МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА

В.И. Васильев

Статья посвящена 25-летию Закона Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятого 9 апреля 1990 года. Он представляет собой первый правовой документ, юридически оформляющий демократическую децентрализацию Советского государства путем создания нового политического института народовластия, тесно связанного с территориальными сообществами. Несмотря на то что Закон создавался в период радикальных изменений общественной жизни, «на переломе эпох» и отражал черты уходящего в прошлое советского строя, в центре его находились новые установления, в которых отчетливо видны признаки нарождающихся общественных отношений, параметры устройства нового государства. Главное внимание в статье уделено истории разработки основополагающих идей местного самоуправления. И хотя некоторые правовые определения Закона потеряли свою актуальность, важнейшие его идеи не могли устареть и являются ориентирами для современного устройства местной власти в Российской Федерации, в частности это определяющее участие населения в решении вопросов местного значения, территориальная определенность местного самоуправления, экономическая самостоятельность местной власти, муниципальная собственность, сбалансированность полномочий и их финансового обеспечения, организационная самостоятельность местного самоуправления. В статье анализируется, как эти принципы осуществляются в настоящее время.

Четверть века назад, 9 апреля 1990 г., был издан Закон Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (далее — Закон). Дата, достойная того, чтобы ее отметить и напомнить, с чего начиналось правовое регулирование важнейшего института народовластия в нашей стране, тем более что современная научная литература уделяет этому событию крайне мало внимания, не придавая ему того значения, которого оно заслуживает <1>. Между тем это был юридически оформленный результат идейных поисков путей демократической децентрализации государственного механизма, идущего на смену бюрократически централизованной советской власти. Это был документ, принятый на излете союзного государства, которому оставалось просуществовать еще всего полтора года. Но его роль и значение для последующей истории местного самоуправления в России отнюдь не ограничивались этим сроком. Закон определил главные вехи развития нового политического института, дал зеленый сигнал движению по этому пути.

———————————

<1> См., например: Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. М., 2014. С. 31 — 38.

 

Как и многие другие документы перестроечной поры, Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» содержал рудименты прежних времен, как-то: «местное самоуправление составляет часть общего социалистического самоуправления». Но главными в нем были прорывные идеи, обозначавшие прогрессивные перемены на долгую перспективу.

Концепция Закона и его нормы подготавливались видными учеными-конституционалистами, действовавшими под началом и вместе с сотрудниками Группы научных консультантов — подразделения аппарата Президиума Верховного Совета СССР <2>. Именно здесь, в Группе научных консультантов, началась дискуссия о том, каким должно быть местное самоуправление в нашей стране. Творческим ядром работы над проектом закона были профессора Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет и В.А. Пертцик, постепенно к работе подключались и другие ученые-правоведы: М.И. Пискотин, Л.А. Григорян, И.Н. Ильинский, А.Б. Венгеров. Их уже нет среди нас, но мы не можем не вспомнить их добрым словом, не отметить, как много сил, знаний и энергии они бескорыстно отдали важному для всех делу.

———————————

<2> Группа научных консультантов была создана в 1987 г. Руководителем ее стал автор этой статьи. Она располагалась за Кремлевской стеной в простом доме на Манежной улице, единственной отличительной особенностью которого была мемориальная доска о соратнице В.И. Ленина Инессе Арманд. Хотя по формальному статусу Группа мало чем отличалась от обычного чиновничьего подразделения, по своим задачам, составу, методам работы она была типичной «перестроечной» структурой. В задачи Группы входили содействие научно-правовому обеспечению деятельности Президиума Верховного Совета СССР, участие в подготовке проектов законодательных актов. В состав Группы подбирались главным образом молодые ученые — доктора и кандидаты наук, как правило, правоведы и социологи (позднее некоторые из них выдвинулись на высокие государственные посты или заметно проявили себя на научном поприще). Получая государственные задания, сотрудники Группы решали подчас далеко не простые правовые и политико-правовые проблемы в свободных дискуссиях с участием приглашенных ученых, благо Группе было предоставлено право привлекать к своей работе академические институты и вузы. В 1987 — 1989 гг. Группой были подготовлены проекты законов об изменении Конституции СССР, о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, о статусе народных депутатов СССР, регламенте Съезда народных депутатов СССР, регламенте Верховного Совета СССР и многие другие документы. В числе этих документов был проект Закона Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства Союза ССР». Сохранились стенограммы совещаний и заседаний в Группе, на которых обсуждался проект Закона. Эти стенограммы позволяют восстановить историю разработки документа.

 

В обсуждении ряда вопросов участвовали и практики — работники республиканских и местных советских органов. Итоги усилий коллектива выносились на обсуждение круглых столов, различных совещаний. Разработчики проекта Закона взаимодействовали с параллельно действовавшей рабочей группой, составленной из представителей министерств и ведомств, ученых-экономистов, работников советских органов, с которой они обменивались документами, участвовали в ее заседаниях. На заключительном этапе рабочую группу официально возглавил член политбюро ЦК КПСС В.И. Воротников. Окончательный вариант проекта Закона был внесен в Верховный Совет СССР от имени Совета Министров СССР. Это был документ, учитывающий мнение широкого круга специалистов и практиков.

Перед Группой научных консультантов была поставлена задача определить концепцию Закона. И прежде всего на обсуждение было вынесено понятие местного самоуправления. Пришлось преодолевать мнение о том, что местное самоуправление включает трудовые коллективы, профсоюзные ячейки, локальные подразделения других массовых общественных организаций. Победил в споре Г.В. Барабашев, предложивший формулу, которая потом почти целиком вошла в окончательный текст Закона, о том, что местное самоуправление — это самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что эта формула составляет основу и современного понятия местного самоуправления.

Разработчики документа сразу условились, что самоорганизация граждан, решение ими на демократических основах вопросов местной жизни должны стать сквозной идеей законопроекта. 13 декабря 1988 г. на совещании представителей союзных республик, на котором обсуждался первый вариант концепции проекта Закона, автор этих строк говорил: «Мы с самого начала договорились о том, чтобы в центре этого Закона был человек, гражданин и с его позиций рассматривать все задачи… Политизация, социализация человека — то, о чем мы сейчас говорим очень много и очень остро. Речь в Законе должна идти о том, чтобы этот человек, член нашего общества, не просто участвовал в решении местных дел, но и о том, чтобы люди решали окончательно эти дела. Это концептуальная задача для Закона. Решать люди должны. Они сейчас хотят этого. И если этого не будет, никакой перестройки не получится».

В окончательной редакции Закона эта идея получила наиболее полное воплощение в ст. 5, где говорится: «Граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик».

В сущности, во всех законах о местном самоуправлении Российской Федерации, в Конституции РФ эта норма в том или ином виде присутствует. К сожалению, на практике она реализуется слабо. Референдумы проводятся очень редко и касаются главным образом вопросов территориального устройства местного самоуправления и «самообложения» населения. В решении других важных дел граждане по-прежнему играют совещательную роль или вообще никакой роли не играют. Самоуправление замещается управлением через соответствующие органы муниципальной или даже государственной власти.

Видимо, для того, чтобы формы прямой демократии стали действенными, надо не просто определять возможность их применения, но и расширять перечень дел, при решении которых они должны обязательно использоваться.

Разработчики уделили много внимания такой давно установившейся и эффективной форме решения населением относительно малых, но важных для него дел (благоустройства дворов, содержания жилищного фонда и т.д.), каковой является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Оно выступает связующим звеном между Советами и населением и должно всемерно поддерживаться Советами, в том числе с финансовой стороны. В окончательной редакции Закона финансовым ресурсам общественного самоуправления посвящена отдельная статья.

Современное российское законодательство довольно подробно регулирует ТОС, которое получило определенное развитие в ряде городов, например в Казани, Иваново, Архангельске. Однако в большинстве городских округов оно находится в зачаточном состоянии или его здесь нет совсем <3>.

———————————

<3> См.: Совет Федерации вызывает население // Муниципальная Россия. 2014. N 10.

 

Такое положение дел сложилось и с другими формами прямой демократии на местном уровне. К сожалению, приходится констатировать, что задача Закона поставить в центр местного самоуправления гражданина, жителя города или села, сделать его главным действующим лицом местной власти за четверть века так и не решена. Причины этого — негодные традиции, которые оказались сильнее, чем рассчитывали создатели Закона. Это — слабая мотивация к самоорганизации у большинства населения, недоверие к местной власти, привычка к патернализму и покровительству государства, с одной стороны, и незаинтересованность органов местного самоуправления к расширению участия граждан в решении вопросов местного значения — с другой.

Такое положение может быть изменено не столько законодательными, сколько воспитательными мерами, разъяснительной работой, непременной поддержкой инициатив граждан со стороны местных властей. Огромный резерв усиления прямых и обратных связей муниципальных органов с населением, расширения прямого участия граждан в решении местных дел заключается в использовании современных информационно-коммуникационных технологий, включая Интернет, о которых мы не могли и мечтать четверть века назад.

Размышляя о сущности нового института народовластия, его нормативном воплощении, члены рабочей группы рассчитывали не только на развитие форм прямой демократии. По их намерению, все органы местного самоуправления должны перестроить свою работу так, чтобы она полностью отвечала интересам и потребностям населения. А для этого необходимо было существенно усовершенствовать формы участия граждан в деятельности всех органов местного самоуправления. Особое значение в этом отношении придавалось выборным представительным органам, наиболее приближенным к населению. Тогда в лозунге «Вся власть Советам» был заложен протест против подмены представительных органов власти партийным и государственным аппаратом.

В первоначальном варианте закона подробно определялись демократические формы работы Советов. Сессии местных Советов и заседания постоянных комиссий проводятся открыто. Извещения о месте проведения сессий и заседаний, а также вопросы, выносимые на рассмотрение, заблаговременно в установленные законом сроки обнародуются в печати, передаются по радио или телевидению либо доводятся до сведения населения иным способом. Проекты решений и другие важные вопросы местной жизни выносятся на широкое обсуждение. На сессиях и заседаниях вправе присутствовать представители общественных организаций, трудовых коллективов, научных учреждений, средств массовой информации и граждане. Присутствующим может быть предоставлена возможность выступить по обсуждаемым вопросам. Сессии и заседания комиссий могут транслироваться по телевидению и радио. А их материалы — доклады, выступления, решения — публикуются полностью или в подробном изложении в печати. Критические замечания, предложения депутатов публикуются полностью, передаются по телевидению, радио, доводятся до сведения трудовых коллективов, населения на встречах депутатов с избирателями и т.д.

Впоследствии пришли к выводу, что в общие начала самоуправления эти детали не вписываются и их следует отнести к законодательной компетенции союзных и автономных республик. Однако сами по себе они остаются актуальными. Нынешняя практика проведения сессий многих представительных органов местного самоуправления заражена формализмом. Депутаты оживляются при рассмотрении «персоналий», назначении руководителей муниципальных органов. В других же случаях сессии, как и «в старые добрые времена» советской власти, штампуют подготовленные администрацией проекты решений, лишь формально обсуждая их или обходясь без всякого обсуждения <4>.

———————————

<4> О проблемах представительных органов муниципальных образований см.: Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия. Ростов н/Д, 2010. С. 75 — 105.

 

По Закону местное самоуправление осуществляется в пределах административно-территориальных единиц. Но проблема состояла в том, на всех ли уровнях оно должно вводиться или для органов областей, краев, которые в то время еще не обрели статус субъектов РФ, оно не нужно. В результате дискуссии главным звеном местной власти решили обозначить городское и районное звено и в связи с этим, во-первых, взаимодействие с предприятием непосредственно сосредоточить в руках городских и районных органов и, во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Предполагалось, что именно в городах и районах достигается связанность хозяйственного комплекса, непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и территорий, проблемы взаимодействия носят конкретный характер. В новых условиях городские и районные власти должны нести полную ответственность за социальную сферу — жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общественный транспорт, обеспечивать функционирование учреждений народного образования, здравоохранения и культуры, решать основную часть вопросов по комплексному развитию территорий и т.д.

Как слишком крупные территориальные образования, края и области, по замыслу разработчиков Закона, в систему местного самоуправления не вписывались, поэтому им отводилась роль координаторов деятельности городских и районных Советов, реализаторов за счет средств областного, краевого бюджета программ краевого, областного значения.

По поводу «низовых звеньев» местного самоуправления — сельсоветов (так назывались базовые территориальные единицы в сельской местности) единого мнения не было. Тогда многие сельские органы власти фактически находились на содержании у колхозов и совхозов, их функции переплетались, и с возникновением перспективы ликвидации этих хозяйств судьба сельсоветов стала туманной. В Законе решили записать, что первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсоветы и поселки, окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками.

Решение проблемы территориального устройства местного самоуправления в современной России тоже оказалось достаточно сложным. До сих пор не прекращаются споры о его уровнях. Что касается первичного его звена в сельской местности, то здесь сразу же утвердилось мнение о необходимости его создания во всех бывших сельсоветах. Внешне весьма демократическое решение на практике ни к чему хорошему не привело. Поскольку при этом не учитывались материальные и финансовые возможности сельсоветов, сельские поселения не смогли выполнять возложенные на них обязанности. Самоуправление на этом уровне стало во многом формальным <5>. Не случайно все большее развитие получает тенденция сокращения вопросов местного значения, которые должны решаться сельскими поселениями, идет их объединение, создаются более крупные, дееспособные территориальные единицы. Это имеет свою логику. Другой путь решения проблемы — наполнение бюджетов сельских поселений достаточными ресурсами для решения ими вопросов местного значения в силу сложившихся объективных условий малореально.

———————————

<5> См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 97 — 118.

 

Концептуальным для Закона было решение проблемы самостоятельности местного самоуправления. Прежде всего экономической, в которой заключены гарантии реальности нового института народовластия. Трудность этой проблемы заключалась в том, что к тому времени не были решены новые вопросы отношений собственности, в частности вопросы региональной и муниципальной (тогда ее называли коммунальной) собственности, экономическая теория была поглощена проблемами самофинансирования, самообеспечения хозяйствующих субъектов, территориального хозрасчета и т.п. Вопросы муниципальной собственности пришлось решать в ходе обсуждения общих вопросов организации местного самоуправления.

Конечно, выдвигая свои идеи, разработчики Закона — юристы советовались с широким кругом специалистов. Подготовленный ими первоначальный законопроект обсуждала рабочая группа, в которую входили сотрудники министерств и ведомств и ученые-экономисты. Мнения были разные. Аргументы в пользу установления муниципальной собственности приходили иногда с самой неожиданной стороны. Так, на заседании круглого стола 21 сентября 1988 г. выступила заместитель председателя исполкома Нижнетагильского городского Совета Н.Е. Данилова: «Расчищая от промышленных отходов реку, протекающую по городу, решили проверить сведения из старых демидовских архивов о том, что река может быть золотоносной. Привлекли к делу старателей-золотодобытчиков и те намыли восемь килограммов драгоценного металла. Написали челобитную председателю Совмина Рыжкову Н.И. — разрешите нам за это золото получить валюту и потратить ее на городские нужды. В Минфине переполох. Как же так? Вдруг позволить Совету тратить золото? Не положено. Мы говорим, что это же наше, города. Ведь эти запасы нигде не числились. Наконец, получили положительный ответ. Считаю, что надо реализовать на практике принцип городской собственности, даже если он теоретически еще не обеспечен».

Ученые-юристы всячески поддерживали идею муниципальной собственности, в частности М.И. Пискотин, А.Б. Венгеров, И.Н. Ильинский, Г.В. Барабашев и другие настаивали на необходимости введения этого экономико-правового института. Причем, как и в ряде других случаев, они опирались на зарубежный опыт. Учитывая, что установление форм собственности составляет предмет конституционного регулирования, они подчеркивали, что закрепление в Конституции уже установленных в текущем законодательстве и подтвержденных практикой социально-экономических отношений не противоречит логике правового строительства.

На том же круглом столе профессор И.Н. Ильинский утверждал, что «в законе должна быть определена материальная база местного самоуправления в лице коммунальной или муниципальной собственности. Без этого местное самоуправление превратится в фикцию… Необходимо предоставить органам территориального коллектива право вступать в договорные, гражданско-правовые отношения с другими самоуправленческими ячейками, другими субъектами гражданско-правовых отношений — предприятиями, учреждениями, организациями, кооперативами и т.д.».

М.И. Пискотин прямо заявил, что «государственная собственность должна прекратить свое существование как ничейная собственность. Она должна распадаться на собственность общегосударственную, республиканскую и местную. Более того, при этом она даже на всех уровнях делится на собственность, которая находится в распоряжении государственных органов и общественности, государственных предприятий и населения. Наряду с государственной собственностью будет существовать общественная собственность. Она будет выступать в форме кооперативной, в форме собственности общественных организаций, собственности местных коллективов, трудовых коллективов».

Сторонники учреждения новой формы собственности понимали, что это поколеблет сложившиеся устои, и открыто отстаивали свои убеждения. «Возражения о том, что муниципальная собственность — это чуть ли не подрыв социалистической общенародной собственности, — говорил А.Б. Венгеров, — для меня совершенно не аргумент. Надо видеть, что на практике уже идет процесс обособления имущества местных Советов».

В основу идеи муниципальной собственности, как она понималась разработчиками проекта закона, закладывалось глубоко демократическое содержание. Как отмечал на заседании рабочей группы 22 сентября 1988 г. К.Ф. Шеремет, «в реализации отношений муниципальной собственности должен участвовать не только уполномоченный на управление Совет, но и само население. Например, некоторые решения, связанные с отчуждением объектов этой собственности, разделом собственности, передачей ее кому-нибудь, должны приниматься путем референдума».

В окончательной редакции Закона эта особенность муниципальной собственности достаточно подробно раскрыта не была. В Законе говорится лишь о том, что распоряжение и управление коммунальной собственностью Советы осуществляют «от имени населения административно-территориальных единиц». Значительно подробнее урегулированы актуальные в то время вопросы создания муниципальной собственности и ее пообъектного состава в современном законодательстве. Безусловно, проблема расширения состава муниципального имущества остается актуальной по сей день. Но более важными являются проблемы, относящиеся к субъекту права этой собственности. Нельзя мириться со сложившейся практикой, когда владение и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют исключительно или почти исключительно органы местного самоуправления. В сущности, это означает обращение с муниципальной собственностью как с одной из форм государственной собственности. На самом деле муниципальную собственность следует рассматривать как особую форму общественной собственности, первичным субъектом которой являются жители соответствующего муниципального образования. Не следует рассчитывать на то, что население станет активным соорганизатором местной жизни, если оно по-прежнему будет отделено от определения порядка и условий приобретения и приватизации муниципального имущества, решения судьбы крупных объектов муниципальной собственности и т.д.

Стремясь конкретизировать принцип самостоятельности местного самоуправления, разработчики проекта Закона, причем не только из Группы научных консультантов, но и из параллельно действующей «министерской» рабочей группы, потратили немало времени на определение компетенции местного самоуправления. На некоторых этапах подготовки документа его объем доходил до 60 — 70 страниц машинописного текста. Однако в условиях только зарождавшихся товарно-денежных отношений функциональное содержание деятельности органов местного самоуправления оставалось туманным. Да и сам формат «основных начал» не предполагал детального правового регулирования в них всех сторон местного самоуправления. Поэтому в своей окончательной редакции Закон ограничился указанием на то, что компетенция органов местного самоуправления устанавливается настоящим Законом, законами союзных и автономных республик с учетом возможности ее самостоятельной реализации. Что касается местного хозяйства, то Закон определил: оно состоит из объектов муниципальной собственности данной территориальной единицы, но в него могут включаться с согласия собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, организации и учреждения, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием населения, а также объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Спорная, не очень ясная и практически нереализуемая формула. Зато перспективными оказались общие принципиальные положения о том, что взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в коммунальной собственности, строятся на налоговой и договорной основе, и о том, что местные Советы обеспечивают товарообмен между территориями, участвуют во внешнеэкономических связях, и некоторые другие.

Примечательна норма, связанная с признанием особенностей полномочий органов местного самоуправления разных уровней, которые необходимо учитывать. Согласно Закону местные Советы различных уровней по взаимному соглашению могут перераспределять между собой полномочия с учетом демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей. Эта идея нашла свое частичное воплощение в последующих законодательных актах Российской Федерации. Своеобразную интерпретацию она получила в Федеральном законе от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ. И хотя его осуществление еще впереди, очевидна связь между тем, что было заложено в союзном Законе, и современным его прочтением.

Концептуальное значение имело закрепление в нормах Закона финансовой самостоятельности местного самоуправления. Как уже тогда было очевидно, от этой самостоятельности напрямую зависит положение местного самоуправления как общественного института с реальными возможностями организации местной жизни. Практики, участвовавшие в обсуждении проекта Закона, называли революционными его нормы, закреплявшие исключительные права местных Советов в разработке, утверждении и исполнении бюджетов соответствующих территорий и запрещавшие вмешательство вышестоящих органов в этот процесс. Напомним, никогда раньше местные Советы не могли на деле свободно распоряжаться своими финансами. Сверху им спускались так называемые контрольные цифры, в соответствии с которыми они утверждали доходные и расходные статьи своих бюджетов.

В течение всего периода подготовки Закона велись острые споры по поводу того, как обеспечить доходные источники местных бюджетов. Дискуссия по этому вопросу состоялась и на сессии Верховного Совета СССР, принимавшей Закон. Но решение все же было принято, а не отложено на неопределенный период, как это случилось в 2003 г. при обсуждении в Госдуме РФ проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В союзном Законе было сказано, что в местные бюджеты могут направляться дотации, субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов. Но не они составляли по Закону основную часть бюджетов. В состав их доходов прежде всего входили налоги — подоходный налог с населения и серия налогов с предприятий и организаций, включая отчисления от их прибыли, а также местные налоги и сборы. Сейчас можно доказывать необоснованность установленных Законом отчислений от некоторых налогов. Однако нельзя отрицать того, что Закон все-таки заложил основы финансовой обеспеченности местного самоуправления.

Увы, этого нельзя сказать о действующем законодательстве Российской Федерации. Общепризнан дисбаланс между вопросами местного значения, которые должны решать субъекты местного самоуправления, и выделенными для этого средствами. Местные власти «в долгу, как в шелку». По данным Минфина России на 1 октября 2014 г., долг муниципалитетов составлял более 280 млрд. руб. <6>. Вряд ли дисбаланс между полномочиями муниципалитетов и их финансовым обеспечением можно сразу ликвидировать, особенно учитывая нынешние сложные экономические условия.

———————————

<6> См.: Местное самоуправление. 2014. N 10.

 

Еще одна принципиальная проблема, которую решил Закон, связана с организационной самостоятельностью местного самоуправления. Авторы концепции Закона ни в коей мере не имели в виду отделение местного самоуправления от государственной власти. На заседании Группы 28 октября 1988 г. К.Ф. Шеремет утверждал, что «нельзя противопоставлять местное самоуправление и государство… Самоуправление развивается не вне, а внутри государственных форм и связано с развитием власти». В.А. Пертцик в свою очередь говорил, что «органы местного самоуправления не обособлены от государства, но они имеют право решать вопросы местного значения до конца. Этим отличается все, что было, от того, что должно быть». Тем не менее все соглашались с тем, что организационная самостоятельность имманентна местному самоуправлению и потому положение местных Советов в системе государственной власти должно существенно измениться. Суть изменений обосновал Г.В. Барабашев: «Надо ликвидировать двойное подчинение исполнительных органов местной власти, двойное подчинение исполнительных комитетов, отделов и управлений сохраняется только в вопросах методического руководства и контроля законности… Вышестоящие органы не вправе менять планы работы нижестоящих исполнительных комитетов, отделов и управлений, давать прямые указания, касающиеся расходования бюджетных средств, требовать предварительного согласования актов этих органов по вопросам, относящимся к собственной компетенции Советов».

Идею ликвидации двойного подчинения ее авторы отстаивали на всех этапах подготовки Закона, и она получила отражение в ст. 6: «Исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов подчинены только Советам, их образовавшим, и руководствуются в своей деятельности Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, законами Союза ССР, союзных и автономных республик».

С этой статьей была в корреляции норма о том, что местные Советы образуют свои органы, самостоятельно устанавливают их структуру и штаты.

Следует заметить, что, устанавливая эти нормы, союзный центр учитывал кроме всего прочего политическую конъюнктуру. Это было время «парада суверенитетов» союзных республик, когда стали стремительно нарастать центробежные устремления республиканских элит. Отменяя прямую подчиненность местных исполнительных органов республиканским властям, союзный центр рассчитывал создать «противовес» этой тенденции, укрепить позиции местных элит — сторонников иного направления развития событий. Самым прозорливым в этой ситуации оказался Б.Н. Ельцин, который в октябре 1990 г. от имени РСФСР выступил с законодательной инициативой исключить из Закона норму, ликвидирующую двойное подчинение местных исполнительных органов власти. Что и было сделано. Таким образом, был совершен поворот на 180 градусов от того главного, что содержалось в союзном акте.

Позднее, уже в суверенной России, принцип организационной самостоятельности местного самоуправления был восстановлен. Более того, правовой уровень этой самостоятельности Конституцией РФ значительно повышен. Как известно, она установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правило неоднозначное и, как показала двадцатилетняя практика, неосуществимое. От того, что записано в Конституции, до того, что закреплено в текущем законодательстве и его применении, — дистанция довольно солидная. Вместо отделения идет процесс последовательного встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Достаточно напомнить, что региональные власти получили право предлагать своих кандидатов на посты руководителей местной администрации и глав муниципальных образований (а фактически назначать их) и выступать с инициативой по удалению их в отставку. Отсюда недолго и до восстановления двойного подчинения исполнительно-распорядительных органов местной власти.

Очевиден вывод: первый Закон о местном самоуправлении в его первоначальной редакции остается в значительной своей части ориентиром для выведения местного самоуправления на уровень института реального народовластия, способного самостоятельно решать вопросы местной жизни. Принятый в самый разгар перестроечных процессов, на переломе эпох, пике демократических перемен, он явился крупной вехой в политической истории Союза ССР и его главного преемника — России. Не успев войти в жизнь из-за распада Союза ССР, он стал своеобразным «манифестом местного самоуправления» для Российской Федерации и для некоторых государств, возникших на постсоветской территории.

Некоторые нормативные установления Закона, особенно касающиеся финансово-экономических основ местного самоуправления, местного хозяйства, потеряли актуальность, будучи связаны с тогдашними условиями интенсивного поиска новых форм общественного устройства. Но вполне оправдана логика подхода к этим установлениям. В то же время совершенно не потеряли значения закрепленные в Законе организационные основы нового политического института. Они не могут устареть, поскольку в них отражены самые существенные параметры устройства исторически обусловленной структуры децентрализованной государственной власти, координаты демократически властных отношений на местах, права граждан на самостоятельное решение жизненно важных для них вопросов.

Библиографический список

Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. М., 2014.

Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия. Ростов н/Д, 2010.

Местное самоуправление. 2014. N 10.

Совет Федерации вызывает население // Муниципальная Россия. 2014. N 10.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформа, народовластие, децентрализация, организационная самостоятельность, принципы организации.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code