Статья 12. Изменение границ муниципального образования

Комментарий к статье 12 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ с учетом мнения населения допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Комментируемый Закон развил это конституционное положение в комментируемой статье. Следует отметить, что, в отличие от предыдущего Закона, комментируемый Закон содержит гораздо большее количество норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления.

Часть 1 комментируемой статьи впервые наделяет федеральные органы государственной власти правом выходить с инициативой изменения границ муниципального образования. С подобной инициативой теперь могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ и ее субъектов.

В качестве основных причин, приводящих к необходимости изменения границ муниципального образования, могут быть названы государственные, муниципальные, общественные и частные интересы:

а) к государственным интересам относятся интересы РФ и субъектов РФ в обеспечении условий сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов;

б) муниципальными интересами являются интересы в обеспечении условий устойчивого социально-экономического развития поселений и межселенных территорий, функционирования муниципальных систем инженерной и транспортной инфраструктур;

в) общественными интересами в сфере градостроительной деятельности могут быть стремления ограничить вредное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение экологической ситуации и т.п.

Необходимость расширения территории муниципального образования может быть также связана с экономической целесообразностью. Например, для успешного развития и функционирования муниципального образования необходимо построить крупный промышленный или сельскохозяйственные комплексы или присоединить завод по изготовлению строительных материалов, который территориально размещается в другом муниципальном образовании <29>.

———————————

 

Примечание.

Учебник «Система муниципального управления» (под ред. В.Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное).

 

<29> Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2008. С. 114.

 

Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы — местного референдума. Причем, согласно комментируемому Закону, инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:

— выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;

— выявление мнения населения;

— проведение голосования;

— принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования;

— внесение изменений в устав муниципального образования;

— внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований РФ.

  1. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Комментируемый Закон определяет, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного:

1) путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо

2) на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Закона. В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов. Часть 2.1 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Однако мнение населения муниципального образования не всегда должно быть выражено через формы прямого волеизъявления или формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Согласие населения поселений и городских округов может быть выражено представительными органами соответствующих поселений и городских округов по вопросам изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов.

Соответственно мнение населения муниципальных районов выражают представительные органы муниципальных районов. По данным вопросам не требуется проведения голосования граждан.

  1. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
  2. В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение населения в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.

Положения ч. 4 комментируемой статьи в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П «По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагают учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ч. 4 ст. 12 комментируемого Закона норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

В связи с появлением нового вида муниципальных образований — городских округов с внутрирайонным делением и внутригородских районов, появилась необходимость в регулировании изменения границ. В соответствии с введенной ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ч. 4.1 комментируемой статьи изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

  1. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленных Законом норм не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. Отметим, что Законом иных ограничений для инициирования такой процедуры не установлено.

Если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50% относительно установленных законом норм (в поселении, состоящем из одного сельского населенного пункта, численность должна составлять не менее 1000 человек, на территориях с высокой плотностью населения — не менее 3000 человек), а также по иным причинам границы муниципальных образований могут быть изменены в порядке, установленном комментируемым Законом.

 

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

 

Комментарий к статье 13

 

  1. В ст. 13 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:

— объединение муниципальных образований;

— разделение муниципальных образований;

— изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

— изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

— изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа;

— изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа;

— изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;

— изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

— присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;

— выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Дополнительно отметим, что комментируемая статья предусматривает также следующие способы преобразования муниципальных образований, которые могут затронуть городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы:

— объединение двух и более внутригородских районов (ч. 3.2 комментируемой статьи);

— разделение внутригородского района с образованием двух или более внутригородских районов (ч. 6.1 комментируемой статьи).

Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. комментарий к ст. 13.1). Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связаны с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст. ст. 11, 12).

Преобразование муниципальных образований в РФ в современных условиях — процесс нередкий, при этом в связи с определенными трудностями при реализации полномочий органов местного самоуправления на определенной, достаточно небольшой территории (недостаточность финансов, трудовых ресурсов и пр.) наиболее часто встречается преобразование в форме объединения муниципальных образований — поселений.

Так, например, в Ленинградской области за период с 2009 по 2013 годы принято 5 законов о преобразовании муниципальных образований в форме объединения; в Республике Бурятия принято 7 законов о преобразовании в форме объединения муниципальных образований; в Вологодской области — 52 закона о преобразовании муниципальных образований, в Республике Алтай — 54.

Что касается преобразования новых, установленных ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, муниципальных образований, то в соответствии с комментируемым Законом городские округа с внутригородским делением могут быть созданы только путем преобразования существующих городских округов (изменения статуса городского округа с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением (с одновременным образованием внутригородских районов).

При этом при указанном преобразовании городского округа с его наделением статусом городского округа с внутригородским делением законом субъекта РФ должны быть урегулированы следующие вопросы:

— о границах и статусе городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч. 1.1 ст. 10, ч. 2 ст. 11 Закона);

— о составе муниципального имущества внутригородских районов и источниках доходов местных бюджетов исходя из установленных для внутригородских районов перечней вопросов местного значения и необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч. ч. 4 и 5 ст. 16.2 Закона);

— о сроках полномочий представительного органа городского округа с внутригородским делением и представительных органов с внутригородским районом (ч. 5.1 ст. 34 Закона);

— о порядке избрания представительного органа городского округа с внутригородским делением (ч. 5 ст. 35 Закона);

— о численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч. ч. 7.1 и 8 ст. 35 Закона);

— о порядке избрания и полномочиях главы городского округа с внутригородским делением и глав внутригородских районов (ч. 2 ст. 36 Закона);

— о сроках внесения изменений в устав городского округа с внутригородским делением и принятия уставов внутригородских районов, а также о сроках формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч. 5.1 ст. 34 Закона).

  1. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:

— население муниципального образования;

— органы местного самоуправления;

— органы государственной власти субъектов РФ;

— федеральные органы государственной власти.

Причем если первые три являются традиционными субъектами, обладающими данным правом и по Закону 1995 г., то федеральные органы государственной власти впервые наделяются этим правом в соответствии с комментируемым Законом.

Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы — местного референдума.

При этом инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, установленным ч. 4 ст. 22 Закона, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законами субъектов РФ должны быть конкретизированы условия проведения таких референдумов. При этом федеральный закон не содержит требования о том, что условия проведения референдума по преобразованию муниципальных образований должны содержаться в законе субъекта РФ, устанавливающем порядок преобразования муниципальных образований. Данный вопрос рассматривался в судебных инстанциях (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 88-Г06-4).

  1. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

В соответствии с ч. 3.1 комментируемой статьи по вопросам объединения поселения с городским округом не требуется проведения голосования граждан, так как согласие населения поселения и городского округа выражают представительные органы данных муниципальных образований.

Кроме этого, по вопросам объединения поселения с городским округом также требуется согласие населения муниципального района, на территории которого расположено поселение, о выделении поселения из состава района. Это согласие населения также выражает представительный орган соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Данная норма связывает территориальное устройство муниципальных образований в субъекте РФ и административно-территориальное устройство субъектов РФ, хотя в целом, исходя из Конституции РФ, а также системного анализа норм Закона, можно сделать вывод о независимости муниципального и административно-территориального устройства. Данной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ (см. Постановление от 3 ноября 1997 г. N 15-П). В Определении от 15 мая 2007 г. N 406-О-П Конституционный Суд РФ отметил, что устанавливаемое субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Таким образом, в целом определенная независимость муниципально-территориального и административно-территориального устройства позволяет формировать территорию муниципального образования без установления условий со стороны соответствующего субъекта РФ. Однако в случае с комментируемой нормой жесткая привязка муниципально-территориального и административно-территориального устройства вызвана тем, что одна и та же территория (городского округа) является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей.

Так, например, в соответствии с Законом Калужской области от 1 октября 2012 г. N 327-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований городского округа «Город Калуга» и городского поселения «Поселок Куровской» и внесении в связи с этим изменений в отдельные законы Калужской области» преобразованы путем объединения муниципальные образования городской округ «Город Калуга» и городское поселение «Поселок Куровской». При этом муниципальное образование городское поселение «Поселок Куровской» утрачивает статус муниципального образования со дня вступления в силу данного Закона. Кроме того, в результате указанного преобразования муниципальных образований административно-территориальная единица Калужской области «Поселок Куровской» упраздняется и включается в состав административно-территориальной единицы Калужской области «Город Калуга». В связи с указанными преобразованиями данным Законом вносятся соответствующие изменения в Закон Калужской области, устанавливающий административно-территориальное деление данного субъекта РФ.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена ч. 3.2, устанавливающей порядок учета мнения населения при преобразовании нового вида муниципальных образований. В соответствии с указанной частью, объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

  1. В случае если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.
  2. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 комментируемого Закона.
  3. В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу комментируемый Закон не требует проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

1) выдвижение инициативы о преобразовании муниципального образования (от населения муниципального образования, или органов местного самоуправления, или органов государственной власти субъектов РФ, или федеральных органов государственной власти);

2) выявление мнения населения (или на голосовании жителей, или через представительный орган муниципального образования);

3) принятие закона субъекта РФ о новом административно-территориальном устройстве;

4) внесение изменений в устав муниципального образования;

5) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена новыми ч. ч. 6.1 — 6.3, устанавливающими порядок учета мнения населения при реализации различных форм преобразования новых для Закона муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов. В соответствии с ч. 6.1 комментируемой статьи, разделение внутригородских районов осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом. То есть мнение населения учитывается по тому же принципу, что и при объединении внутригородских районов. При этом при объединении внутригородских районов учитывается мнение населения объединяемых районов, а при разделении внутригородского района — мнение населения образуемых внутригородских районов.

Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч. 6.2 комментируемой статьи), а также выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (ч. 6.3 комментируемой статьи) осуществляется с согласия населения городского округа и соответствующего поселения (внутригородского района) в соответствии с уставами муниципальных образований, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается или в состав которого включается соответствующее поселение. Кроме того, внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, в обязательном порядке должен быть наделен законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.

  1. В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи к преобразованию муниципального образования также относится изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (либо лишением этого статуса). Такое преобразование прежде всего вызвано созданием сложной социальной, транспортной, инженерной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования (см. комментарий к ст. 24). Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Комментируемый Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается. Согласно ч. 7 комментируемой статьи вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов РФ.

  1. Часть 7.1 комментируемой статьи предусматривает изменение статуса городского округа:

1) в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо

2) в связи лишением его статуса городского округа с внутригородским делением.

Такое изменение осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.

В соответствии с ч. 7.2 комментируемой статьи, введенной ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляется законом субъекта РФ исключительно с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования. Порядок проведения указанного голосования установлен ст. 24 Закона, а также законодательством о выборах и референдумах.

При этом смена статуса городского поселения на сельское и сельского поселения на городское должна сопровождаться одновременными изменениями в административно-территориальном устройстве субъекта РФ, производимыми с таким расчетом, чтобы преобразованное поселение не перестало соответствовать требованиям, установленным ст. ст. 2 и 11 Закона. Так, при преобразовании городского поселения в сельское все городские населенные пункты (города и поселки городского типа) на его территории преобразуются в сельские. При преобразовании сельского поселения в городское как минимум один населенный пункт на территории указанного поселения должен получить статус городского населенного пункта (города либо поселка городского типа).

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных ч. ч. 3, 4, 5, 6 комментируемой статьи.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code