Статья 1. Цель и сфера регулирования настоящего Федерального закона

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Комментарий к статье 1 ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

 

  1. Комментируемая статья определяет цель и сферу регулирования Закона N 224-ФЗ.
  2. Перед рассмотрением цели комментируемого Закона, определенной в ч. 1 ст. 1, отметим, что по правилам юридической техники описание цели федерального закона в его тексте не является строго обязательным. Тем не менее указание его конкретной цели достаточно широко распространено в отечественном законодательстве.

Среди российских законов, имеющих определенную прописанную цель, можно назвать: Закон «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» <1>; Закон «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» <2>; Закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» <3>; Закон «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков» <4>; Закон «О кредитных историях» <5> и др.

———————————

<1> РГ. N 261. 27.12.2003.

<2> РГ. N 170. 11.08.2004.

<3> РГ. N 46. 11.03.1999.

<4> РГ. N 132. 21.07.2009.

<5> РГ. N 2. 13.01.2005.

 

В качестве противоположного примера, когда в федеральном законе не оговаривается его цель, можно привести Закон «О рынке ценных бумаг» <1>, являющийся основным нормативно-правовым актом, регулирующим отечественный фондовый рынок. Нет указания на цель и в Законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» <2>, а также в целом ряде других федеральных законов.

———————————

<1> РГ. N 79. 25.04.1996.

<2> РГ. N 148 — 149. 06.08.1998.

 

Вместе с тем формулирование цели закона совершенно необходимо на стадии разработки законопроекта, так как это способствует уходу разработчиков закона от ложных целей.

Однако авторы многих законопроектов зачастую не придают целям будущих законов должного внимания и формулируют их без глубокого осмысления, что, по мнению автора, произошло и в случае с комментируемым Законом. Иначе как можно объяснить, что в пояснительной записке к вносимому в ГД РФ законопроекту и в самом законопроекте содержатся разные цели?

В пояснительной записке говорится, что целью законопроекта является совершенствование российского законодательства в сфере регулирования отношений, связанных с использованием инсайдерской информации и манипулированием на финансовых (включая валютный) и товарных рынках путем установления в законодательстве понятия «инсайдерская информация» и введения правового режима ее использования, а также в изменении существующего регулирования манипулирования рынком. А в ст. 1 законопроекта в качестве его цели называется обеспечение рыночного механизма ценообразования на организованных рынках финансового инструмента или товара, укрепление доверия инвесторов, обеспечение эффективного развития указанных рынков и их международной конкурентоспособности.

В действительности же целью любого закона может быть только разрешение соответствующей общественно значимой проблемы.

Применительно к комментируемому Закону таковой, по мнению автора, является использование на российских организованных рынках (финансовых и товарных) инсайдерской информации для совершения сделок, а также манипулирование ценами на активы (финансовые и товарные), которые обращаются на указанных рынках. Соответствующей должна была бы быть и цель Закона N 224-ФЗ — противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Тем не менее законодатель пошел другим путем. В части 1 ст. 1 комментируемого Закона он установил даже не цель, а целую систему целей, в том числе: обеспечение справедливого ценообразования на активы финансового и товарного рынков; обеспечение равенства инвесторов; укрепление доверия инвесторов к организованным рынкам и их инструментам. Однако, по мнению автора, она более напоминает не систему целей, а комплекс задач, решение которых призвана обеспечить реализация норм Закона N 224-ФЗ на практике.

В целом же можно признать, бесспорно, положительным тот факт, что в ч. 1 ст. 1 Закона законодатель определяет цель этого законодательного акта. Это позволяет пользователю комментируемого Закона четко представлять направленность этого законодательного акта.

Заслуживает одобрения и сама цель Закона. Дело в том, что во всем мире совершение сделок на организованных рынках с использованием инсайдерской информации и манипулирование рынком считаются одним из наиболее серьезных правонарушений в сфере экономики. Опасность таких действий заключается в том, что они нарушают механизм рыночного ценообразования на организованных финансовых и товарных рынках. Это причиняет существенный вред интересам граждан и юридических лиц, интересам общества и экономики в целом, подрывая доверие инвесторов и участников торговли к организованным финансовым и товарным рынкам, ухудшая условия для инвестирования и торговли на них, препятствуя их эффективному развитию и укреплению их международной конкурентоспособности.

Поэтому не случайно, что в мировой практике вопросам создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений в форме неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком уделяется большое внимание.

Пальма первенства в создании специфического законодательства, безусловно, принадлежит США, где данные нормы существуют с 30-х годов XX в. (Закон о фондовых биржах 1934 г. — Securities Act of 1934). В 1988 г. в США был принят специальный Закон о наказании за инсайдерскую торговлю и мошенничество в области ценных бумаг, где определены правила поведения инсайдеров. Общее правовое регулирование инсайдерской торговли на европейском уровне было установлено Директивой ЕС 1989 г. N 89/592. В январе 2003 г. Европейской комиссией были приняты Директива о проспекте, подлежащем опубликованию в случае публичной эмиссии ценных бумаг и их допуска к торгам, и Директива о злоупотреблениях на рынке. На сегодняшний день законодательство о противодействии инсайдерской торговле и манипулированию рынком действует более чем в 100 странах мира. Даже около 80% государств, рынки которых принято считать развивающимися, приняли соответствующие законы.

В России же, несмотря на то что, по всеобщему признанию, проблема инсайдерской торговли и манипулирования рынком всегда стояла достаточно остро, специальный законодательный акт, направленный на противодействие таким действиям, долгое время отсутствовал. О необходимости его разработки заговорили только в конце 90-х годов, когда после дефолта 1998 г. Генпрокуратура РФ обвинила некоторых банкиров в том, что они, зная о грядущей катастрофе, заранее избавились от большей части своих пакетов ГКО. Именно в тот период было разработано несколько вариантов соответствующего законопроекта. Однако до ГД РФ дошел только один, который так и не был принят даже в первом чтении. На тот момент против принятия законопроекта выступили МЭРТ РФ и Минфин РФ, которых не устраивало усиление полномочий ФСФР России (на тот момент ФКЦБ России).

На разработку нового варианта законопроекта, направленного на предотвращение инсайдерской торговли и манипулирования рынком, ушло более семи лет.

Начиная с 2000 года инициативная группа депутатов во главе с Владимиром Тарачевым пыталась вынести на обсуждение в ГД РФ проект соответствующего законодательного акта. Однако все их попытки оказались безуспешными и законопроект был отклонен. Также следует отметить, что ряд юристов и правоведов вообще не видели необходимости принятия отдельного законодательного акта, регулирующего отношения, связанные с неправомерным использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком. Они не видели каких-либо существенных различий между понятием «служебная информация», изложенным, в частности, в Законе «О рынке ценных бумаг», и инсайдерской информацией, определение которой дано, например, в Директиве Евросоюза 2003/6/ЕС. При этом они предлагали осуществлять регулирование использования инсайдерской информации и манипулирования рынком в рамках действующего законодательства, внося в него необходимые изменения. Сторонники принятия отдельного федерального закона, регулирующего порядок использования инсайдерской информации, считают необходимым принять закон исходя из того, что закон должен предусматривать общие нормы как для финансового рынка (фондового, валютного, деривативов), так и для товарного.

Между тем в ноябре 2005 г. Межведомственная комиссия по безопасности в сфере экономики Совета Безопасности рекомендовала Правительству РФ разработать новую концепцию развития фондового рынка, предусматривающую среди прочего меры по противодействию негативным практикам использования инсайдерской информации, инсайдерской торговли, манипулированию ценами. Прямое указание на необходимость принятия специального закона об инсайдерской информации и манипулировании ценами содержалось и в Стратегии развития финансового рынка на 2006 — 2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. N 793-р <1>. В Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., одобренной МЭРТ РФ, было указано, в частности, следующее: «Одним из наиболее явных пробелов в области корпоративного права является регулирование отношений между юридическим лицом и субъектами, составляющими его органы. Следствием правовых пробелов является невозможность разрешения конфликтов, возникающих между органами юридического лица. Регулирование конфликта интересов является одной из важнейших задач права. Оно применяется в том случае, когда одно лицо может иметь одновременно два противоречащих интереса. Принципиально важным вопросом является обеспечение гражданско-правовой ответственности директоров и менеджеров за убытки, причиненные ими компании».

———————————

<1> СЗ РФ. 2006. N 24. Ст. 2620.

 

В марте 2007 г. ФСФР России внесла в Правительство РФ новый законопроект «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком». Минюст РФ в целом поддержал законопроект, но внес по его тексту ряд технических замечаний. Однако в ГД РФ законопроект был внесен Правительством РФ только в конце декабря 2008 г. В процессе его рассмотрения в российском парламенте возникало немало споров, касающихся как определения базовых понятий, так и круга лиц, причастных к распространению и использованию инсайдерской информации. Особенно бурные дискуссии развернулись вокруг норм законопроекта, затрагивающих работу СМИ. Много замечаний к законопроекту было высказано представителями Банка России. Больше 2,5 лет потребовалось участникам законотворческого процесса для того, чтобы довести законопроект до компромиссного варианта. Только 2 июля 2010 г. законопроект был принят ГД РФ в третьем окончательном чтении, 14 июля 2010 г. его одобрил СФ, а 27 июля 2010 г. Закон N 224-ФЗ был подписан Президентом РФ. Комментируемый Закон вступил в силу с 27 января 2011 г. (за исключением отдельных положений).

Этот Закон создал систему правовых норм, направленных на предотвращение использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, поставив под контроль опасную для общества и экономики в целом деятельность недобросовестных участников рынка.

Что касается инсайдерской информации, Закон N 224-ФЗ:

дает определение понятия инсайдерской информации, соответствующее подходам, закрепленным в директивах ЕС, относящихся к сделкам инсайдеров и манипулированию рынком;

устанавливает виды активов, обращающихся на организованных рынках, к которым может относиться инсайдерская информация и применительно к которым возможно ее неправомерное использование;

определяет круг инсайдеров — лиц, располагающих инсайдерской информацией;

устанавливает запреты на использование инсайдерской информации при совершении сделок, в том числе через третьих лиц, путем дачи рекомендаций на ее основе и т.д.;

устанавливает требования к раскрытию инсайдерской информации, а также требования по ведению списков инсайдеров и предоставлению сведений о совершенных ими сделках, которые являются необходимыми для предотвращения и выявления соответствующих правонарушений в этой сфере;

определяет круг полномочий Банка России по выявлению и предотвращению правонарушений, связанных с использованием инсайдерской информации, включая право требовать представления документов и информации, право проводить проверки, получать объяснения, направлять предписания об устранении нарушений, приостанавливать действие или аннулировать лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и иной лицензируемой им деятельности (ст. 14). Для эффективного осуществления полномочий Банка России вводятся нормы, устанавливающие особенности проведения проверок в отношении инсайдеров в органах государственной власти, органах местного самоуправления. В случае необходимости осуществления оперативно-розыскных мероприятий по выявлению правонарушений законопроект предусматривает механизм привлечения органов внутренних дел.

Относительно манипулирования рынком комментируемый Закон:

дает определение признаков действий, признаваемых манипулированием рынком, основанных на установленных директивами ЕС признаках манипулирования, таких, как: совершение сделок, которые дают ложные или вводящие в заблуждение сигналы, касающиеся предложения финансовых инструментов, спроса на них или их цены или которые обеспечивают поддержание цены одного или нескольких финансовых инструментов на необычном или искусственном уровне; совершение сделок с использованием фиктивных средств, или обмана, или махинации в любой иной форме и т.д.;

устанавливает запрет на осуществление манипулирования рынком, не ограничивая его конкретным перечнем субъектов;

предусматривает указанные выше полномочия Банка России в области финансовых рынков, которые распространяются также и на выявление фактов манипулирования рынком.

Закон N 224-ФЗ устанавливает комплекс положений, закрепляющих основы механизма контроля за действиями инсайдеров и лиц, манипулирующих рынком.

Помимо установления упомянутых выше обязанностей по ведению списков инсайдеров, комментируемый Закон:

обязывает эмитентов, управляющие компании, организаторов торговли и других лиц принять правила доступа к инсайдерской информации в целях охраны ее конфиденциальности, а также назначить должностное лицо, отвечающее за осуществление такого контроля;

обязывает организаторов торговли и лиц, принимающих участие в торгах, принять ряд правил, обеспечивающих контроль за совершаемыми сделками с целью выявления инсайдерских нарушений и фактов манипулирования рынком. Закон N 224-ФЗ, восприняв практику зарубежного регулирования, вводит правило, обязывающее лиц, принимающих участие в торгах, сообщать о фактах использования инсайдерской информации или манипулирования рынком Банком России при условии сохранения последним анонимности такого сообщения;

обязывает Банк России раскрывать информацию о наложенных административных взысканиях, о направлении предписания об устранении нарушений требований Закона N 224-ФЗ и иных нормативных правовых актов об инсайдерской информации и манипулировании рынком и т.д.;

возлагает на саморегулируемые организации обязанности по контролю за соблюдением их членами требований законодательства об инсайдерской информации и манипулировании рынком.

Закон N 224-ФЗ устанавливает специальные правовые последствия совершения сделок с нарушением его требований, обеспечивая защиту интересов лиц, являющихся контрагентами инсайдеров, в частности, предусматривает взыскание в доход РФ с лица, совершившего сделку в нарушение требований закона, суммы незаконно полученной прибыли или убытка, которого этому лицу удалось избежать в связи с совершением такой сделки.

Комментируемым Законом внесены изменения в действующее законодательство РФ, в том числе в следующие нормативные акты:

Закон «О рынке ценных бумаг»;

Закон «О товарных биржах и биржевой торговле» <1>;

———————————

<1> Документ утратил силу с 1 января 2014 года в связи с принятием Федерального закона от 21.11.2011 N 327-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организованных торгах».

 

Закон «О банках и банковской деятельности» <1>;

———————————

<1> РГ. N 27. 10.02.1996.

 

Закон «Об инвестиционных фондах» <1>;

———————————

<1> РГ. N 237 — 238. 04.12.2001.

 

Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <1>;

———————————

<1> РГ. N 266. 30.12.2008.

 

КоАП РФ <1>;

———————————

<1> РГ. N 256. 31.12.2001.

 

УК РФ <1>;

———————————

<1> РГ. N 113. 18.06.1996; N 114. 19.06.1996; N 115. 20.06.1996; N 118. 25.06.1996.

 

УПК РФ <1>.

———————————

<1> РГ. N 249. 22.12.2001.

 

Согласно Закону признаны утратившими силу положения целого ряда законодательных актов РФ.

Закон во многом основывается на зарубежных моделях контроля за инсайдерскими сделками и манипулированием, в том числе применяемой в США (и с некоторыми особенностями в Великобритании), а также европейской модели, закрепленной в директивах ЕС и четко разработанной в законодательстве Германии. Закон N 224-ФЗ во многом заимствует опыт регулирования вопросов использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, закрепленный в Директивах ЕС, относящихся к указанным вопросам: от 28 января 2003 г. N 2003/6/ЕС об инсайдерских сделках и манипулировании рынком (злоупотреблениях на рынке); от 22 декабря 2003 г. N 2003/124/EC во исполнение Директивы 2003/6/ЕС Европарламента и Евросовета относительно определения и публичного раскрытия инсайдерской информации и определения манипулирования рынком; от 22 декабря 2003 г. N 2003/125/EC во исполнение Директивы 2003/6/EC Европарламента и Евросовета относительно добросовестного представления инвестиционных рекомендаций и раскрытия конфликтов интересов; от 29 апреля 2004 г. N 2004/72/EC во исполнение Директивы 2003/6/ЕС относительно общепринятых рыночных практик, определения инсайдерской информации в отношении товарных производных, составления списков инсайдеров, уведомления о сделках, заключенных менеджерами, и подозрительных сделках; а также в Положении Комиссии ЕС 2273/2003 от 22 декабря 2003 г. во исполнение Директивы 2003/6/EC относительно исключений для программ выкупа корпорациями собственных ценных бумаг и стабилизации финансовых инструментов. Указанные документы ЕС закрепляют наиболее передовой опыт регулирования рассматриваемых отношений, основаны на понятиях и институтах, свойственных континентальным системам права, что, в частности, делает их подходящей для России моделью регулирования.

В целом комментируемый Закон использует закрепленные в перечисленных выше документах подходы, которые положены в основу большинства его определений и конструкций. Это касается определений инсайдерской информации, инсайдеров, обязанностей инсайдеров, формулирования запретов на использование инсайдерской информации, правил раскрытия информации, установления признаков манипулирования рынком, закрепления круга полномочий государственного регулятора, а также полномочий саморегулируемых организаций и т.д.

Вместе с тем Закон N 224-ФЗ имеет и свою специфику. В отличие от законодательства других стран комментируемый Закон призван противодействовать незаконным практикам, используемым как на финансовых рынках (фондовом, валютном, деривативов), так и на товарном. Помимо того, Закон N 224-ФЗ уделяет значительное внимание инсайдерам, представляющим органы контроля и надзора. Еще одним ноу-хау Закона является то, что он одновременно регулирует использование инсайдерской информации и незаконное манипулирование рынком.

Реализация на практике цели комментируемого Закона призвана способствовать укреплению доверия как отечественных, так и зарубежных инвесторов к российскому организованному финансовому и товарному рынку, обеспечивая его эффективное развитие и возможности конкурировать с развитыми зарубежными рынками, что создаст благоприятные условия для инвестирования и динамичного развития товарооборота.

Основными социально-экономическими последствиями реализации Закона N 224-ФЗ должны стать укрепление доверия населения к финансовым и товарному рынкам, расширение возможностей инвестирования на финансовых и товарном рынках, обеспечение справедливого ценообразования и укрепление принципа равенства возможностей для инвесторов, предотвращение злоупотреблений на финансовых рынках и тем самым создание благоприятных условий для инвестирования средств пенсионных накоплений. Это, в свою очередь, может привести к повышению объема налоговых поступлений в бюджеты различных уровней. В целом можно прогнозировать укрепление целостности финансового рынка, а также улучшение инвестиционного климата в РФ.

  1. Во второй части ст. 1 комментируемого Закона определена его сфера действия. Ее анализ позволяет сделать вывод, что в сферу регулирования Закона попадают отношения, связанные со следующими категориями активов:

1) финансовыми инструментами.

В статье 2 Закона «О рынке ценных бумаг» к числу финансовых инструментов прежде всего отнесены ценные бумаги.

Институт ценной бумаги, бесспорно, занимает одно из центральных мест в теории и практике финансового рынка и рынка ценных бумаг. Это, в частности, связано с тем, что ценная бумага в общем случае представляет собой товар, обращающийся на рынке ценных бумаг, вокруг которого складываются все многообразные отношения на этом важнейшем сегменте финансового рынка.

В теории рынка ценных бумаг институт ценной бумаги принято рассматривать, прежде всего, с точки зрения экономического подхода, то есть основной упор, как правило, делается на рассмотрение экономической сущности ценной бумаги как экономической категории. Вместе с тем в современном обществе отражением и фиксацией экономических отношений по поводу производства, обращения и использования капитала, в том числе на основе ценных бумаг, являются юридические формы. Поэтому для теории рынка ценных бумаг, наряду с экономическим подходом к определению понятия ценной бумаги, большое значение имеет юридический подход к его определению, а также правовые основы существования института ценных бумаг, определяемые законодательством РФ.

Начиная с 1995 года правовые основы института ценных бумаг, в том числе юридическое определение понятия «ценная бумага», виды ценных бумаг, требования к ним и т.д., определяет гл. 7 первой части ГК РФ, которая так и называется «Ценные бумаги». В отличие от других положений ГК РФ и законодательства РФ о ценных бумагах, в том числе Закона «О рынке ценных бумаг», Закона «Об акционерных обществах» <1>, за все время, прошедшее с вступления в силу ГК РФ, нормы гл. 7 ГК РФ ни разу не подвергались корректировке.

———————————

<1> РГ. N 248. 29.12.1995.

 

В то же время развитие российской экономики вообще и финансового рынка в особенности не стояло на месте. За последние двадцать лет его важнейший элемент — рынок ценных бумаг пережил несколько взлетов и падений, на нем стали использоваться новые технологии торговли, появились новые категории участников, а также новые виды ценных бумаг, в том числе закладные, инвестиционные паи, опционы эмитента, российские депозитарные расписки.

Многие новации финансового рынка фиксировались в законодательстве РФ о ценных бумагах. В то же время в позитивном законодательстве оказались нерешенными даже такие базовые вопросы, как соотношение понятий «ценная бумага» и «бездокументарная ценная бумага». А предлагаемые судебной практикой пути решения проблем защиты прав владельцев ценных бумаг («виндикация ценных бумаг») имели множество практических и доктринальных недостатков и не получили повсеместной поддержки в российском гражданском праве.

Поэтому не удивительно, что правовые основы регулирования института ценных бумаг, установленные в ГК РФ, с течением времени перестали отвечать реалиям финансового рынка, тем более в свете реализации амбициозного проекта по созданию в Москве так называемого международного финансового центра мирового уровня. Все это в совокупности требовало адекватного развития регулирования ценных бумаг и финансовых сделок, что и предопределило необходимость реформирования законодательства РФ о ценных бумагах.

В 2013 году, в то время как представители делового сообщества отечественного финансового рынка были поглощены перипетиями событий вокруг создания в России мегарегулятора финансового рынка, приступившего к осуществлению своих полномочий 1 сентября 2013 г., в тени оказалась масштабная реформа закрепленных в ГК РФ базовых основ института ценных бумаг. На ее необходимость было прямо указано в Концепции развития гражданского законодательства РФ, разработанной в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» <1> и одобренной Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в начале октября 2009 года. В ней, в частности, говорилось, что «действующее в настоящее время правовое регулирование института ценных бумаг нуждается в масштабном реформировании, поскольку содержит существенные противоречия». Коренные изменения в правовые основы регулирования института ценных бумаг, установленные в ГК РФ, были внесены Федеральным законом от 02.07.2013 N 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Закон N 142-ФЗ) <2>, вступившим в силу с 1 октября 2013 г.

———————————

<1> РГ. N 155. 23.07.2008.

<2> РГ. N 145. 05.07.2013.

 

Теоретикам и практикам финансового рынка, рынка ценных бумаг и корпоративного права на протяжении более пятнадцати лет было известно юридическое определение ценной бумаги, содержащееся в ст. 142 ГК РФ. Согласно ему ценной бумагой признавался документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. Именно такое определение используется, пожалуй, в лучших на сегодняшний день учебных пособиях по рынку ценных бумаг, авторами которых являются такие признанные ученые и специалисты в этой сфере, как Я.М. Миркин, В.А. Галанов, Н.И. Берзон.

Однако после того как Закон N 142-ФЗ вступил в силу, ставшее привычным для многих юридическое определение ценной бумаги, строго говоря, не может более применяться в рамках научно-практической деятельности, что, очевидно, требует учета этого факта в учебно-методических материалах по рынку ценных бумаг и корпоративному праву. Дело в том, что теперь в ст. 142 ГК РФ отсутствует единое легитимное определение понятия «ценная бумага». Вместо него в ней представлено два определения:

ценные бумаги — документы, соответствующие установленным законом требованиям и удостоверяющие обязательственные и иные права, осуществление или передача которых возможны только при предъявлении таких документов;

ценные бумаги — обязательственные и иные права, которые закреплены в решении о выпуске или ином акте лица, выпустившего ценные бумаги в соответствии с требованиями закона, и осуществление и передача которых возможны только с соблюдением правил учета этих прав в соответствии со ст. 149 ГК РФ.

Многие авторы в своих работах указывают, что определение понятия «ценная бумага», ранее представленное в ст. 142 ГК РФ, было далеко не идеальным. Так, например, Я.М. Миркин отмечает, что юридическое определение ценной бумаги не является точным, однозначным и окончательным, поскольку под него подпадают целые классы документов, не являющихся ценными бумагами (различного рода платежные документы, гарантии и поручительства, исполнительные документы и др.). По его мнению, российское определение не подчеркивает такие необходимые качества, как обращаемость и рыночность, доступность для гражданского оборота, ликвидность, рискованность, стандартность и серийность, без которых ценная бумага не может существовать. По тем же причинам далеко от идеала и новое определение понятия «ценная бумага».

Известный юридический подход к определению ценной бумаги состоит в том, что когда невозможно дать строгое юридическое определение, невозможно сформулировать понятие ценной бумаги на все случаи жизни, то эту трудность обходят путем перечисления признанных государством видов ценных бумаг, которые выработала практика. Поэтому документы, претендующие на статус ценных бумаг, должны быть признаны государством в качестве таковых. При этом все, что объявлено как ценная бумага, подпадает под законодательные акты, регулирующие ее жизнь. Это должно обеспечивать хорошую регулируемость ценных бумаг и, соответственно, доверие публики к ним. Таким образом, к ценной бумаге может быть отнесен только тот объект права, который прямо назван в законе ценной бумагой. Именно такой принцип легалитета документа в качестве ценной бумаги был изначально использован в ГК РФ.

Ранее ст. 143 ГК РФ прямо определяла в общей сложности девять документов, признаваемых ценными бумагами, в том числе: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги. Помимо того, в ст. 912 ГК РФ к числу ценных бумаг отнесены двойное складское свидетельство, каждая из двух его частей и простое складское свидетельство. При этом в ст. 143 ГК РФ было установлено, что к ценным бумагам, помимо тех, документов, которые в качестве ценных бумаг определены в ГК РФ, относятся и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг. Так, например, такие финансовые инструменты, как опцион эмитента и российская депозитарная расписка, в качестве ценных бумаг определяет Закон «О рынке ценных бумаг».

В целом привычный принцип легалитета ценных бумаг сохранен и в новой редакции ГК РФ. Однако норма, закрепляющая рассмотренное выше правило, все же подверглась важным изменениям. Теперь в ст. 142 ГК РФ, наряду с перечислением конкретных разновидностей ценных бумаг, установлено, что ценными бумагами являются также иные ценные бумаги названные в таком качестве в законе или признанные таковыми в установленном законом порядке. Тем самым устранено неоднозначное определение нормативных актов, в которых могут быть указаны виды ценных бумаг. Ранее не было определенности в вопросе о том, какие именно законы можно охарактеризовать как законы о ценных бумагах. К примеру, закладная как ценная бумага упоминается в Законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)». В связи с этим возникал вполне закономерный вопрос: является ли этот закон законом о ценных бумагах? Сейчас ценные бумаги могут быть названы в этом качестве в законе или признаны таковыми в установленном законом порядке. При этом дополнительные уточнения о видах этих законов отсутствуют.

Кроме того, необходимо отметить, что список прямо поименованных в ст. 142 ГК РФ разновидностей ценных бумаг несколько изменился. Так, из этого перечня были исключены государственные облигации, банковские депозитные и сберегательные сертификаты, банковские сберегательные книжки на предъявителя, а также приватизационные ценные бумаги. При этом ценными бумагами, как и ранее, прямо названы акция, вексель, коносамент, облигация, чек. Кроме того, перечень ценных бумаг пополнился закладной и инвестиционным паем.

Отметим, что все перечисленные выше изменения носят, по сути, технический характер, так как в соответствии с открытым характером перечня простое указание в законе придавало объекту статус ценной бумаги. Исключение некоторых ценных бумаг из списка ценных бумаг, установленного в ст. 142 ГК РФ, не лишает объекты указанного статуса, поскольку в иных статьях ГК РФ и законодательных актах указывается на их ценнобумажную правовую природу. Так, например, депозитные и сберегательные сертификаты в качестве ценных бумаг определены в ст. 844 ГК РФ. Исключением являются, пожалуй, только приватизационные ценные бумаги (ваучеры), которые выпускались в период массовой приватизации государственной собственности и уже давно вышли из обращения в качестве ценных бумаг.

Закон «О рынке ценных бумаг» (ст. 2) в качестве ценных бумаг признает опцион эмитента и российскую депозитарную расписку.

Законом «Об ипотечных ценных бумагах» <1> (ст. 2) определены две ипотечные ценные бумаги: облигации с ипотечным покрытием и ипотечный сертификат участия.

———————————

<1> СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4448; РГ. N 234. 2003. 18 ноября.

 

Статьей 2 Закона «О рынке ценных бумаг», помимо ценных бумаг, в число финансовых инструментов включены производные финансовые инструменты (деривативы). Там же приводится и их легальное определение.

В качестве конкретных примеров производных финансовых инструментов, которые определены в российском законодательстве <1>, можно привести фьючерсный контракт и опционный контракт (опцион колл и опцион пут).

———————————

<1> Положение о снижении (ограничении) рисков, связанных с доверительным управлением активами инвестиционных фондов, размещением средств пенсионных резервов, инвестированием средств пенсионных накоплений и накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, а также об утверждении изменений в некоторые нормативные правовые акты Федеральной службы по финансовым рынкам, утвержденное Приказом ФСФР России от 10 ноября 2009 г. N 09-45/пз-н // БНА. 2010. 8 марта. N 10.

 

Следует отметить, что ст. 2 Закона «О рынке ценных бумаг» из числа производных финансовых инструментов прямо исключает договор репо;

2) иностранной валютой.

Пункт 1 ч. 1 ст. 1 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» <1> к иностранной валюте относит:

———————————

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859; ПГ. N 233. 2003. 17 декабря; РГ. N 253. 2003. 17 декабря.

 

денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным средством наличного платежа на территории соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки;

средства на банковских счетах и в банковских вкладах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах;

3) товаром.

Из ст. 455 ГК РФ, где определены условия договора о товаре, следует, что товаром могут быть любые вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, с соблюдением правил, предусмотренных ст. 129 ГК РФ. Определение понятия «товар» для целей Закона N 224-ФЗ дается в п. 6 ст. 2 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 2). Здесь же отметим, что в смысле Закона N 224-ФЗ товаром являются только активы, в число которых не входят ценные бумаги.

Сделки купли-продажи финансовых инструментов, валюты и товаров могут быть совершены как на неорганизованных, так и на организованных торгах. Однако отношения, связанные с ними, попадают в сферу регулирования Закона N 224-ФЗ прежде всего в том случае, если финансовые инструменты, валюта и товары обращаются на организованных торгах.

Согласно ст. 2 Закона «Об организованных торгах» <1> организованные торги — это торги, проводимые на регулярной основе по установленным правилам, предусматривающим порядок допуска лиц к участию в торгах для заключения ими договоров купли-продажи:

———————————

<1> РГ. N 266с. 26.11.2011.

 

товаров;

ценных бумаг;

иностранной валюты;

договоров репо;

договоров, являющихся производными финансовыми инструментами.

Из смысла ст. 2 Закона «Об организованных торгах» следует, что проведение организованных торгов на товарном и (или) финансовых рынках могут осуществлять организаторы торговли, в качестве которых прежде всего выступают биржи. Таким образом, финансовые инструменты, валюта и товары, о которых идет речь в ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона, фактически являются биржевым активом, а это существенно сужает круг отношений, которые подпадают под действие Закона N 224-ФЗ.

Дело в том, что в соответствии с законодательством РФ к торгам на организованных рынках, в том числе биржах, допускаются прежде всего эмиссионные ценные бумаги, круг которых сегодня ограничен четырьмя видами ценных бумаг — акциями, облигациями, российскими депозитарными расписками и опционами эмитента.

Также биржам разрешается допускать к обращению на своих торгах и неэмиссионные ценные бумаги, в том числе инвестиционные паи паевых инвестиционных фондов, ипотечные сертификаты участия. Следует отметить, что к обращению на ведущей российской бирже, которой является ОАО «Московская биржа», к торгам допущены исключительно указанные разновидности ценных бумаг (за исключением опционов эмитента). Иные ценные бумаги на данной бирже не обращаются.

Производные финансовые инструменты допускаются к торгам на организованных рынках после прохождения ряда процедур. Так, например, срочные контракты допускаются к торгам в Секции срочного рынка ОАО «Московская биржа» после: утверждения Правлением ОАО «Московская биржа» их спецификаций; согласования спецификаций с государственными регулирующими органами; введения спецификаций в действие Правлением ОАО «Московская биржа». Сегодня на срочном рынке биржи обращаются: срочные контракты фондового рынка (26 видов); срочные контракты денежного рынка (14 видов); срочные контракты товарного рынка (26 видов).

Валюта допускается к торгам на организованных рынках по решению соответствующего организатора торговли. Так, на торгах ОАО «Московская биржа» проходят ежедневные торги по следующим валютам:

доллары США, евро, бивалютная корзина, китайский юань, украинская гривна, казахстанский тенге и белорусский рубль (за российские рубли);

евро (за доллары США).

В качестве примеров типичного биржевого товара можно назвать мясо и мясопродукты, зерно, сахар, нефть и нефтепродукты, лес и лесоматериалы, хлопок, шерсть, металлы (драгоценные, черные и цветные).

Вместе с тем следует отметить, что в сферу регулирования комментируемого Закона также попадают и отношения, связанные с финансовыми инструментами, валютой, товарами, активами, в отношении которых подана заявка об их допуске к торгам на организованных рынках, т.е. фактически с небиржевым товаром.

Таким образом, проблему защиты от злоупотреблений инсайдеров и лиц, манипулирующих рынком, Закон N 224-ФЗ решает комплексно: устанавливаемое им правовое регулирование распространяется в целом на организованный рынок, как финансовый (фондовый, срочный и валютный), так и товарный, и отчасти на неорганизованный рынок.

Однако при этом комментируемый Закон, хотя и предусматривает внесение ряда изменений в действующее законодательство РФ, все же вторгается в сферу действия многих других федеральных законов. Это не исключает возможности возникновения коллизии его некоторых положений с ними, а также с такими федеральными законами, как Закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <1>, Закон «О защите конкуренции» <2>, Закон «О коммерческой тайне» <3>, Закон «Об акционерных обществах». Дело в том, что эти Федеральные законы также содержат нормы, которые отчасти препятствуют неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

———————————

<1> РГ. N 165. 29.07.2006.

<2> РГ. N 162. 27.07.2006.

<3> РГ. N 166. 05.08.2004.

 

Так, например, сфера регулирования Закона N 224-ФЗ пересекается со сферой регулирования Закона «О защите конкуренции». В пункте 2 ст. 11 Закона «О защите конкуренции» установлен запрет на соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах. Таким образом, эта норма фактически запрещает манипулирование на товарном рынке. Нарушение указанного запрета влечет наступление последствий, предусмотренных антимонопольным законодательством РФ, ст. 14.32 КоАП РФ, а также ст. 178 УК РФ. По смыслу Закона N 224-ФЗ в сферу его регулирования как раз входит недопущение одностороннего воздействия на ценообразование, т.е. манипулирование рынком. Таким образом, включение товара в сферу правового регулирования комментируемого Закона влечет коллизию правовых норм.

  1. В части 3 ст. 1 Закона установлено несколько исключений из сферы его регулирования.

Так, нормы комментируемого Закона выводят из сферы его регулирования три блока отношений, в том числе:

операции с финансовыми инструментами, иностранной валютой, проводимые Банком России и иными лицами, действующими от его имени, в целях осуществления единой государственной денежно-кредитной политики, защиты и обеспечения устойчивости рубля;

операции с финансовыми инструментами, осуществляемые Правительством РФ либо уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ либо финансовыми органами субъектов РФ в соответствии с законами субъектов РФ, в целях управления государственным долгом;

операции с финансовыми инструментами, осуществляемые исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований (местными администрациями) в соответствии с уставами муниципальных образований, в целях управления муниципальным долгом.

Следует отметить, что, по мнению ряда специалистов, выведение из сферы регулирования Закона N 224-ФЗ этих операций нарушает принцип юридического равенства участников гражданского оборота, в результате чего достаточно широкий круг операций, для которых также может быть характерно и неправомерное использование инсайдерской информации, и манипулирование рынком, остается вне сферы действия комментируемого законодательного акта.

  1. Из ч. 4 ст. 1 Закона N 224-ФЗ следует, что требования к порядку использования и защиты инсайдерской информации, относящейся к сведениям, составляющим государственную и налоговую тайну, устанавливаются Законом «О государственной тайне» <1> и НК РФ, а также принятыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами РФ. Этот же массив законодательства РФ определяет и ответственность за нарушение порядка использования и защиты такой информации.

———————————

<1> СЗ РФ. 1997. N 41. С. 8220 — 8235; РГ. N 182. 1993. 21 сентября.

 

Согласно ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» <1> государственная тайна как главный, особо охраняемый вид конфиденциальной информации представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

———————————

<1> РГ. N 182. 21.09.1993.

 

Законодательство РФ о государственной тайне основывается на Конституции РФ, Законе РФ «О безопасности» <1> и включает Закон РФ «О государственной тайне», а также положения других актов законодательства, регулирующих отношения, связанные с защитой государственной тайны.

———————————

<1> РГ. N 295. 29.12.2010.

 

Основы правового регулирования защиты налоговой тайны обозначены в положениях НК РФ, согласно которым:

налогоплательщики (плательщики сборов) имеют право на соблюдение и сохранение налоговой тайны (ст. 21 НК РФ);

налоговая тайна — это любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, о содержании данных налогового учета (в том числе данных первичных документов) (ст. 102 НК РФ);

за разглашение данных, содержащих налоговую тайну, виновные лица несут ответственность согласно действующему законодательству (ст. 313 НК РФ).

К видам ответственности за нарушение порядка использования и защиты инсайдерской информации, относящейся к сведениям, составляющим государственную и налоговую тайну, согласно действующему законодательству относятся 3 категории:

1) дисциплинарная ответственность (см. ст. 81 ТК РФ);

2) административная ответственность, которая наступает согласно положениям Кодекса РФ об административных правонарушениях, например:

ст. 13.11 «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)»;

ст. 13.12 «Нарушение правил защиты информации»;

ст. 13.13 «Незаконная деятельность в области защиты информации»;

ст. 13.14 «Разглашение информации с ограниченным доступом»;

3) уголовная ответственность наступает за совершение преступлений, предусмотренных статьями УК РФ:

ст. 137 «Нарушение неприкосновенности частной жизни»;

ст. 138 «Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений»;

ст. 183 «Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну»;

ст. 275 «Государственная измена»;

ст. 283 «Разглашение государственной тайны»;

ст. 284 «Утрата документов, содержащих государственную тайну».

Говоря о мерах по соблюдению налоговой тайны, следует обратить внимание на Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2004 г. N 317-О <1>, согласно которому из конституционных гарантий (см. ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 Конституции РФ) вытекает право на сохранение в тайне сведений, в том числе полученных налоговыми органами, виды и объем которых устанавливаются законом, а также обязанность государства обеспечивать это право в законодательстве.

———————————

<1> Документ опубликован не был.

 

Специальный правовой статус сведений, составляющих налоговую тайну, закреплен ст. 102 НК РФ исходя из интересов налогоплательщиков и с учетом соблюдения принципа баланса публичных и частных интересов в указанной сфере, поскольку в процессе осуществления налоговыми органами РФ своих функций, установленных Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами, в их распоряжении оказывается значительный объем информации об имущественном состоянии каждого налогоплательщика, распространение которой может причинить ущерб как интересам отдельных граждан, частная жизнь которых является неприкосновенной и охраняется законом, так и юридических лиц, чьи коммерческие и иные интересы могут быть нарушены в случае произвольного распространения в конкурентной или криминальной среде значимой для бизнеса конфиденциальной информации. Поэтому федеральный законодатель предусмотрел ограниченный режим доступа к такой информации путем установления исчерпывающего перечня субъектов, обладающих в силу закона правом обращения к налоговым органам за предоставлением сведений, составляющих налоговую тайну, в указанных в законе целях <1>.

———————————

<1> Коржов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный).

 

Комментарий к ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Цель и сфера регулирования настоящего Федерального закона

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Статья 3. Сведения, относящиеся к инсайдерской информации

Статья 4. Инсайдеры

Статья 5. Действия, относящиеся к манипулированию рынком

Глава 2. МЕРЫ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ, ВЫЯВЛЕНИЮ И ПРЕСЕЧЕНИЮ НЕПРАВОМЕРНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСАЙДЕРСКОЙ ИНФОРМАЦИИ И (ИЛИ) МАНИПУЛИРОВАНИЯ РЫНКОМ. РАСКРЫТИЕ ИЛИ  ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ИНСАЙДЕРСКОЙ ИНФОРМАЦИИ

Глава 3. ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ БАНКА РОССИИ

Глава 4. О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code