Статья 10. Территории муниципальных образований

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Комментарий к статье 10

 

  1. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления <20>. Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в нормативных актах именуется муниципальным образованием. В исследовательской литературе применительно к территориальным единицам также иногда встречается термин «муниципалитет». Следует отметить, что муниципалитетами (от лат. municipium) назывались города в республиканской эпохе римской истории, пользовавшиеся правом самоуправления.

———————————

<20> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 136.

 

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила прежде всего городские и сельские поселения, допуская одновременно существование местного самоуправления и на других территориях. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.

Термин «муниципальное образование» впервые был введен ГК РФ в 1994 г. (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ и ГК РФ Закон 1995 г. определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, под территорией местного самоуправления понимались городские, сельские поселения, а также иные территории, например районы, станицы, уезды, сельские округа, волости и т.п. А в качестве обязательных признаков муниципального образования закреплялось наличие выборных органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципальной собственности. Иногда исследователи в качестве признака также выделяют устав муниципального образования <21>. В определении муниципального образования, закрепленном в комментируемом Законе, данные признаки отсутствуют.

———————————

<21> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 137.

 

В соответствии с абз. 1 ч. 1 комментируемой статьи в Российской Федерации могут быть образованы следующие виды муниципальных образований, отличающиеся друг от друга прежде всего территорией и, конечно, реализуемыми на данной территории полномочиями (перечнем решаемых вопросов местного значения): городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ дополнил ч. 1 комментируемой статьи положением о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

Внутригородским районом признается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Так, например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500000 человек.

Законом Псковской области от 27 ноября 2014 г. N 1452-ОЗ в целях реализации положений ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ внесены изменения в Закон Псковской области от 9 октября 2006 г. N 580-ОЗ «О местном самоуправлении в Псковской области», в соответствии с которым деление городского округа на внутригородские районы может осуществляться в городских округах с численностью жителей более 300 тысяч человек с учетом исторически сложившегося внутреннего территориального устройства городского округа.

В Ставропольском крае, несмотря на то что Законом Ставропольского края от 7 ноября 2014 г. N 103-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» и признании утратившим силу Закона Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» предусмотрена возможность создания подобных городских округов, тем не менее критерии для такого деления не установлены.

Как указано разработчиками изменений, внесенных ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, (законопроект N 469827-6) по итогам анализа материалов Всероссийского Съезда муниципальных образований, работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского конгресса муниципальных образований рабочей группы, обобщения предложений руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права стало очевидно, что в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне приводит во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывается малоэффективной для обеспечения жизнедеятельности населения. Порой ее деятельность сопровождается коррупционными скандалами, имеют место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д. <22>. Таким образом, по мнению разработчиков законопроекта N 469827-6, создание вышеуказанной двухуровневой системы местного самоуправления на территории крупных городских округов приблизит муниципальную власть к реальным вопросам местного значения, позволит обеспечить решение конкретных задач, поставленных перед органами местного самоуправления.

———————————

<22> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaN ew%29?OpenAgent&RN=469827-6&02.

 

Комментируемый Закон не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях. При организации местного самоуправления преимущество отдается городским и сельским поселениям, чьи территории образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к населению. Соответственно, создание муниципального образования на уровне муниципального района необходимо в первую очередь для налаживания управленческих связей между поселениями, входящими в его состав. Таким образом, в РФ реализуются два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление было бы не востребовано. По информации Федеральной службы государственной статистики (Росстат) <23> на 1 января 2014 г. в Российской Федерации создано 22777 муниципальных образований, из них муниципальных районов — 1815, городских округов — 520, городских поселений — 1660, сельских поселений — 18525.

———————————

<23> URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453.

 

Согласно ч. 1.1 комментируемой статьи наделение муниципальных образований статусом конкретного вида муниципального образования осуществляется законами субъектов РФ. Кроме того, данная норма означает, что все субъекты РФ обязаны обеспечить населению реализацию права на местное самоуправление на территориях муниципальных образований.

  1. Часть 2 комментируемой статьи содержит общие требования по установлению и изменению границ муниципальных образований:

— во-первых, границы муниципальных образований устанавливаются (изменяются) законами субъектов РФ;

— во-вторых, установление указанных границ должно происходить в соответствии с требованиями, установленными Законом (см. ст. ст. 11 — 13).

Комментируемая статья ограничивает компетенцию субъектов РФ, которые прежде закрепляли собственные критерии определения типов муниципального образования, требования к установлению и изменению границ муниципальных образований и другие вопросы территориальной организации местного самоуправления на своей территории.

  1. Частью 3 комментируемой статьи, введенной ст. 19 Федерального закона от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», установлены исключения из общего порядка изменения границ муниципальных образований и их преобразования. При изменении границ между субъектами РФ к компетенции органов государственной власти субъектов РФ отнесено установление порядка, связанного с этим изменения границ муниципальных образований, их преобразования и упразднения.

Надо отметить, что изменение границ между субъектами РФ — явление нечастое. Так, например, в соответствии с Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, устанавливаются законами города Москвы. В рамках реализации данной нормы Законом г. Москвы от 28 июля 2011 г. N 36 установлены указанные особенности: присоединенные в результате изменения границ города Москвы муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения, структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов.

В соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации: городом федерального значения Москвой и Московской областью» территория столицы увеличилась за счет присоединения 148 тысяч гектаров земли на юго-западе Подмосковья, вплоть до границы с Калужской областью. В общей сложности к Москве перешло 21 муниципальное образование, в том числе два городских округа — Троицк и Щербинка, а также 19 городских и сельских поселений (в Подольском, Ленинском и Наро-Фоминском районах Московской области). Также к столице отошла часть территории Одинцовского и Красногорского районов Подмосковья. В результате были образованы два новых городских округа: Троицкий и Новомосковский (ТиНАО), население «новой Москвы» составило 235 тысяч человек.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code