Статья 52. Местные бюджеты

Комментарий к статье 52 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В соответствии с комментируемым Законом наличие местного бюджета является одним из обязательных признаков муниципального образования (см. комментарий к ст. 2). В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления используют местный бюджет как инструмент управления, что повышает эффективность и результативность их работы. Формирование местных бюджетов — это проявление бюджетной децентрализации и налоговой автономии муниципальных образований как важного условия обеспечения эффективности в использовании общественных бюджетных средств для решения вопросов местного значения (то есть для более полного удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах).

БК РФ (ст. 15) закрепляет, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Дореволюционный юрист Л. Велихов определял местный бюджет как «составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением баланса» <75>.

———————————

<75> Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.

 

К функциям местного бюджета относятся:

а) правовая функция (бюджет муниципального образования представляет собой местный нормативный акт);

б) функция покрытия потребностей (главная задача бюджета муниципального образования состоит в предоставлении достаточных средств для решения вопросов местного значения);

в) функция контроля (местный бюджет предусматривает формы контроля не только со стороны контрольных органов, но и со стороны населения муниципального образования);

г) общехозяйственная функция (при составлении бюджета учитываются требования общехозяйственного баланса);

д) политическая функция (местный бюджет отражает политические интересы, определяя приоритетные направления и объем использования бюджетных средств);

е) функция перераспределения финансовых ресурсов (через местный бюджет перераспределяются финансовые ресурсы в целях обеспечения социальной справедливости и экономического роста);

ж) плановая функция (каждый местный бюджет составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) следовательно, является примером срочного планирования) <76>.

———————————

<76> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009.

 

Местные бюджеты как часть бюджетной системы РФ основываются на общих принципах:

— единства бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

— самостоятельности бюджетов;

— равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

— полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

— сбалансированности бюджета;

— эффективности использования бюджетных средств;

— общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

— прозрачности (открытости);

— достоверности бюджета;

— адресности и целевого характера бюджетных средств;

— подведомственности расходов бюджетов;

— единства кассы.

В соответствии с БК РФ (ст. 10) к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся местные бюджеты, в том числе:

— бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

— бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Таким образом, БК РФ и комментируемый Закон устанавливают двухуровневую систему местных бюджетов, когда бюджет верхнего уровня имеет бюджетные полномочия по регулированию бюджетов низшего уровня. Данная система реализуется в межбюджетных отношениях:

— бюджет муниципального района — бюджеты городских и сельских поселений;

— бюджет городского округа с внутригородским делением — бюджеты внутригородских районов.

Бюджеты городских округов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения остаются одноуровневыми.

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с БК РФ консолидированный бюджет — свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет муниципального района — важный финансово-экономический документ регионального и муниципального управления. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления муниципального района на его основе получают полную информацию об общем объеме финансовых ресурсов, аккумулированных в местных бюджетах, источниках их образования и направлениях расходования, а также об уровне сбалансированности местных бюджетов. На основе полученной информации строится региональная и муниципальная политика межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.

Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность в качестве части бюджетов поселений (городских и сельских) составлять сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями и входящими в состав данных поселений.

В соответствии с БК РФ смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, — утвержденный органом местного самоуправления городского, сельского поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией городского, сельского поселения осуществлять в данном населенном пункте (на другой территории), входящем (входящей) в состав территории городского, сельского поселения, отдельные функции местной администрации.

Таким образом, смета доходов и расходов отдельных населенных пунктов — это инструмент управления отдаленными территориями, входящими в состав сельского или городского поселения. Смета обеспечивает оперативность в решение отдельных вопросов местного значения и развитие территориального самоуправления.

  1. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса в отношении местного бюджета.

В соответствии с БК РФ бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс — последовательное осуществление управленческих действий участниками бюджетного процесса, сгруппированных в отдельные этапы, обеспечивающее законное и эффективное формирование и использование бюджетного денежного фонда.

Этапами бюджетного процесса на муниципальном уровне являются:

— составление проекта местного бюджета;

— публичные слушания по проекту местного бюджета;

— рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета представительным органом местного самоуправления;

— исполнение местного бюджета;

— составление бюджетной отчетности;

— публичные слушания по проекту отчета об исполнении местного бюджета;

— внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

— рассмотрение и утверждение годового отчета об исполнении местного бюджета представительным органом местного самоуправления.

Участники бюджетного процесса на муниципальном уровне:

— глава муниципального образования;

— представительные органы местного самоуправления;

— исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;

— органы муниципального финансового контроля;

— главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

— главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

— главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

— получатели бюджетных средств.

Органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и утверждают правовой акт о бюджетном процессе в конкретном муниципальном образовании, который учитывает территориальные особенности (в том числе структуру органов местного самоуправления, распределение между ними компетенции, сложившуюся практику управления, обычаи и т.д.). В то же время должны соблюдаться требования общего характера к осуществлению бюджетного процесса, установленные БК РФ.

  1. Бюджетные полномочия — установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В соответствии со ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

— установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

— составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

— установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

— определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

— осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

— установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

— в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

— иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением наделяются дополнительными бюджетными полномочиями в сфере межбюджетных отношений, в том числе правом установления дополнительных нормативов отчислений доходов от налогов и сборов в бюджеты поселений и бюджеты внутригородских районов соответственно и правом установления порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов в данные нижестоящие бюджеты.

  1. Правовой базой организации информационного обмена между органами местного самоуправления и налоговыми органами являются следующие правовые документы:

— Постановление Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов»;

— Приказ Минфина РФ и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2008 г. N 65н/ММ-3-1/295@;

— письмо ФНС РФ от 28 марта 2011 г. N ЗН-4-1/4781@.

Налоговые органы представляют в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:

— о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с бюджетным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований доходы местных бюджетов (по каждому муниципальному образованию);

— сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с бюджетным законодательством доходы бюджетов субъектов РФ (по каждому муниципальному образованию).

Налоговые органы, финансовые органы субъектов РФ и финансовые органы местных администраций обеспечивают передачу и прием информации в электронном виде.

  1. Квалификационные требования к руководителю финансового органа местной администрации установлены Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 608 «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации». В том числе они включают:

— уровень профессиональной подготовки,

— стаж и опыт работы по специальности,

— знание Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

К руководителю финансового органа местной администрации муниципального района, городского округа либо внутригородской территории города федерального значения предъявляются следующие квалификационные требования:

— наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление», удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук;

— наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита — не менее 3 лет, в том числе стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов РФ, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, — не менее 2 лет.

К руководителю финансового органа местной администрации городского или сельского поселения предъявляются следующие квалификационные требования:

— наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление», удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук, либо наличие образования, полученного по основной образовательной программе высшего профессионального образования в объеме не менее 3 лет обучения по указанному направлению, при условии продолжения обучения по этому направлению в высшем учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию, либо наличие среднего профессионального образования по специальности «экономика и управление», удостоверенного дипломом государственного образца;

— наличие опыта профессиональной деятельности в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов РФ, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, — не менее одного года.

  1. В ч. 6 комментируемой статьи устанавливается, что проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. В данной норме реализуется принцип гласности деятельности органов местного самоуправления и принцип прозрачности местных бюджетов. Кроме того, бюджет муниципального образования, как и любой местный нормативный акт, вступает в силу только после его опубликования (обнародования).

В случае невозможности опубликования данных документов и сведений органы местного самоуправления поселения должны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с ними. Неслучайно данная норма распространяется только на городские и сельские поселения, так как предположительно именно в них возникнут затруднения с опубликованием местных нормативных актов (в том числе и местных бюджетов). Несмотря на то что ст. 50 комментируемого Закона за поселениями закрепляется имущество, предназначенное для опубликования официальной информации, слабая материальная база не позволяет большей части поселений содержать собственную типографию. В этом случае органы местного самоуправления обязаны предусмотреть иные способы обнародования официальных документов, например, через доски объявлений у зданий местных администраций, через радиоточки, через газету муниципального района, через депутатский корпус, через социальных работников и т.п.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code