Статья 17.1. Муниципальный контроль

Комментарий к статье 17.1 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. Комментируемая статья введена Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», принятым в целях реализации положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Под муниципальным контролем в данном Законе понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Установленная в ч. 1 комментируемой статьи возможность отнесения федеральными законами соответствующих видов контроля к полномочиям органов местного самоуправления корреспондирует с ч. 1.1 ст. 17, согласно которой полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться другими федеральными законами наряду с комментируемым Законом. В таком случае предметом муниципального контроля является соблюдение требований, установленных указанными федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были внесены изменения в отраслевое законодательство, которым определяется порядок осуществления органами местного самоуправления муниципального контроля, определяются обязательные требования к порядку проведения проверок, устанавливаемых муниципальными правовыми актами. Так, муниципальный контроль предусматривается ЗК РФ (муниципальный земельный контроль), ЛК РФ (муниципальный лесной контроль), Федеральными законами от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий), от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ «О лотереях» (муниципальный контроль за проведением лотерей), от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (муниципальный контроль на территории особой экономической зоны), от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения).

Комментируемый Закон содержит соответствующие положения в перечнях вопросов местного значения (см. комментарий к ст. ст. 14, 15, 16).

  1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В частности, Закон устанавливает: требования к организации и проведению плановых и внеплановых проверок, документарных и выездных проверок, срокам их проведения, порядку организации проверок и оформлению их результатов; ограничения при проведении проверок; меры, принимаемые должностными лицами органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки; обязанности и ответственность должностных лиц органа муниципального контроля при проведении проверки.

Согласно ст. 6 Закона определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;

3) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ;

4) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;

5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий.

По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

 

Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления

 

Комментарий к статье 18

 

  1. Перечни вопросов местного значения, установленные в ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона, могут быть при необходимости изменены, дополнены, уточнены федеральным законом о внесении изменений или дополнений в комментируемый Закон. Закрепленные в комментируемом Законе вопросы местного значения не могут изменяться отраслевыми федеральными законами, но могут в оговоренных Законом случаях корректироваться законодательством субъектов РФ. Установленные ч. 1 комментируемой статьи исключения, введенные ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, касаются предусмотренной законом возможности закреплять законами субъектов РФ дополнительные вопросы местного значения за сельскими поселениями (из перечня, предусмотренного ч. 1 ст. 14 для поселений), за внутригородскими районами (из перечня, предусмотренного ч. 1 ст. 16 для городских округов), за городскими округами с внутригородским делением (с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств).

Устанавливаемые законодательством любого уровня полномочия органов местного самоуправления должны соответствовать положениям ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона. По смыслу соответствующих положений ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не включенные в указанные перечни, однако это не должно пониматься как дополнение перечня вопросов местного значения.

Рассматривая в контексте данной статьи положения ст. ст. 14 — 16 комментируемого Закона, следует отметить, что отраслевые законы, напрямую регулирующие компетенцию органов местного самоуправления, принимаются и в субъектах РФ. Примерами таких законов являются действующие на сегодняшний момент Закон Республики Бурятия от 1 февраля 1996 г. N 246-1 «О культуре», Закон Краснодарского края от 7 июля 1999 г. N 193-КЗ «О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае», Закон Белгородской области от 10 июля 2007 г. N 133 «О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области», Закон Калужской области от 8 июня 1998 г. N 7-ОЗ «О физической культуре и спорте в Калужской области», Закон Тульской области от 14 декабря 2005 г. N 659-ЗТО «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства» и другие.

Вместе с тем в большинство из рассмотренных в ст. ст. 14 — 16 отраслевых федеральных законов ежегодно вносятся изменения в целях совершенствования разграничения полномочий между уровнями власти. Следовательно, законы субъектов РФ, регулирующие вопросы компетенции органов местного самоуправления, принятые до внесения указанных изменений, должны приводиться в соответствие с федеральным законодательством.

  1. Решение вопросов местного значения в муниципальных образованиях осуществляется за счет местных бюджетов. Вместе с тем в предусмотренных Законом случаях местным бюджетам могут предоставляться субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

а) принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

б) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

в) заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Согласно ст. 87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются используемые при составлении проектов бюджетов своды (перечни) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Часть 2 комментируемой статьи также предусматривает, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

  1. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает запрет на закрепление в федеральном и региональном законодательствах положений, определяющих конкретный объем расходов, осуществляемых за счет средств местного бюджета. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ местный бюджет формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления самостоятельно.
  2. Основанием для введения ч. 4 комментируемой статьи послужило Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П. Данным Постановлением положение п. 4 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В частности, Постановление содержит следующую аргументацию, имеющую значение при определении полномочий по решению вопросов местного значения в аналогичных ситуациях: «Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т.е. по общему правилу субъект Российской Федерации».

В Постановлении также выражена правовая позиция, согласно которой финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

 

Статья 18.1. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

 

Комментарий к статье 18.1

 

  1. Введение в комментируемый Закон статьи, посвященной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, представляется закономерным продолжением той работы, которая уже проводится в направлении оценки эффективности органов государственной власти субъектов РФ. Положения комментируемой статьи имеют отношение и к проводимой в России административной реформе. Так, одной из задач административной реформы согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006 — 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, являлась реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития РФ и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»).

В ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Президентом РФ определяется порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако принятый в развитие данной нормы Указ Президента от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» не только определяет упомянутый порядок, но и утверждает Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые характеризуют различные аспекты социально-экономического развития муниципального образования, качество жизни населения, и в целом зависят от деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 главы местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, должны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети Интернет, а в случае его отсутствия — на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район.

  1. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации указанных положений Правительством РФ разработаны Методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (см. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317).

Указанными Методическими рекомендациями, в частности, предусмотрено, что гранты выделяются в форме межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, под которыми согласно ст. 6 БК РФ понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст. 135 БК РФ (в редакции, применяющейся с 1 января 2015 г.) межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

— субсидий местным бюджетам;

— субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

— субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

— иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

При этом следует учесть положения ст. 139.1 БК РФ, согласно которым в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций).

Так, например, ст. 7 Закона Республики Мордовия от 21 февраля 2008 г. N 4-З «О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия» определяет, что межбюджетные трансферты из республиканского бюджета Республики Мордовия предоставляются в форме:

— дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) в соответствии со ст. 8 данного Закона;

— субсидий бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 9 данного Закона;

— субвенций бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 10 данного Закона;

— иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст. 11 данного Закона.

Частью 4 ст. 11 обозначенного Закона, в свою очередь, предусмотрено, что в качестве иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета Республики Мордовия местным бюджетам, из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городского округа предоставляются гранты в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления.

При выделении грантов оцениваются значения показателей, предусмотренных Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607, дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317. При этом перечень показателей, используемых для определения размера грантов, определяется субъектом РФ.

Целесообразно выделять гранты отдельно городским округам и муниципальным районам, поскольку они обладают разными полномочиями. При выделении грантов могут устанавливаться дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности населения, уровня экономического развития и других параметров.

Допускается также выделение грантов из бюджета субъекта РФ на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, заключенных в целях содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Соглашение целесообразно заключить, если достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта РФ. Соглашением предусматриваются обязательства органа местного самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемых за счет средств гранта. Соглашение заключается на срок до 3 лет.

Порядок выделения грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ, утверждается нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. В качестве примера укажем на следующие акты:

— Указ главы РИ от 17 октября 2014 г. N 196 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в Республике Ингушетия» (вместе с Порядком выделения грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Ингушетия);

— Указ главы РК от 14 февраля 2014 г. N 13 «Об утверждении Порядка выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

— Указ главы КБР от 11 июня 2013 г. N 85-УГ «О мерах по реализации в Кабардино-Балкарской Республике Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (вместе с Перечнем исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, ответственных за оценку показателей и подготовку предложений о мерах по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, Порядком выделения грантов городским округам и муниципальным районам Кабардино-Балкарской Республики, Перечнем показателей, используемых для определения размера грантов, Порядком организации проведения социологических опросов для определения уровня оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Кабардино-Балкарской Республики, Порядком работы экспертной комиссии по анализу результатов оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности Кабардино-Балкарской Республики или в муниципальной собственности, оказывающих услуги населению).

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code