Статья 7. Муниципальные правовые акты

Комментарий к статье 7 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. Часть 1 комментируемой статьи наделяет субъектов, решающих вопросы местного значения, правом принимать муниципальные правовые акты.

Нормативные правовые акты — это акты, изданные в установленном порядке управомоченным органом, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей и ответственности субъектов <16>. Нормативные правовые акты рассчитаны на многократное применение и длительное существование.

———————————

<16> Руководитель муниципального образования / Под ред. И.А. Кокина. М., 2006. С. 490.

 

В отличие от государственных актов, муниципальные правовые акты обладают следующими признаками:

а) в большинстве случаев принимаются по вопросам местного значения, как исключение могут быть приняты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

б) существует два основных способа принятия муниципальных правовых актов: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и органом или должностным лицом местного самоуправления;

в) должны быть документально оформлены, т.е. они должны быть приняты в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов, к которым относятся название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;

г) обязательны для исполнения на территории муниципального образования;

д) устанавливают, изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер.

К субъектам, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты, относятся:

— население муниципального образования;

— представительный орган муниципального образования;

— глава муниципального образования;

— глава местной администрации;

— иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов (см. комментарий к ст. 43). Среди них высшей юридической силой обладают:

— устав муниципального образования;

— оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан.

Устав муниципального образования — основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

Иногда устав муниципального образования называют «малой конституцией», так как и конституция, и устав муниципального образования обладают рядом особенностей:

— предполагают наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);

— имеют учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);

— имеют всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);

— обладают высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);

— являются основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);

— обладают особым порядком принятия;

— являются одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления (см. комментарий к ст. 44).

Относительно решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (см. комментарий к ст. 45), образуются полярные мнения. Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимость этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в законах отдельных субъектов РФ не предусматривается возможность для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым) <17>.

———————————

<17> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 85.

 

Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования оформляются в виде следующих решений:

1) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок проведения муниципальных выборов, порядок управления муниципальной собственностью, организация межмуниципального сотрудничества и т.п.);

2) решения по вопросам организации деятельности органов муниципального образования (например, регламент местной администрации, регламент представительного органа муниципального образования, положения о постоянных комиссиях и т.д.).

По общему правилу решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Акты, издаваемые главой муниципального образования, в зависимости от статуса главы муниципального образования могут быть оформлены в двух основных организационных формах:

1) постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы представительного органа муниципального образования;

2) постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных переданных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации деятельности местной администрации в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы местной администрации.

Муниципальные правовые акты, издаваемые иными должностными лицами местного самоуправления. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся:

— глава (председатель) контрольного органа муниципального образования;

— председатель избирательной комиссии муниципального образования;

— заместители главы местной администрации;

— руководители структурных подразделений местной администрации и т.д.

Муниципальные правовые акты иных должностных лиц издаются в форме распоряжений и приказов.

  1. Согласно ч. 2 комментируемой статьи при реализации возложенных на них отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления также могут принимать соответствующие правовые акты, но лишь на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ.
  2. Часть 3 ст. 7 комментируемого Закона закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве — территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически-властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий — государственно-властными.

За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность, которая может носить различный характер (см. комментарий к ст. ст. 71 — 74). Кроме того, неисполнение муниципальными служащими муниципальных правовых актов может повлечь дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ <18>.

———————————

 

Примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации — Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

 

<18> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 43.

 

  1. Российская правовая система в качестве основополагающих принципов провозглашает принцип верховенства закона и иерархичности правовой системы. Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов в системе правовых актов РФ. Вследствие того, что органы местного самоуправления являются низовым звеном публичной власти, муниципальные правовые акты должны соответствовать положениям всех вышестоящих нормативных актов.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам РФ и субъектов РФ. Муниципальные правовые акты носят подзаконный характер.

  1. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами РФ или субъектов РФ. В таком случае орган местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании федерального закона или иного нормативного правового акта РФ, либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим закону полностью или частично <19>. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о признании акта противоречащим действующему законодательству по следующим вопросам:

———————————

 

Примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации — Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).

 

<19> Там же. С. 44.

 

— организации местного самоуправления;

— установления прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

До вступления в силу решения суда органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты, противоречащие соответствующим положениям законов и иных нормативных актов РФ и субъектов РФ, содержание которых является предметом судебного рассмотрения.

  1. Часть 6 комментируемой статьи введена Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов».

Обязательной экспертизе подлежат муниципальные нормативные правовые акты, в которых затрагиваются:

1) вопросы осуществления предпринимательской деятельности,

2) вопросы осуществления инвестиционной деятельности.

Целями экспертизы муниципальных нормативных правовых актов являются:

— оценка регулирующего воздействия органов местного самоуправления на субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности;

— выявление и устранение положений, необоснованно затрудняющих осуществление данных видов деятельности, так называемых «административных барьеров»;

— выявление и устранение норм, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их введению, т.е. содержащие «завышенные требования»;

— выявление и устранение положений, способствующих возникновению необоснованных расходов местных бюджетов;

— выявление и устранение коррупционных факторов.

Экспертиза муниципальных нормативных правовых актов будет проводиться органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами на основе законов субъекта РФ.

Вместе с тем следует отметить неэффективность проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов самими органами местного самоуправления, разработавшими и принявшими эти акты. В данном случае экспертиза была бы объективнее, если бы ее осуществляли независимые антикоррупционные агентства (сегодня в России отсутствуют), вузы или иные субъекты, не находящиеся в подчинении у органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 46).

Данные нововведения применяются в отношении: городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, — с 1 января 2015 г.; муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения — с 1 января 2016 г.; иных муниципальных образований — с 1 января 2017 г.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code