Статья 34. Органы местного самоуправления

Глава 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Комментарий к статье 34 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления в данном случае понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Согласно ч. 1 комментируемой статьи структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 35);

2) глава муниципального образования (см. комментарий к ст. 36);

3) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 37);

4) контрольно-счетный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38);

5) иные органы местного самоуправления, например, избирательная комиссия муниципального образования (см. комментарий к ст. 39).

В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве действующих уставов муниципальных образований наличие иных органов местного самоуправления не закреплено.

Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 22) содержит более сложную структуру органов местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления города составляют:

— Саратовская городская Дума, именуемая по тексту Устава «городская Дума», — представительный орган;

— глава муниципального образования «Город Саратов», исполняющий полномочия председателя городской Думы, именуемый по тексту Устава «глава муниципального образования»;

— администрация муниципального образования «Город Саратов», именуемая по тексту Устава «администрация города», — исполнительно-распорядительный орган;

— контрольно-счетная палата муниципального образования «Город Саратов», именуемая по тексту Устава «контрольно-счетная палата», — контрольно-счетный орган.

Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных государственных полномочий.

Необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов РФ, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Понятие «полномочия» также тесно связано с понятием «вопросы местного значения», под которыми комментируемый Закон (ст. 2) понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

  1. Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и необязательной. Часть 2 комментируемой статьи принципиально изменяет обязательную структуру органов местного самоуправления, значительно ее расширяя.

Если по Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязательным являлось наличие только выборных органов местного самоуправления (п. 2 ст. 14), то комментируемый Закон вводит принцип разделения властей и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие:

— представительного органа муниципального образования;

— главы муниципального образования;

— местной администрации.

Исключения из этого правила, так же как и в ранее действовавшем Законе, установлены для малочисленных поселений (см. комментарий к ч. 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 36).

Для сельских поселений (как правило, малочисленных) комментируемый Закон предусматривает возможность совмещение функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.

Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ч. 2 комментируемой статьи была дополнена положениями, устанавливающими для поселения, являющегося административным центром муниципального района, возможность возложения полномочий администрации указанного поселения на администрацию муниципального района.

Указанные положения:

— предусматривают право представительных органов и городского поселения, и муниципального района внести изменения в соответствующие уставы, предусмотрев в них образование такой администрации. При этом для перехода к такой структуре органов местного самоуправления необходимо, чтобы такие изменения были внесены в оба устава;

— не влияют на правовое положение каждого из представительных органов (муниципального района и городского поселения), то есть оба представительных органа остаются действующими;

— не затрагивают вопросы формирования и исполнения бюджетов, то есть каждый из бюджетов — и муниципального района, и городского поселения — формируется и исполняется самостоятельно и независимо друг от друга.

Создаваемая «единая» администрация обязана будет вести два независимых бюджета, расчеты между которыми возможны только в виде межбюджетных трансфертов в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ и законодательством о межбюджетных отношениях, по решениям двух представительных органов.

Закон не решает задачу объединения экономических ресурсов муниципальных образований, заявлявшуюся в пояснительной записке к законопроекту, поскольку создание объединенной администрации не изменяет также режима распоряжения муниципальной собственностью.

При внесении изменений в уставы, изменяющих структуру органов местного самоуправления, следует учитывать, что на данный случай не распространяется упрощенный порядок рассмотрения проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. В данном случае проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении (см. п. 4 ст. 44 комментируемого Закона).

Уставами муниципального района и поселения, являющегося его административным центром, должны быть определены субъекты, наделенные полномочиями по инициированию процедуры перехода к исполнению администрацией муниципального района полномочий администрации поселения, являющегося его административным центром (далее — администрация поселения). Данным правом могут быть наделены представительные органы указанных муниципальных образований, а также главы данных муниципальных образований. При этом необходимо также предусмотреть количество голосов, необходимых для поддержания инициативы, причем это может быть как простое большинство, так и большинство в две трети голосов от установленной численности депутатов соответственно представительного органа поселения и представительного органа муниципального района.

Если инициатива будет поддержана необходимым количеством голосов, для согласования дальнейшей процедуры перехода к осуществлению полномочий администрации поселения администрацией муниципального района представляется целесообразным заключить соглашение между представительным органом поселения и представительным органом муниципального района, в котором определить порядок и сроки внедрения новой схемы осуществления полномочий администрации поселения. Установив определенный срок для подготовки проекта указанного соглашения, логично возложить обязанность по подготовке текста соглашения на глав муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района.

Необходимо учитывать, что принятие решения об образовании указанной выше администрации изменяет структуру органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. В соответствии с ч. 8 ст. 34 комментируемого Закона решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

В соответствии с ч. 2 ст. 36 комментируемого Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах может либо входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавлять местную администрацию. В случае если глава муниципального образования в соответствии с Уставом возглавляет именно администрацию, переход к новому способу осуществления полномочий администрации поселения возможен только по истечении срока избранного таком образом главы муниципального образования, так как ч. 6 ст. 36 комментируемого Закона не предусматривает в данной ситуации оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» абз. 3 ч. 2 комментируемой статьи действует с 7 марта 2015 г. в новой редакции. Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя.

  1. Комментируемый Закон предусматривает, что уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ определяются такие организационные вопросы, как:

— порядок формирования органов местного самоуправления;

— компетенция органов местного самоуправления;

— срок полномочий органов местного самоуправления;

— формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;

— иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от целого ряда факторов:

— типа муниципального образования;

— численности жителей муниципального образования;

— возможностей социально-экономического развития муниципального образования;

— исторических и иных местных традиций;

— национальных обычаев;

— политических интересов;

— других особенностей.

Комментируемый Закон также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с ранее действовавшим Законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии с комментируемым Законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ.

В настоящее время наименования органов местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных, культурных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.

  1. Часть 4 комментируемой статьи повторяет положения ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством) <52>.

———————————

 

Примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации — «Ось-89», 2008 (издание четвертое, переработанное).

 

<52> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 324.

 

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти — народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.

Согласно комментируемой части участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных комментируемым Законом случаях, в частности, по вопросам назначения на должность и освобождения от должности главы местной администрации (см. комментарий к ст. 37).

  1. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае комментируемый Закон закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1) непосредственно: населением на местном референдуме (см. комментарий к ст. 22), а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек — на сходе граждан (см. комментарий к ст. 25);

2) опосредованно: представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 37).

Установленная структура и какие-либо изменения в ней должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и, соответственно, такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае комментируемый Закон предусматривает, что структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Однако возникает закономерный вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности, численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать?

В случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума законом субъекта РФ для вновь образованного муниципального образования устанавливаются:

— численность депутатов представительного органа первого созыва;

— срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва;

— порядок избрания первого главы муниципального образования;

— полномочия первого главы муниципального образования;

— срок полномочий первого главы муниципального образования.

Согласно комментируемой части выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания. Для чего избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования:

1) назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования;

2) осуществляет иные полномочия по проведению выборов.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию. Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания такого муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей вышестоящим правовым актам, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые до них осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования. До этого соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

  1. Согласно ч. 5.1, положения ч. 5 комментируемой статьи не применяются в следующих случаях:

1) преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением;

2) создания внутригородских районов;

3) преобразования городского округа с внутригородским делением в городской округ.

В таких случаях законом субъекта РФ устанавливаются сроки:

а) полномочий представительных органов внутригородских районов первого созыва;

б) полномочий представительного органа городского округа первого созыва, наделенного статусом городского округа с внутригородским делением;

в) принятия уставов внутригородских районов первого созыва;

г) внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, преобразованного в городской округ с внутригородским делением;

д) формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов.

При этом выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания.

Решение о назначении выборов главы городского округа с внутригородским делением принимается:

1) представительным органом городского округа с внутригородским делением в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

2) законом субъекта РФ о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением.

До формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов их полномочия осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления данного городского округа, сформированные (избранные, назначенные) до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением.

Новые органы и должностные лица местного самоуправления являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа, сформированных до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением. При этом вопросы правопреемства регулируются муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа с внутригородским делением.

Законом субъекта РФ устанавливаются сроки:

а) упразднения внутригородских районов;

б) прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления данных внутригородских районов;

в) полномочий представительного органа городского округа первого созыва, преобразованного из городского округа с внутригородским делением;

г) внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа;

д) формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа.

Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта РФ должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.

В случае наделения законом субъекта РФ городского округа с внутригородским делением статусом городского округа до формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления такого городского округа их полномочия осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов, сформированные до принятия указанного закона субъекта РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления городского округа, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, сформированных до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа.

  1. В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного самоуправления, принимается решение, в котором устанавливаются:

— структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

— порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

  1. Решение об изменении структуры органов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования. Для внесения изменений в устав муниципального образования, как правило, предусматривается особая процедура (см. комментарий к ст. 44).
  2. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального образования и действует для нового состава. Это гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования <53> (см. комментарий ст. 35).

———————————

 

Примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации — «Ось-89», 2008 (издание четвертое, переработанное).

 

<53> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 328.

 

Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес изменения в ч. 8, добавив формулировку «за исключением случаев, предусмотренных комментируемым Законом». Целью данных правовых новаций было устранение несоответствия между комментируемой статьей и ст. 44, содержащей не только аналогичное положение, но и такие исключения из него, как полномочия, срок полномочий и порядок избрания выборных должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий ст. 44).

  1. Согласно ч. 9 комментируемой статьи финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и т.п. <54> (см. комментарий к ст. 55).

———————————

 

Примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации — «Ось-89», 2008 (издание четвертое, переработанное).

 

<54> Там же.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code