Статья 53. Расходы местных бюджетов

Комментарий к статье 53 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Прежняя редакция данной статьи, по сути, повторяла отдельные положения БК РФ. Но так как бюджетное законодательство более детально и глубоко регламентирует вопросы формирования расходов, то предыдущее содержание данной статьи было весьма ограниченным и неточным по отношению к бюджетному законодательству. Новая редакция комментируемой статьи более краткая, но при этом более корректная, так как отсылает к нормам БК РФ.

Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с правовыми актами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления <77>.

———————————

<77> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2007. С. 489.

 

В силу значительного разнообразия всевозможных бюджетных трат, в том числе в соответствии с принципом самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, законодательно описать всю систему расходов местных бюджетов просто невозможно. Поэтому БК РФ только определяет порядок установления расходных обязательств муниципальных образований, то есть устанавливает единые методологические подходы к формированию расходов местных бюджетов, которые заключаются в следующем.

В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств. Таким образом, для формирования расходов местного бюджета следует определить весь перечень действующих расходных обязательств, то есть в соответствии со ст. 87 БК РФ составить и вести реестр расходных обязательств.

Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

В соответствии со ст. 86 БК РФ, расходные обязательства муниципального образования можно разделить на следующие группы:

— расходные обязательства, связанные с решением вопросов местного значения и вопросов, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления;

— расходные обязательства, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

— расходные обязательства, возникающие в результате деятельности муниципальных казенных учреждений.

Расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения формируются в соответствии со статьями 14, 15, 16, 16.2, 17 комментируемого Закона.

Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Таким образом, финансовое обеспечение и регулирование осуществляется тем уровнем, с которого были переданы полномочия.

К государственным полномочиям, передаваемым на муниципальный уровень, относятся:

— создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий;

— социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей;

— организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;

— государственная поддержка сельскохозяйственного производства и др.

В соответствии с п. 4 ст. 86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных БК РФ. Статьей 136 БК РФ предусматривается, что высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ устанавливаются нормативы формирования расходов на оплату труда в местных бюджетах муниципальных образований, в которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (без учета отдельных видов доходов), в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% собственных доходов местного бюджета.

Формирование расходов местного бюджета осуществляется на основе единой бюджетной классификации. В соответствии со ст. 21 БК РФ едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами классификации расходов бюджетов являются:

1) общегосударственные вопросы;

2) национальная оборона;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

4) национальная экономика;

5) жилищно-коммунальное хозяйство;

6) охрана окружающей среды;

7) образование;

8) культура, кинематография;

9) здравоохранение;

10) социальная политика;

11) физическая культура и спорт;

12) средства массовой информации;

13) обслуживание государственного и муниципального долга;

14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Следует отметить, что значительная часть расходов местных бюджетов представлена в форме бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг. В соответствии со ст. 69.2 БК РФ объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Более половины всех расходов местных бюджетов приходится в настоящее время на образование и жилищно-коммунальное хозяйство (далее также — ЖКХ). В сфере образования учреждения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в муниципальной собственности. Их количество и размеры, число занятых в них работников, уровень оплаты труда определяются представительными органами местного самоуправления в ходе формирования муниципального задания на оказание муниципальных образовательных услуг. При этом расходы на оплату труда, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы финансируются за счет субвенций из бюджета субъекта РФ.

Расходы на ЖКХ являются наиболее затратными и проблемными ввиду высокой степени изношенности основных фондов (зданий, сооружений, оборудования и инженерных коммуникаций). Значительные финансовые потребности муниципалитетов связаны с необходимостью их дорогостоящего ремонта и реконструкции.

В разрезе экономических издержек основные расходы местных бюджетов это — выплата заработной платы с начислениями и оплата коммунальных услуг.

В соответствии со ст. 179.4 БК РФ в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в местных бюджетах формируются муниципальные дорожные фонды.

В соответствие с п. 4 ст. 21 БК РФ целевые статьи расходов местных бюджетов формируются в соответствии с муниципальными программами. Таким образом, в целях повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р осуществляется переход к «программному» бюджету, основная часть расходов которого предназначена для финансирования целевых программ. Тем самым происходит внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. Методология подготовки «программного» бюджета представлена в письме Министерства финансов РФ от 30 сентября 2014 г. N 09-05-05/48843 «О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ».

  1. Исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета — проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством.

В соответствии со ст. 219 БК РФ исполнение местного бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном муниципальным финансовым органом с соблюдением требований БК РФ.

В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, связанные с решением вопросов местного значения и вопросов, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК РФ.

В случае если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

В соответствии со ст. 83 БК РФ если органами местного самоуправления принимается нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

Министерство финансов РФ ежегодно подготавливает мониторинг местных бюджетов (см. URL: http://minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring), в котором дается анализ структуры и объемов их расходов.

 

Статья 54. Закупки для обеспечения муниципальных нужд

 

Комментарий к статье 54

 

  1. Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд регулируется ст. ст. 525 — 534 ГК РФ, ст. ст. 72 — 73 БК РФ и ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. В основе таких отношений лежит приобретение ресурсов (товаров, работ, услуг) за счет бюджетных средств на рынке на условиях сделки купли-продажи. При этом покупателями являются органы местного самоуправления, муниципальные учреждения, другие получатели средств местного бюджета, использующие приобретаемые ресурсы в своей деятельности. Продавцы — любые юридические и физические лица (в том числе коммерческие организации и индивидуальные предприниматели), занимающиеся производством и реализацией различного вида товаров, работ, услуг с целью извлечения прибыли.

Изложение комментируемой статьи в новой редакции связано с созданием специальной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и вступлением в силу ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. Кроме того, в новом законодательстве используется другая терминология и вместо понятия «муниципальный заказ» применяется понятие «закупка товара, работы, услуги для обеспечения муниципальных нужд».

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, являясь одним из видов «контрактных отношений», обусловливают возникновение «контрактных» расходных обязательств на основании муниципальных контрактов (договоров купли-продажи). Объем расходов на закупки товаров, работ, услуг в общем объеме расходов местных бюджетов составляет приблизительно 20 — 30%.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ муниципальный заказчик — это муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки. Заказчиком также может выступать муниципальное бюджетное учреждение, осуществляющее закупки за счет субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ определены следующие этапы «закупочного цикла»:

1) планирование закупок товаров, работ, услуг;

2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 15 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ;

4) исполнение контрактов (с учетом отдельных особенностей);

5) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;

6) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроль в сфере закупок.

Статья 24 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ определяет следующие способы определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей:

— открытый конкурс;

— конкурс с ограниченным участием;

— двухэтапный конкурс;

— закрытый конкурс;

— закрытый конкурс с ограниченным участием;

— закрытый двухэтапный конкурс;

— электронный аукцион;

— закрытый аукцион;

— запрос котировок;

— запрос предложений;

— закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии со ст. 22 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусмотрено создание Единой информационной системы, в которой будут содержаться: планы закупок; планы-графики; информация о реализации планов закупок и планов-графиков; информация о закупках, об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотека типовых контрактов и (или) типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является РФ, а также международных финансовых организаций, с которыми РФ заключила международные договоры; результат мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля; отчеты заказчиков; каталоги товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; иная информация и документы.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусмотрено формирование в структуре органов местного самоуправления, муниципальных казенных учреждений, иных юридических лиц контрактных служб (или контрактных управляющих). В рамках организации данного процесса заказчикам следует утвердить правовые акты (регламенты), устанавливающие порядок реализации контрактными службами возлагаемых на них функций, а также обеспечить требуемый уровень квалификации муниципальных служащих и работников учреждений.

Оптимизация бюджетных расходов на муниципальные закупки должна обеспечиваться централизацией полномочий заказчика, а также передачей отдельных полномочий заказчика уполномоченному органу (учреждению). По мнению специалистов, предусматриваются следующие модели централизации <78>:

———————————

<78> См.: Серова О.А., Архалович О.В. Переход к федеральной контрактной системе в России: централизация закупок и повышение их эффективности // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2014. Вып. 3. С. 130 — 136.

 

— ведомственная централизация: например, один орган местного самоуправления принимает решение об осуществлении им самим полномочий заказчика в отношении его территориальных органов и учреждений;

— территориальная централизация: муниципальные образования на основании совместного с субъектом РФ решения могут передать свои функции по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) субъекту РФ;

— предметная централизация: например, один орган исполнительной власти централизованно приобретает какую-то конкретную специализированную продукцию для нескольких заказчиков.

Возможность централизации закупок в муниципальных образованиях установлена ч. ч. 8 и 9 ст. 26 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ на основе специальных соглашений между субъектом РФ и муниципальными образованиями, и на основе соглашений между муниципальным районом (городским округом) и поселениями (внутригородскими районами).

Таким образом, особое правовое регулирование осуществления закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд направлено на повышение эффективности и результативности расходов местных бюджетов.

  1. Согласно ч. 2 комментируемой статьи закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета. Для этого необходимо данные расходы предусмотреть в местном бюджете в форме соответствующих бюджетных ассигнований. В соответствии со ст. 16 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения:

1) планов закупок;

2) планов-графиков.

Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете. Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается местной администрацией с учетом требований Постановления Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг».

Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается местной администрацией с учетом требований Постановления Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1044 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов-графиков закупок товаров, работ, услуг».

С 1 января 2016 г. закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены.

Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ вводит нормирование. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны быть установлены Правительством РФ.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code