Статья 2. Основные термины и понятия

Комментарий к статье 2 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

 

  1. В ч. 1 комментируемой статьи приводятся определения терминов, используемых в комментируемом Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление «понятийного аппарата» означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что в конечном счете способствует его единообразному толкованию и применению. Приведенные и законодательно закрепленные термины юристы делят на три основные группы:

1) термины, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;

2) термины, относящиеся к полномочиям местного самоуправления;

3) термины, относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления <6>.

———————————

<6> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М., 2008. С. 12.

 

Кроме того, в статье приведен термин, относящийся к системе муниципальных правовых актов.

Следует отметить отсутствие в комментируемой части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.

В отличие от ранее действовавшего Закона, комментируемый Закон приводит определения всех типов муниципальных образований. Если по ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты РФ самостоятельно определяли вид муниципального образования, что на практике привело к многообразию территориальных форм местного самоуправления, то комментируемый Закон на федеральном уровне четко определяет основные типы муниципальных образований:

1) сельское поселение;

2) городское поселение;

3) муниципальный район;

4) городской округ;

5) внутригородские территории городов федерального значения;

6) городской округ с внутригородским делением;

7) внутригородской район.

Последние два типа муниципальных образований впервые были введены Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ).

Комментируемый Закон также вводит понятие межселенной территории, понимая под ней территорию, находящуюся вне границ поселений.

Под сельским поселением комментируемый Закон понимает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, признаками сельского поселения являются:

а) наличие общей территории (здесь также может учитываться ландшафтная привязка);

б) поселенческий признак;

в) многообразие видов сельских населенных пунктов (к ним могут относиться поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие);

г) осуществление на данной территории местного самоуправления;

д) преобладание форм непосредственной демократии;

е) наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления.

Комментируемый Закон в отличие от Закона 1995 г. в качестве обязательных признаков муниципального образования уже не приводит наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Не предусматривается также осуществление местного самоуправления и на части сельского поселения, т.е. не предполагается создание сельских внутримуниципальных муниципальных образований.

Аналогично комментируемый Закон определяет и городское поселение как город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В определении термина «муниципальный район»:

1) подчеркивается его двухуровневость: он состоит из городских и сельских поселений (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий;

2) формулируются цели решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) определяются способы осуществления местного самоуправления: непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, одним из признаков муниципального района также является наличие представительного органа местного самоуправления.

Городской округ определяется как одноуровневое городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и не содержит на своей территории иных муниципальных образований (исключение составляют только город федерального значения и городской округ с внутригородским делением). Органы местного самоуправления городского округа осуществляют следующие функции:

1) полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;

2) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к главе 2).

Под внутригородской территорией города федерального значения комментируемый Закон понимает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Исходя из формулировки определения видно, что по статусу внутригородская территория города федерального значения приравнивается к поселению (см. комментарий к ст. 79).

Городской округ с внутригородским делением определяется как городской округ, в котором образованы внутригородские районы как самостоятельные внутригородские муниципальные образования. Соответственно, внутригородской район — это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой формируются самостоятельные органы местного самоуправления. Таким образом, городской округ с внутригородским делением является двухуровневым муниципальным образованием, образуемый по аналогии с муниципальным районом.

Законами субъекта РФ определяется, а в уставах городских округов с внутригородским делением закрепляется целый ряд организационных вопросов:

1) наделение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением;

2) количество таких округов на территории субъекта РФ;

3) критерии для деления городских округов на внутригородские районы.

Двухуровневая система управления городом уже была реализована в России при советской модели местного управления. Предложения по введению сегодня двухуровневой модели в городе вызвало большие дискуссии о ее целесообразности. В качестве достоинств данной организационной формы можно выделить:

— во-первых, повышение самостоятельности районов в городе, где будут создаваться органы местного самоуправления, а не их структурные подразделения;

— во-вторых, на уровне районов города будут формироваться собственные бюджеты, которыми районные органы будут самостоятельно распоряжаться;

— в-третьих, местная власть в организационном и территориальном плане максимально приблизится к жителям районов;

— в-четвертых, появляются новые рабочие места.

Соответственно, возможны негативные последствия создания городских округов с внутригородским делением.

— во-первых, возникнут сложности координации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов, а также между органами местного самоуправления разных районов города (например, может сложиться ситуация, когда в одном из районов города отсутствуют местные налоги, которые представительный орган внутригородского района вправе устанавливать и отменять самостоятельно);

— во-вторых, возрастет роль субъекта РФ в развитии местного самоуправления, что затрудняет реализацию конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления (например, могут возникнуть сложности при определении субъектом РФ критериев для деления городских округов на внутригородские районы, тем более что федеральный законодатель не указывает возможные варианты этих критериев);

— в-третьих, возникнет несбалансированность районных бюджетов (например, внутри одного города промышленный район будет иметь более прочный бюджет, чем остальные районы города, т.к. не в каждом районе есть бюджетообразующие предприятия);

— в-четвертых, формирование самостоятельных администраций на уровне районов города приведет к необходимости увеличения штата и бюджетного финансирования, что отрицательно оценивается и жителями, и практиками местного самоуправления;

— в-пятых, значительно увеличится численность депутатов представительных органов и, соответственно, расходы на их содержание (заработная плата депутатам, работающим на постоянной основе, и муниципальным служащим и работникам аппарата);

— в-шестых, отмена прямых выборов глав и депутатов городских округов с внутригородским делением негативно оценивается жителями городов;

— в-седьмых, жители не поддерживают данное направление реформы местного самоуправления, выступая за сохранение единства своих городов <7>;

———————————

<7> Захаров И. Вероятнее всего, екатеринбуржцы выскажутся за сохранение единства родного города. URL: http://www.apiural.ru/news/politics/105254.

 

— в-восьмых, внутригородские районы будут передавать свои полномочия на уровень городского округа с внутригородским делением, так, как сегодня это делают сельские поселения в отношении муниципального района из-за нехватки финансовых средств и материальных ресурсов;

— в-девятых, может возникнуть проблема разграничения имущества между внутригородскими районами и городским округом с внутригородским делением;

— в-десятых, возникает угроза разрушения единства городского хозяйства.

Город сегодня является единым хозяйственным комплексом, с единой инженерной инфраструктурой, в котором реализуется единая городская политика. Разделение городского округа на внутригородские районы, безусловно, приведет к децентрализации управления и ослаблению городских органов местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что бурное развитие городов и процесс урбанизации требуют поиска новых форм управления городом.

Согласно комментируемому Закону стало возможно создание трех видов городов: городское поселение (небольшой городок или поселок городского типа), городской округ (средний и крупный город) и городской округ с внутригородским делением (городская агломерация, мегаполис).

Комментируемый Закон определяет перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования: ст. 14 — вопросы местного значения городского и сельского поселения, ст. 15 — вопросы местного значения муниципального района, ст. 16 — вопросы местного значения городского округа и ст. 16.2 — вопросы местного значения внутригородского района. Субъект Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные вопросы местного значения для городских округов с внутригородским делением, для чего обязан передать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы.

Под органами местного самоуправления комментируемый Закон понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В данном определении выделены способы и цели формирования органов местной власти. В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комментируемый Закон не подчеркивает, что органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, что и так закреплено в ст. 12 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 34).

К органам местного самоуправления относятся следующие органы:

1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 35);

2) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 37);

3) контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38);

4) иные органы местного самоуправления (например, избирательная комиссия муниципального образования) (см. комментарий к ст. 39).

К выборным должностным лицам местного самоуправления комментируемый Закон относит следующих лиц:

а) главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36);

б) депутатов представительного органа муниципального образования (см. комментарий к ст. 40);

в) членов иных выборных органов местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);

г) иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Депутат определяется комментируемым Законом как член представительного органа муниципального образования, а член выборного органа местного самоуправления — как выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 40).

Должностное лицо местного самоуправления рассматривается как:

1) выборное лицо;

2) лицо, заключившее контракт (трудовой договор), наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями:

— по решению вопросов местного значения;

— в сфере организации деятельности органа местного самоуправления.

Впервые комментируемый Закон предусматривает возможность заключения контракта (трудового договора) с главой местной администрации (см. комментарий к ст. 37). Данное определение также закрепляет круг функций, осуществляемых должностным лицом местного самоуправления.

Соответственно, выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23).

Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 315-ФЗ внесено уточнение в определение «выборного должностного лица» — установлено еще одно обязательное условие для отнесения лица к данной категории: наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

Также впервые Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ введено определение понятия «благоустройства территории», и установлены цели благоустройства — обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Также вышеуказанный Закон вводит еще одно новое понятие — «лицо, замещающее муниципальную должность».

Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в определение понятия «выборное должностное лицо местного самоуправления» внесено уточнение, действующее с 7 марта 2015 г. Так, в частности, конкретизировано, что выборное должностное лицо может быть избрано в том числе представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Под муниципальным правовым актом комментируемый Закон понимает решение:

1) по вопросам местного значения;

2) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятое:

— населением муниципального образования непосредственно;

— органом местного самоуправления;

— должностным лицом местного самоуправления.

Данное решение должно быть документально оформлено. Оно является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, т.к. устанавливает либо изменяет общеобязательные правила, может иметь индивидуальный характер.

Административный центр сельского поселения, муниципального района рассматривается комментируемым Законом как населенный пункт, обладающий следующими признаками:

а) он определен с учетом местных традиций;

б) в нем сложилась социальная инфраструктура;

в) в нем находится представительный орган муниципального образования.

Следует отметить, что не все термины, используемые в комментируемом Законе и в практике муниципального управления, получили свое определение в ст. 2 комментируемого Закона. Например, законодатель в главе 3 при определении перечня вопросов местного значения использует разные термины: «создание», «организация», «осуществление», «обеспечение», «оказание содействия», «обеспечение условий», «создание условий», «участие». Законодательное закрепление понятий этих терминов в ст. 2 комментируемого Закона позволило бы четко выделить среди них различия, облегчило бы определение функций органов местного самоуправления при организации и предоставлении муниципальных услуг, и, в конечном итоге, способствовало бы более точному определению объема финансирования вопросов местного значения.

Включение в текст комментируемого Закона комментируемой статьи, посвященной понятиям и терминам, имеет большое значение, т.к. способствует единообразному пониманию данных понятий, что призвано исключить произвольное и субъективное толкование отдельных норм.

Вместе с тем комментируемый Закон отмечает, что указанные в ст. 2 понятия и термины используются только для его целей, что дает возможность другим федеральным законам и законам субъектов РФ закреплять иные определения за данными терминами. Однако в большинстве законов субъектов РФ о местном самоуправлении повторяются дефиниции комментируемого Закона.

  1. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что понятия «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе слова и словосочетания должны применяться в одном значении в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, объектов муниципального хозяйства, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, термины «местный» и «муниципальный», применяемые в перечисленных случаях, являются равнозначными.

Вместе с тем следует отметить, что в нормативных актах встречается как термин «местный», так и термин «муниципальный», и несут они различные смысловые нагрузки. Так, Конституция РФ использует с термином «местный» следующие словосочетания: местное самоуправление, органы местного самоуправления, местный референдум, местный бюджет и другие. В законодательстве РФ, в том числе и в комментируемом Законе, наиболее часто встречаются следующие словосочетания с термином «муниципальный»: муниципальное образование, муниципальный район, муниципальные выборы, муниципальная служба, муниципальная должность, муниципальный правовой акт, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство, муниципальное имущество, муниципальный заказ, муниципальные заимствования и т.п.

Достаточно существенно различаются понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление». В первом случае также предусматривается участие населения через формы непосредственной демократии, а во втором варианте предполагается только деятельность органов местной власти по осуществлению собственных полномочий. Таким образом, понятие «местное самоуправление» является более широким и полным.

Интересно, что традиционно под термином «муниципальное управление» понимали (от лат. munis — тяжесть, бремя; capio — беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения <8>. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин «муниципальное управление» произошел от латинского «municipes» — «неримские граждане» и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального <9>.

———————————

<8> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 230.

<9> Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 25.

 

На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины «муниципальное управление», «местное самоуправление» понимались по-разному — в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления (например, теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая теории).

Изменение данных формулировок законодательством не запрещено. В законах субъектов РФ и местных нормативных актах иногда встречаются нестандартные формулировки, например «формы местного самоуправления», «права местных сообществ», «выход из местного сообщества» и т.п. Но в то же время следует отметить, что изменение законодательно закрепленных формулировок может усложнить восприятие многих терминов.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ устанавливает, что словосочетания «городской округ» и «городской округ с внутригородским делением» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении. Это означает, что любой городской округ может быть признан законом субъекта РФ городским округом с внутригородским делением с соответствующими последствиями. Городской округ с внутригородским делением будет решать такие же вопросы местного значения, что и городской округ. Законом субъекта РФ городской округ с внутригородским делением может также наделяться дополнительными вопросами.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code