Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления

Комментарий к статье 32 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. Формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, формой непосредственной демократии рекомендательного характера являются обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Термин «обращение» имеет обобщающий, собирательный характер. Обращения граждан можно классифицировать следующим образом:

1) по форме обращения выделяют письменные и устные. На практике преобладают письменные обращения граждан, так как во многих случаях (например, когда для принятия правильного решения требуется проверка, связанная с изучением документов и получением заключений) обращения граждан в органы местного самоуправления возможны только в письменной форме. Обращение граждан в устной форме излагается на личном приеме должностных лиц местного самоуправления и предусматривает запись о нем в журнале личного приема. Несмотря на то, что устное обращение не так часто используется на практике, оно имеет целый ряд преимуществ: сокращение сроков рассмотрения, устранение переписки, оперативное разрешение возникающих вопросов. И письменные, и устные обращения имеют одинаковую юридическую силу, поэтому форма обращения не дает никакого преимущества;

2) по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения. Коллективное обращение — это обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования или путем сбора подписей. Коллективные обращения целесообразны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы целых групп и коллективов. В качестве примера можно привести коллективные письма жителей, касающиеся неудовлетворительного состояния отопления, горячего водоснабжения и эксплуатации жилого фонда;

3) по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения. Гражданин вправе внести обращение следующими способами:

— лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан);

— через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица;

— через средства массовой информации (например, открытое письмо в газете, прямой эфир);

— через выступления на собраниях и конференциях граждан (см. комментарий к ст. ст. 29, 30). Последние три способа внесения обращения являются опосредованными, так как предполагают участие в данном процессе и иных лиц;

4) по характеру юридической природы выделяют заявления, жалобы, просьбы, ходатайства, предложения и т.п.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации принадлежащего ему права или интереса, закрепленного законодательно. Заявление не связано с нарушением прав и законных интересов гражданина и, как правило, содержит просьбу об удовлетворении конкретных нужд и потребностей (например, об улучшении жилищных условий, назначении пенсий или других выплат, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот).

Жалоба — обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных (действием или бездействием) прав и законных интересов.

Предложение — обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений на территории муниципального образования, на решение вопросов местного значения (например, по улучшению благоустройства муниципального образования, по повышению качества работы пассажирского транспорта).

Ходатайство — обращение гражданина с просьбой о признании за каким-либо лицом определенного статуса, прав или свобод. Такой вид обращений граждан, как ходатайство, встречается в законодательстве достаточно редко.

Нередко к обращениям граждан также относят петиции. Вместе с тем некоторые авторы считают, что неверно было бы приравнивать петиции к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции тем не менее отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и процедуре оформления <46> (см. комментарий к ст. 33).

———————————

<46> Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С. 249 — 250.

 

Правовую основу обращения граждан в органы местного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция РФ (ст. 33);

2) Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

3) комментируемый Закон (ст. 32);

4) Конституции, уставы субъектов РФ;

5) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

6) законы субъектов РФ об обращениях граждан;

7) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления.

Значение института обращений граждан достаточно велико. Во-первых, обращения дают возможность жителям участвовать в определении задач и направлений деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, обращения позволяют осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В-третьих, обращения являются средством проявления общественно-политической активности граждан. В-четвертых, обращения как элемент обратной связи между жителями и органами местного самоуправления служат неотъемлемой частью представительной демократии. В-пятых, обращения являются источником информации о жизнедеятельности муниципального образования.

  1. Часть 2 комментируемой статьи не устанавливает самостоятельно срок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления, а содержит отсылочную норму к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ст. 12), согласно которому письменное обращение, поступившее в орган или к должностному лицу местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» также предусматривает возможность продления данного срока, но не более чем на 30 дней (с уведомлением о продлении срока гражданина, направившего обращение) в следующих случаях:

— в исключительном случае;

— в случае направления запроса государственного органа, органа местного самоуправления.

Так, согласно Положению о порядке рассмотрения обращений граждан в муниципальном образовании «Город Маркс», утвержденному решением Совета муниципального образования «Город Маркс» Саратовской области от 31 марта 2006 г. N 33, сроки рассмотрения обращений граждан, не требующих дополнительного изучения и проверки, не могут превышать 15 дней. При необходимости проведения дополнительных проверок, выяснения вновь возникших обстоятельств руководитель органа местного самоуправления вправе продлить сроки рассмотрения обращения до одного месяца. В тех случаях, когда для разрешения обращений необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки и разрешения обращений могут быть в порядке исключения продлены руководителем органа местного самоуправления сверх месячного срока, но не более чем на 15 дней, с письменным уведомлением об этом заявителя.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны создавать гражданам все необходимые условия для реализации своего конституционного права на обращение. Вместе с многообразием процессуальных особенностей законы субъектов РФ также содержат общие правила рассмотрения обращений граждан. Так, например, согласно большинству законов субъектов РФ поступившее обращение должно быть зарегистрировано, так как с этого момента начинается срок, в течение которого оно должно быть рассмотрено.

Обращение граждан должно содержать следующие сведения:

— наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение;

— фамилию, имя, отчество обращающегося;

— адрес либо данные о месте работы (или учебы) обратившегося;

— изложение существа дела;

— дату;

— подпись.

Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о преступлениях и террористических актах, поступающих в правоохранительные органы).

Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Обращения рассматриваются теми структурными подразделениями органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению которых относятся затрагиваемые в обращениях вопросы. Должностные лица местного самоуправления также обязаны проводить личный прием граждан, который осуществляется в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

Согласно Положению о порядке рассмотрения обращений граждан в муниципальном образовании «Город Маркс», утвержденному решением Совета муниципального образования «Город Маркс» Саратовской области от 31 марта 2006 г. N 33, органы местного самоуправления при рассмотрении обращений граждан обязаны:

а) тщательно разобраться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направить работников на места для проверки, принять другие меры для объективного разрешения вопроса;

б) принимать обоснованные решения по обращениям и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;

в) сообщать гражданам в письменной форме о решениях, принятых по обращениям, а в случае их отклонения указывать мотивы;

г) по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования принятых решений;

д) систематически анализировать и обобщать обращения, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и установления причин, порождающих нарушение прав и свобод граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы органов местного самоуправления.

Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, так как от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств и должно содержать логическое и правовое обоснование.

Законы субъектов РФ закрепляют право граждан обжаловать решение, принятое по результатам рассмотрения обращения в вышестоящий орган или в суд.

  1. Определение в законодательстве сроков рассмотрения обращений граждан и установление ответственности за их нарушение является важным фактором, оказывающим влияние на соответствующие структуры органов местного самоуправления, заставляя своевременно разрешать отнесенные к их компетенции вопросы. Соблюдение установленных сроков играет важную роль, ибо задержки могут причинить значительный ущерб и привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов гражданина.

Например, Положение о порядке рассмотрения обращений граждан в муниципальном образовании город Маркс устанавливает, что нарушение порядка рассмотрения обращений граждан влечет в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Работа с обращениями граждан является важнейшим элементом комплексной работы органов местного самоуправления, направленной на формирование условий для реализации принципа открытости власти. Работа с обращениями граждан позволяет не только оперативно решать вопросы жителей, но и получать оперативную информацию о наиболее актуальных проблемах муниципального хозяйства. Анализ обращений граждан показывает, что тематика обращений соответствует вопросам местного значения и на протяжении последних лет остается примерно одинаковой. Наибольшее количество обращений поступает по вопросам оформления земельных участков, адресной поддержки малообеспеченных групп населения, отселения из ветхого жилья, неудовлетворительного коммунального обслуживания на фоне роста стоимости коммунальных услуг. Как правило, это вопросы водоснабжения, ремонта жилья и коммунальных систем, благоустройства территории, уборки и вывоза мусора и т.п. В последнее время участились обращения, связанные с деятельностью ТСЖ и управляющих компаний <47>.

———————————

<47> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 144.

 

Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Право на обращение имеют не только граждане РФ, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации (например, учреждения, организации, предприятия и их должностные лица). В зависимости от вида обращения граждан содержат неодинаковую информацию, имеют различную структуру, отличаются по своей юридической природе, предусматривают разные процедуры и сроки рассмотрения, а также виды правовых последствий.

 

Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

 

Комментарий к статье 33

 

  1. Часть 1 комментируемой статьи предоставляет населению муниципального образования право осуществлять иные формы непосредственной демократии наряду с формами, предусмотренными комментируемым Законом. Главное и единственное условие применения иных форм прямого волеизъявления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, федеральными законами, включая данный Федеральный закон, и законами субъектов РФ.

К иным формам непосредственной демократии могут быть отнесены различного рода публичные мероприятия, такие как митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, марши, петиции и т.п.

Правовую основу иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления составляют:

1) Конституция РФ (ст. ст. 31, 130);

2) комментируемый Закон (ст. 33);

3) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;

4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

5) законы субъектов РФ о публичных мероприятиях;

6) местные нормативные акты (например, Постановление главы муниципального образования «Город Дзержинский» Московской области от 14 июля 2004 г. N 460-ПГД «Об изучении ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»).

Конституция РФ (статья 130) предоставляет возможность гражданам осуществлять местное самоуправление путем других форм прямого волеизъявления. Согласно Конституции РФ (ст. 31) граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 2) приводит определения следующих понятий:

1) публичное мероприятие — открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;

2) собрание — совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

3) митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

4) демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

5) шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

6) пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

В исследовательской литературе также выделяются такие формы массового выражения общественного мнения, как марши и цепи:

марш — акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями;

цепь — акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды <48>.

———————————

<48> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 329.

 

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закрепляет принципы и порядок организации и проведения публичных мероприятий (например, права участников, обязанности организаторов, определение места проведения, обязанности органов местного самоуправления), основания и порядок приостановления или прекращения публичного мероприятия, а также правовые гарантии.

Важным институтом непосредственной демократии являются петиции. Под петицией, как правило, понимают право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны реагировать <49>. Однако было бы неверно приравнивать петиции к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции тем не менее отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и процедуре оформления <50>.

———————————

<49> Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 104.

<50> Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С. 249 — 250.

 

Институт петиций имеет общие черты и с институтом народной правотворческой инициативы, но не тождественен ему. Предмет петиции значительно шире, чем предмет правотворческой инициативы, которым является предложение о принятии муниципального правового акта. В случае петиции это может быть: жалобы на действия органов и должностных лиц местного самоуправления; предложение о рассмотрении вопроса, имеющего общественное значение для всего или части населения муниципального образования; коллективное требование отчета должностного лица местного самоуправления и т.п.

В петиционном процессе можно выделить следующие основные стадии:

— направление петиции в органы местного самоуправления;

— создание комиссии по рассмотрению петиции;

— рассмотрение и разрешение петиции;

— принятие решения о результатах рассмотрения петиции;

— уведомление петиционеров о результатах рассмотрения петиции.

Петиционеры, не удовлетворенные результатами рассмотрения петиции, вправе обжаловать принятое решение в суд.

Одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются наказы избирателей. Под наказами понимаются поручения избирателей депутатам представительного органа муниципального образования и выборным должностным лицам местного самоуправления решить тот или иной вопрос. Наказы избирателей являются одной из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе, и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их доверие <51>.

———————————

<51> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 167.

 

Следует отметить, что правовая основа наказов избирателей недостаточно развита. На федеральном уровне эта форма непосредственной демократии не регламентируется, а законы о наказах избирателей приняты не во всех субъектах РФ.

  1. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет два основных принципа непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: принцип законности и принцип добровольности.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 3) также кладет данные принципы в основу проведения любого публичного мероприятия. Под законностью Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» понимает соблюдение положений Конституции РФ, федеральных законов, иных законодательных актов РФ. Таким образом, в данном случае принцип законности означает, что все формы непосредственной демократии на местном уровне должны проводиться только в рамках, определенных действующим законодательством.

Принцип добровольности означает недопустимость принуждения при принятии решения об участии в осуществлении местного самоуправления жителями муниципального образования. При этом органы и должностные лица государственной власти, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению муниципального образования в осуществлении местного самоуправления и развивать формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code