Глава 9. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

 

Комментарий к статье 66

 

  1. Создание ассоциаций местных властей в России было обусловлено перестройкой общественно-политической системы. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и привели к необходимости строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Основными направлениями деятельности созданных ассоциаций являлись борьба за прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установления границ городских земель.

Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Закон 1991 г., предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления».

Закон 1995 г. (ст. 10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. В соответствии с комментируемым Законом организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (см. ст. 11 указанного Закона).

  1. Часть 2 комментируемой статьи четко определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе:

— утверждать устав совета и вносить в него соответствующие изменения и дополнения;

— определять размеры и порядок уплаты членских взносов;

— избирать органы управления совета (председателя совета, исполнительный орган, контрольный орган, ликвидационную комиссию);

— осуществлять иные полномочия, определенные уставом совета.

Кроме съездов, основными формами деятельности объединений муниципальных образований также являются конференции, форумы, симпозиумы (в том числе и международные) и т.п. В рамках конференций обсуждаются вопросы развития местного самоуправления, рассматриваются вопросы формирования и исполнения муниципальных бюджетов, анализируются проблемы реформирования системы жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований, исследуются практика и перспективы реализации комментируемого Закона. Задачами форумов является разработка практических рекомендаций органам местного самоуправления, которые будут использованы руководителями муниципальных образований в своей работе.

  1. Часть 3 комментируемой статьи запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения, закрепленные в ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона.

Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.

 

Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований

 

Комментарий к статье 67

 

  1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи советы муниципальных образований субъектов РФ вправе объединяться на общероссийском уровне в единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В России единое общероссийское объединение муниципальных образований было создано в 2006 г. Оно является некоммерческой организацией, учрежденной советами (ассоциациями) муниципальных образований субъектов РФ. Полное официальное наименование на русском языке — Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс); сокращенное наименование на русском языке — Общероссийский конгресс муниципальных образований. Полное официальное наименование на английском языке — Russian National Congress of Municipalities; сокращенное наименование на английском языке — RNCM.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи единое общероссийское объединение муниципальных образований будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В этой связи организационно-правовой статус Союза российских городов или Конгресса муниципальных образований как общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным. Данной нормой закрепляется принцип добровольности членства в общероссийском объединении муниципальных образований (в отличие от членства в советах муниципальных образований субъектов РФ).

Конгресс является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, имеет самостоятельный баланс, расчетные и другие счета в кредитных учреждениях, в том числе в иностранной валюте, печати и штампы со своим наименованием, вправе иметь собственную символику, бланки со своим наименованием и эмблему.

Конгресс как некоммерческая организация не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Однако Конгресс может по решению своих органов управления осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на достижение своих уставных целей и задач либо соответствующую этим целям и задачам. Прибыль, полученная от осуществления такой предпринимательской деятельности, не подлежит распределению между членами Конгресса, а направляется на реализацию уставных целей и задач в соответствии с решениями органов управления Конгресса. Для осуществления предпринимательской деятельности Конгресс вправе создавать хозяйственные общества и некоммерческие организации или участвовать в таких обществах и организациях.

Целями Конгресса являются:

1) организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований;

2) выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ;

3) представление интересов муниципальных образований РФ:

— в федеральных органах государственной власти;

— в совещательных органах и иных учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики, затрагивающих интересы местного самоуправления;

— в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях;

— в организациях, осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления;

4) обеспечение муниципальных образований РФ полной и достоверной информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов местного самоуправления;

5) организация сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи:

а) вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, международными организациями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;

б) участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный контроль за их реализацией;

в) участвует в формировании законодательства, влияющего на деятельность муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов и др.

Конгресс как организация, обеспечивающая представительство интересов местного самоуправления на федеральном уровне, принимает участие во всех значимых мероприятиях по муниципальной тематике, организуемых федеральными органами государственной власти — Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, профильными комитетами палат Федерального Собрания РФ, министерствами и ведомствами.

Комментируемая статья также определяет принципиально новую компетенцию общероссийского объединения муниципальных образований, в частности, оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:

1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;

2) предоставление Кабинету министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;

3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;

4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;

5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти с одной стороны и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств — членов Совета Европы, с другой стороны.

КМРВЕ проводит текущую работу в 5 комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств — членов Совета Европы.

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе РФ представляют 36 человек: 9 представителей — в Палате местных властей и 9 — в Палате регионов, а также по 9 заместителей в каждую из палат <82>. Порядок представления кандидатов в представители РФ в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на 2 года был закреплен распоряжением Президента РФ от 22 апреля 2004 г. N 179-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2004 — 2006 годах».

———————————

<82> Правительство Саратовской области. URL: http://www.saratov.gov.ru.

 

  1. Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Данный запрет гарантирует самостоятельность муниципальных образований, входящих в состав Единого общероссийского объединения.

Часть 2 комментируемой статьи интересна еще тем, что, помимо советов муниципальных образований субъектов РФ, допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом, обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.

 

Статья 68. Межмуниципальные организации

 

Комментарий к статье 68

 

  1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества. Часть 1 комментируемой статьи право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляет именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.

Федеральный законодатель по состоянию на 1 декабря 2014 г. закрепляет в комментируемом Законе только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ:

— закрытые акционерные общества;

— общества с ограниченной ответственностью.

Данный факт представляется несколько парадоксальным, поскольку не согласуется с действующими нормами гражданского законодательства, регламентирующими возможные организационно-правовые формы юридических лиц, в частности хозяйственных обществ. В соответствии с Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с 1 сентября 2014 г. упраздняются (не создаются и не могут быть зарегистрированы) типы акционерных обществ — открытое и закрытое. Вместо этого введено деление на публичные и непубличные акционерные общества.

Законодатель, внося в комментируемый Закон изменения от 27 мая, 23 июня, 21 июля, 4, 14, 22 октября 2014 года, почему-то «забыл» о нормах ч. 1 комментируемой статьи, создающих таким образом беспрецедентный случай — возможность создания уникальной организационно-правовой формы юридического лица — межмуниципального закрытого акционерного общества, действовать которое, по всей видимости, должно будет вне пределов российской цивилистики. Вне всяких сомнений, подобного рода невнимательность законодателя вряд ли можно признать оправданной.

В данной связи совершенно нелепо выглядят и нормы абз. 1 ч. 2 комментируемой статьи, устанавливающие, что «межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами». Логичен вопрос: «О каких же нормах ГК РФ может идти речь, если нормы ч. 1 комментируемой статьи вступают в противоречие с «базовыми» нормами ГК РФ о юридических лицах?»

Поскольку налицо явный недочет законодателя, то от дальнейшего комментирования норм ч. 1 разумнее отказаться до приведения их в соответствие с гражданским законодательством.

  1. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.

Таким образом, правовое положение межмуниципальных хозяйственных обществ устанавливается нормами ГК РФ (гл. 4), а также Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

  1. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма в первую очередь может использоваться органами местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные средства массовой информации, однако нуждаются в опубликовании официальной информации.

 

Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований

 

Комментарий к статье 69

 

  1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления в целях организации межмуниципального сотрудничества получают право создавать некоммерческие организации муниципальных образований.

Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 2) под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации создаются для решения следующих задач:

— достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей;

— охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан;

— защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи;

— в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Право на создание некоммерческих организаций муниципальных образований закрепляется только за представительными органами местного самоуправления, призванными выражать волю большинства населения муниципальных образований. Именно представительный орган муниципального образований в силу своего организационно-правового статуса занимает особое место в системе органов местного самоуправления и обладает исключительной компетенцией. Статья 35 комментируемого Закона расширяет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, включая в нее в том числе определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

  1. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации некоммерческих организаций муниципальных образований.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций только в форме:

1) автономных некоммерческих организаций;

2) фондов.

Автономной некоммерческой организацией признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц в целях предоставления услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности. Автономная некоммерческая организация может быть создана одним лицом (может иметь одного учредителя).

Устав автономной некоммерческой организации должен содержать сведения о ее наименовании, включающем слова «автономная некоммерческая организация», месте нахождения, предмете и целях ее деятельности, составе, порядке образования и компетенции органов автономной некоммерческой организации, а также иные предусмотренные законом сведения.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями, является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют права на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Автономная некоммерческая организация вправе заниматься предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения целей, ради которых она создана, и соответствующей этим целям, создавая для осуществления предпринимательской деятельности хозяйственные общества или участвуя в них.

Лицо может по своему усмотрению выйти из состава учредителей автономной некоммерческой организации. По решению учредителей автономной некоммерческой организации, принятому единогласно, в состав ее учредителей могут быть приняты новые лица.

Автономная некоммерческая организация по решению своих учредителей может быть преобразована в фонд.

Фондом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели. Устав фонда должен содержать сведения о наименовании фонда, включающем слово «фонд», месте его нахождения, предмете и целях его деятельности, об органах фонда, в том числе о высшем коллегиальном органе и о попечительском совете, осуществляющем надзор за деятельностью фонда, порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения от исполнения обязанностей, судьбе имущества фонда в случае его ликвидации.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code