Глава 8. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления

 

Комментарий к статье 49

 

  1. Существование и развитие местного самоуправления невозможно при отсутствии материально-финансовой базы. Эффективное решение вопросов местного значения напрямую зависит от финансово-экономических возможностей муниципального образования. Поэтому правовое регулирование экономических основ местного самоуправления приобретает особую важность.

Закон 1995 г. определял финансово-экономические основы в самом общем виде, предполагая, что они будут урегулированы другими федеральными законами. В развитие данной части базового Закона был принят только Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации», который носил большей частью декларативный характер, не устанавливая, например, виды ответственности органов государственной власти за отсутствие финансирования отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кроме того, не были приняты федеральные законы, регулирующие механизмы формирования и управления муниципальной собственности, основы муниципального заказа, вопросы, связанные со средствами самообложения граждан, взаимодействия с предпринимательскими структурами и т.п. Следствием подобных правовых пробелов и недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований.

На решение данных проблем и были направлены изменения, внесенные комментируемым Законом в экономические основы местного самоуправления. В частности, в комментируемой статье закрепляется понятие экономических основ местного самоуправления. При этом федеральный законодатель определяет понятие экономической основы местного самоуправления значительно шире, чем понятие муниципальной собственности, включая в него:

— муниципальное имущество;

— средства местного бюджета;

— имущественные права муниципальных образований.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения, а также городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы.

Значение муниципальной собственности трудно переоценить, именно она:

— обеспечивает хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления;

— служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

— способствует решению вопросов местного значения;

— обеспечивает экономическое развитие муниципального образования;

— оказывает влияние на финансово-экономическое положение в стране в целом.

В состав экономической основы местного самоуправления, кроме имущества, находящегося в муниципальной собственности, также входят средства местных бюджетов. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (см. комментарий к ст. 52 Закона).

Также экономическую основу местного самоуправления составляют имущественные права муниципальных образований. Имущественные права муниципальных образований — это гражданско-правовой термин, имеющий сложную структуру и включающий в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления. В соответствии со ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления могут самостоятельно приобретать и осуществлять имущественные права.

  1. Часть 2 комментируемой статьи повторяет конституционную норму о признании и защите равным образом наряду с частной, государственной и иными формами собственности муниципальной собственности (Конституция РФ ст. 8). Данный принцип был закреплен в Конституции страны как требование Европейской хартии местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления (ст. 9) приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;

3) по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

5) защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

6) порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

7) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

8) для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

В целях реализации данных принципов финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления органы государственной власти РФ и субъектов РФ обязаны осуществлять следующие мероприятия:

— регулировать законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и наоборот;

— передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных переданных им государственных полномочий;

— регулировать отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

— разрабатывать, принимать и реализовывать федеральные и региональные программы поддержки и развития местного самоуправления;

— компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Отстаивая свои права собственника, органы местного самоуправления вправе обращаться как в органы государственного управления, так и в суд. В частности, если право собственности муниципального образования было нарушено в результате действий или бездействия государственного органа или должностного лица, то защита муниципальной собственности может осуществляться двумя способами.

Во-первых, решением суда неправомерный акт государственного органа может быть признан недействительным. Кроме того, суд может принять решение о полном возмещении убытков муниципальному образованию. В этом случае компенсации будет подлежать не только реальный ущерб (т.е. затраты на восстановление утраченного или поврежденного муниципального имущества), но и упущенная выгода (т.е. доходы, которое муниципальное образование могло бы получить, если бы его право собственности не оказалось нарушенным).

Во-вторых, законом, прекращающим право собственности муниципального образования, должно быть предусмотрено полное или частичное возмещение убытков муниципальному образованию <73>.

———————————

<73> Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2002. С. 51 — 52.

 

Таким образом, органы государственной власти создают все необходимые предпосылки и условия для развития основного экономического института местного самоуправления — института муниципальной собственности.

 

Статья 50. Муниципальное имущество

 

Комментарий к статье 50

 

  1. Муниципальная собственность — это отношения между экономическими субъектами муниципального образования по совместному владению, пользованию и распоряжению объектами для обеспечения условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования и удовлетворению потребностей жителей местного сообщества. Муниципальная собственность — это та экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества.

К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:

— обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);

— служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;

— основной субъект — население муниципального образования;

— является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;

— возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;

— использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов <74>.

———————————

<74> Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2001. С. 52.

 

Комментируемая статья в отличие от Закона 1995 г. содержит основные виды муниципального имущества:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных комментируемым Законом. Отметим, что в ч. ч. 2 — 4 комментируемой статьи были определены перечни видов имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Соответственно, положения, устанавливающие данные перечни видов муниципального имущества, были предопределены положениями ст. ст. 14, 15 и 16 Закона, устанавливающими вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа соответственно. Однако ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ч. ч. 2 — 4 комментируемой статьи признаны утратившими силу. Соответственно, можно сделать вывод о том, что в собственности муниципального образования может находиться любое имущество, необходимое для реализации установленных Законом полномочий;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

— государственных полномочий: федеральных и субъекта РФ (см. комментарий к ст. 19);

— полномочий органов местного самоуправления, переданных от муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям второго уровня: в соответствии с Законом органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий (см. комментарий к ст. 15);

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, дополнительно закрепленных за определенными муниципальными образованиями законами субъектов РФ в соответствии с комментируемым Законом. В частности, речь идет о решении вопросов:

— местного значения, предусмотренных для городских поселений, но закрепленных законом субъекта РФ за сельскими поселениями в качестве дополнительных (по отношению к вопросам, решение которых на территории сельского поселения органами местного самоуправления сельского поселения прямо предусмотрено Законом (ч. 3 ст. 14 Закона);

— местного значения, предусмотренных для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений. Данные вопросы на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 4 ст. 14 Закона);

— местного значения городских округов с внутригородским делением, дополнительно установленных для таких муниципальных образований законом субъекта РФ (ч. 3 ст. 16 Закона);

— местного значения городских округов, дополнительно закрепленных за внутригородскими районами (ч. 2 ст. 16.2 Закона);

— местного значения внутригородских районов, дополнительно разграниченных законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов (ч. 3 ст. 16.2 Закона).

В любом случае перераспределение решения вопросов местного значения между муниципальными образованиями разного вида осуществляется с передачей необходимых для реализации соответствующих полномочий финансовых средств и имущества.

Финансовые обязательства, возникающие у органов местного самоуправления в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, дотаций, субсидий предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ).

  1. ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, как уже было отмечено, исключены ч. ч. 2 — 4 комментируемой статьи, в которых устанавливался конкретный перечень имущества, соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов, т.е. имущества, необходимого для решения соответствующих вопросов местного значения.

Отметим, что до вступления в силу ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в собственности поселений могли находиться 22 вида имущества в соответствии с их вопросами местного значения, в частности:

— имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

— автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

— имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения;

— жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

— пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

— имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

— объекты культурного наследия (памятники истории и культуры);

— имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и пр.

В собственности муниципальных районов могло находиться имущество также в соответствии с конкретным перечнем в соответствии с вопросами местного значения муниципальных районов (ч. 3 комментируемой статьи). В собственности городских округов могли находиться объекты всех видов имущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов (ч. 4 комментируемой статьи).

Отметим, что в соответствии с действовавшими ранее нормами комментируемой статьи, в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее вышеприведенному перечню, указанное имущество подлежало перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Изначально данный перечень носил закрытый характер, подразумевая невозможность его расширения органами местного самоуправления. При этом перечень вопросов местного значения является открытым. В совокупности системное применение указанных норм приводило к выводу о невозможности увеличения числа вопросов местного значения муниципальных образований (в связи с тем, что для решения указанных дополнительных вопросов местного значения невозможно предусмотреть необходимое имущество).

Для исключения данных противоречий Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» комментируемая статья была дополнена частями 2.1 и 3.1, в соответствии с которыми в собственности муниципальных образований (поселений, муниципальных районов) может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения соответственно поселений и муниципальных районов.

Данные изменения сделали ненужным установление перечня конкретного имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с чем ч. ч. 2 — 4 комментируемой статьи были исключены ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ.

С исключением ч. ч. 2 — 4 комментируемой статьи органы местного самоуправления вправе сами определять, какое конкретно имущество необходимо им для реализации тех или иных полномочий, установленных Законом, что представляется довольно логичным и обоснованным.

Однако серьезным негативным правовым последствием рассматриваемых изменений представляется логичная в таком случае потеря возможности реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества, установленной п. 1 ч. 1 комментируемой статьи.

  1. Согласно ч. 5 комментируемой статьи, если у муниципального образования возникает право собственности на имущество, не предусмотренное данной статьей, то оно либо подлежит перепрофилированию (т.е. изменяется его целевое назначение), либо отчуждается.

Закон 1995 г. (ст. 30) закреплял за органами местного самоуправления право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, и не устанавливал на это право ограничений. В отличие от него комментируемый Закон ограничивает права собственности органов местного самоуправления только решением вопросов местного значения, осуществлением переданных отдельных государственных полномочий и обеспечением деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Таким образом, незаконной становится муниципальная практика по созданию предприятий, учреждений и организаций, не связанных с данными направлениями (например, организация органами местного самоуправления предприятий, осуществляющих производственную и торговую деятельность, связанную с реализацией винно-водочной, табачной, парфюмерно-косметической и другой продукции, а также посредническую и иную деятельность).

И наконец, в ч. 5 комментируемой статьи определяется, что порядок и сроки отчуждения подобного имущества устанавливаются только федеральным законодательством.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code