном бюджете на 2004 год: Федер. закон от 23 дек. 2003 г. N 186-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 52. Ч. 1. Ст. 5038; О федеральном бюджете на 2005 год: Федер. закон от 23 дек. 2004 г. N 173-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 52. Ч. 1. Ст. 5277; О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: Федер. закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 31. Прил. 1 — 2. Ст. 3995.

В юридической литературе существует мнение, что эффективность исполнения решений Европейского суда по правам человека не зависит от нормотворческой деятельности национальных органов. В этой связи примечателен пример Италии, которая еще в 2005 г. лидировала по числу неисполненных решений Европейского суда по правам человека <1>.

———————————

<1> См.: Отчет Европейского суда по правам человека за 2005 год // URL: http://hudoc.echr.coe.int.

Как известно, большое количество жалоб, направленных в Европейский суд по правам человека против Итальянской Республики, были связаны с длительными судебными разбирательствами в национальных судах. После пересмотра законодательства в Италии был отмечен существенный прогресс по исполнению решений Европейского суда. Еще в 1989 г. Италией был принят новый Уголовный кодекс, в ст. 2 которого прямо указано, что решения по уголовным делам должны приниматься с учетом международных обязательств Италии в целом и в соответствии с нормами Конвенции в частности. В 2005 г. в указанный Кодекс были внесены изменения, обязывающие суды учитывать правовые позиции Европейского суда по правам человека. Соответствующие изменения были внесены даже в Конституцию Италии, где в настоящее время есть новая ст. 111, в которой приведены все судебные гарантии, в соответствии со ст. 6 Европейской конвенции.

Парламент Италии принял ряд законов для усовершенствования деятельности судов по рассмотрению споров в судах, например Закон «О мировых судьях» (giudici di pace) для ведения простых гражданских и уголовных дел (Закон N 374/1991 Италии). Была произведена реструктуризация судов первой инстанции, введены так называемые аналитики sezioni stralcio, в обязанности которых входит выявление несоответствий законов Италии нормам Европейской конвенции и правовым позиция Страсбургского суда.

Под воздействием Европейского суда по правам человека парламент Италии издал Закон N 89 от 24 марта 2001 г. «О мерах по ускорению судебных разбирательств и сокращению периода ожидания для уменьшения злоупотреблений сроками судебных разбирательств». В Законе указано, что в случае затягивания судебного процесса гражданин Италии может обратиться в Апелляционный суд (Corte d’Appello) для получения соответствующей компенсации. Результатом всех вышеперечисленных мероприятий по усовершенствованию национального законодательства Италии стало существенное уменьшение числа жалоб в Европейский суд по правам человека и, соответственно, сокращение сумм годовых денежных выплат по проигранным делам.

Также в Италии принят Закон от 9 января 2006 г. N 12 «О решениях Европейского суда по правам человека», который направлен на своевременное обеспечение парламента информацией по судебным делам и принятие необходимых законодательных мер в связи с решениями Европейского суда по правам человека. При парламенте с 2005 г. работает постоянная комиссия наблюдателей от Европейского суда по правам человека (Ossenatorio Permanente delle sentenze della Corte Europea dei Diritti de H’Uomo). Комиссия осуществляет сбор информации по судебным делам, возбужденным против Италии, и оказывает поддержку итальянской делегации Парламентской Ассамблеи Совета Европы, а также компетентным органам парламента.

Таким образом, на примере Италии видно, что, во-первых, действенные законы способствуют эффективному исполнению решений Европейского суда, а, во-вторых, решения Европейского суда, безусловно, оказывают влияние на нормотворческую деятельность государств — участников Конвенции.

Исследуя вопрос оказания влияния на нормотворчество исполнительной ветви власти, нам стоит сразу отметить, что есть ряд подтверждающих практических примеров. Так, Приказы Министерства юстиции Российской Федерации от 3 ноября 2005 г. N 205 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений», от 14 октября 2005 г. N 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы» <1> и ряд других принимались с учетом практики Европейского суда по правам человека.

———————————

<1> См., напр.: Бюл. норматив. актов федер. органов исполн. власти. 2005. N 47; Там же. N 46.

Еще один важный аспект, который представляет интерес для исследования в настоящем параграфе, — влияние решений Европейского суда по правам человека на судебное нормотворчество. Прежде всего, необходимо отметить, что нормотворческая деятельность судов существенно отличается от деятельности законодательных и исполнительных органов. В частности, можно привести следующие отличия судебного правотворчества от парламентского и исполнительного:

1) судебное правотворчество, как правило, есть не что иное, как побочный продукт акта правосудия;

2) оно осуществляется в рамках действующего законодательства и на основе имеющихся норм и правовых принципов, созданных парламентом;

3) правотворчество суда в значительной мере связано с осуществлением интерпретационной деятельности, конкретизацией норм права и восполнением пробелов в законодательстве;

4) сами по себе они не могут изменить или отменить закон.

Согласно принципу разделения властей суды не вправе заниматься нормотворчеством, однако обязаны принимать решения даже в тех случаях, когда нет нормативного урегулирования конкретных общественных отношений. В этом случае суды обязаны выискивать наиболее верное решение исходя из аналогии закона или аналогии права и восполнять законодательный пробел своим решением. В подобных случаях решение суда будет носить нормотворческий характер. Довольно часто восполнять пробелы вынуждены высшие органы правосудия страны. В России это Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. В том случае, когда национальные суды руководствуются правовыми позициями Европейского суда по правам человека, решения Европейского суда оказывают влияние на судебное нормотворчество.

Вопрос влияния актов Европейского суда по правам человека на судебную нормотворческую деятельность подробно был исследован в последних двух параграфах предыдущей главы, в связи с чем представляется излишним его повторное детальное изучение. Учет практики Европейского суда при принятии решений национальными судами позволяет говорить о развитии и становлении судебной власти в национальном государстве. В целом необходимо позитивно оценить влияние решений Европейского суда по правам человека на нормотворческую деятельность судов в Российской Федерации. Однако законодательным органам необходимо в превентивном порядке обратить внимание на практику Европейского суда, изучить ее и на этой основе соответствующим образом реформировать правовую базу Российской Федерации.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code