Заключение

Итак, как показало проведенное исследование, конституционно-правовое закрепление отношений собственности обретает форму права собственности, поскольку определяет порядок действий лиц по присвоению предметов материального мира. Законодателем вводятся правовые нормы и их посредством определяются границы допустимых действий лиц по владению, пользованию и распоряжению созданным или приобретенным имуществом. Совокупность всех указанных норм составляет институт права собственности, в основе которого лежат системные конституционные принципы. А урегулированные законом возможности собственника совершать по своему усмотрению любые действия, не противоречащие закону (в отношении принадлежащего ему имущества), составляют правомочия собственника: право владения, пользования и распоряжения.

При определении степени ограничений права собственности, как представляется, общенациональные интересы должны иметь приоритет перед частными лишь в тех случаях, когда это жизненно необходимо, когда возникает ситуация, создающая угрозу существованию данной нации, например военные действия, стихийные бедствия и другие чрезвычайные события или явления. Но ни при каких обстоятельствах на результат рассмотрения спора об ограничении прав того или иного собственника (в особенности собственника публичного и собственника частного) не должны влиять экономические оценки, получаемые или упускаемые выгоды и т.п. Конечно, возможны ситуации, связанные с тем, что реализация (или невозможность реализации) права частной собственности затрагивает интересы большого круга людей, всего населения, народа. В таких случаях определенные ограничения данного права целесообразны и допустимы, но и они, как было показано, имеют определенные пределы.

Право частной собственности имеет разное содержание в конституционно-правовом и гражданско-правовом смысле. В первом случае, т.е. говоря о конституционном праве частной собственности, следует понимать под ним естественное право, которое «признает» Конституция РФ, но не вводит; неотчуждаемое право — Конституция РФ закрепляет неотчуждаемость основных прав человека; право, неограниченно распространяющееся на землю и природные ресурсы (при условии соблюдения конституционных требований ненанесения ущерба окружающей среде и ненарушения прав других лиц); право, подлежащее особой охране со стороны государства, с точки зрения его фундаментальной ценности как принципа, как основы конституционного строя (может быть ограничено, даже прекращено чье-то отдельное право частной собственности, но такие случаи не являются и не могут быть системными, должны проходить в рамках особой процедуры и не должны подвергать сомнению базовый принцип признания и гарантированности права частной собственности).

В отличие от приведенных позиций гражданско-правовое право частной собственности является:

— позитивным, т.е. установленным государством: и действительно, в гражданско-правовом смысле право собственности возникает и существует только в тех случаях и по тем основаниям, которые предусмотрены гражданским законодательством;

— отчуждаемым: в определенных случаях конкретный земельный участок, например, может быть изъят для государственных или муниципальных нужд (но право частной собственности, в том числе на землю (даже и того), лица, у которого данный участок был изъят, сохраняется);

— ограничиваемым государством: законодательство содержит специальное регулирование по вопросам предоставления права частной собственности на землю и иные природные ресурсы и его возникновение, осуществление и прекращение связаны с целым рядом ограничений;

— правом, в охране которого может быть отказано в случаях и порядке, которые определены гражданским законодательством.

Актуальным в современной науке конституционного права до сих пор является вопрос об отделении субъективного конституционного права собственности от соответствующего отраслевого (гражданско-правового) права. На возможность разделения этих прав в свое время указывал еще Л.Д. Воеводин, критикуя попытки распространения свойств гражданского права частной собственности как «абсолютного субъективного права» на «абстрактное конституционное право» <1>. Но проблема состоит в том, что, рассматривая субъективные права, невозможно преодолеть естественное отождествление субъективного конституционного права частной собственности и одноименного отраслевого права, например, продажа имущества ведет к утрате, т.е. отчуждению права собственности на него, и тем самым к прекращению субъективного конституционного права частной собственности. Но ведь оно, это конституционное право, как следует из конституционных же положений, неотчуждаемо: исходя из приведенных выше норм ч. 2 ст. 17 Конституции РФ субъективное конституционное право частной собственности попросту не может прекратиться. Поэтому следует признать, что объектом конституционно-правовой защиты частной собственности является не только основное неотчуждаемое право — право частной собственности на землю, но и само отношение частной собственности, являющееся одним из элементов основ конституционного строя Российской Федерации.

———————————

<1> Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 101.

 

Ограничение права частной собственности в целом ряде случаев является необходимым условием возникновения (поддержания) конкуренции. И допустимость таких ограничений не дает основание сделать вывод о том, что фактически различные формы собственности не равны между собой. Несмотря на то что законом определяется, какие виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (например, имущество, изъятое из гражданского оборота, не может находиться в частной или муниципальной собственности); несмотря на то что различны способы приобретения и прекращения права собственности для различных субъектов (например, государство может приобретать право собственности за счет конфискации какого-либо имущества или иного отчуждения для своих нужд), тем не менее принципиальный подход неизменен: невозможно говорить о равенстве прав в ситуации, когда эти права в одном случае возникают, а в другом нет; как собственники ни публичные, ни частные лица не имеют различий (применительно к одному и тому же виду объектов собственности) ни в объеме правомочий, ни в объеме прав по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом.

Право частной собственности характеризуется в Конституции РФ как естественное, неотчуждаемое право человека, подлежащее особой охране со стороны государства как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. При этом возможность реализации данного права в отношении конституционных его объектов — земли и природных ресурсов — предоставлена только гражданам РФ, что, впрочем, не означает: (а) невозможность для иностранца (лица без гражданства) реализовать данное право (в силу установленного «национального режима»); (б) приоритет права российских граждан перед иностранцами (лицами без гражданства) иметь в собственности землю; однако право частной собственности иностранного гражданина на землю ограничивается по объектному составу по сравнению с гражданином России.

В целом вопрос о собственности на землю и (другие) природные ресурсы, следует признать, весьма непоследовательно урегулирован в нормах Конституции РФ: ее формулировки крайне расплывчаты, нечетки, по сути, не отвечают правилам юридической техники. В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ указано, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности», но это означает лишь создание «пустой», не порождающей правовых последствий нормы. Более того, это серьезно усложняет дальнейшее развитие отношений в сфере присвоения земли и природных ресурсов. Очевидно, что в рамках приводимой конституционной логики земля и другие природные ресурсы могут находиться, а могут и не находиться в той или иной форме собственности. При этом государство, если исходить из формулировок Конституции РФ, ровно такой же участник отношений присвоения, как и субъекты РФ, муниципальные образования, частные, коллективные собственники и пр., — это подтверждается положениями п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу также выглядит неоднозначной: исходя из предписаний ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, полагает Конституционный Суд РФ, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами. Но в названных статьях Конституции РФ нет предписаний такого рода.

Конституционный Суд РФ указал, что гарантированность охраны и использования земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения, не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит (только) субъектам РФ. С этим трудно не согласиться, но обращает на себя внимание явно просматривающаяся подмена понятий: «всенародный» и «народов, проживающих на соответствующей территории» — это термины, не совпадающие по объему. Конституционный Суд РФ явно расширил конституционную формулировку и тем самым создал правовые возможности для ограничения права собственности, в частности права публичной собственности на уровне субъектов РФ.

Исходя из этой позиции вполне резонно предположить, что право собственности на землю и природные ресурсы может быть закреплено только за «всеми народами», а не за теми, которые «проживают на соответствующей территории» (несмотря на прямое предписание Конституции РФ). А «все народы», очевидно, представляет у нас только государство, т.е. Российская Федерация. То есть собственность на землю и природные ресурсы не должна быть разграничена, она должна быть сосредоточена на федеральном уровне. Но на практике этого не происходит, наоборот, собственность на землю и природные ресурсы разграничивается между государством и его субъектами, и в данном контексте, таким образом, вполне можно утверждать, что речь идет об ограничении (возможно, более корректно говорить о «самоограничении») права публичной собственности на землю и природные ресурсы на федеральном уровне.

В целом право собственности и его важнейшие объекты — земля и природные ресурсы — нашли свое отражение в основах конституционного строя Российской Федерации, и, несмотря на «лаконичность», порой нечеткость и неоднозначность соответствующих конституционных формулировок, анализ приведенных норм Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, направленных на их понимание, приводит к выводу о том, что право собственности (несмотря на признание его «естественного» характера в нормах Конституции РФ) является также и позитивным, и в связи с этим объем правомочий собственника регулируется государством. В Конституции РФ названы основные собственники — государственный, муниципальный и частный, но права на собственность каждого из них ограничены государством, во-первых, в связи с необходимостью обеспечения ряда государственных интересов, но также (и это, во-вторых) в целях обеспечения защиты интересов других собственников. Степень и формы указанных ограничений зависят от целого ряда условий и факторов, которые были подробно проанализированы в настоящем исследовании.

Понятие «публичная собственность» стало одним из сложившихся правовых понятий конституционного права Российской Федерации. Можно утверждать, что публичная собственность — явление весьма разноплановое и неоднородное, но, несмотря на это, оно стало особой категорией окружающей нас правовой действительности. Отличают ее от всех других форм собственности и целостно (внутриструктурно) объединяют два общих признака: во-первых, принадлежность публичному (властвующему) собственнику и, во-вторых, особая конструкция (особое содержание) права публичной собственности, отличающаяся от традиционной «триады» (права владения, пользования и распоряжения), господствующей, к примеру, в праве частной собственности.

Субъектами права публичной собственности являются различные (публично-властные) территориальные образования в целом (но не их органы публичной власти). Публичная собственность не является исключительно государственной, так как ее субъекты не являются только государственными образованиями. Однако территории напрямую не могут (объективно) участвовать в гражданском обороте, правомочия публичных собственников — государства, субъектов РФ, муниципальных образований — осуществляют соответствующие органы публичной власти, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. И, как правило, данное имущество не используется указанными органами публичной власти напрямую. В основах конституционного строя четко определено, что приоритетная задача государства применительно к таким объектам собственности, как земля и природные ресурсы, — их охрана и предоставление возможностей их использования всем народам, проживающим на соответствующей территории. То есть на первом плане в содержании права публичной собственности выступают права (и одновременно обязанности) органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности. Управление, т.е. волевое воздействие целевого характера на соответствующий объект, позволяет органу, выступающему от имени публичного собственника, установить определенные правила, условия, которые способствуют в дальнейшем осуществлению традиционных для содержания права собственности прав владения, пользования и распоряжения объектами публичной собственности.

Крайне важна система публичного контроля, система независимых органов, постоянно оценивающих законность и целесообразность осуществления тех или иных действий с объектами публичной собственности. И в связи с этим необходимо подчеркнуть еще одну существенную особенность права публичной собственности: говоря о содержании права частной собственности, мы в первую очередь понимаем под ними права и правомочия собственника. В случае же с правом публичной собственности речь идет не о правах (правомочиях), а о полномочиях органов публичной власти в отношении публичной собственности.

Таким образом, содержание права публичной собственности составляют полномочия органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности, принадлежащими государству, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также права и обязанности по владению, пользованию и распоряжению указанными объектами.

В целом представляются доказанными, во-первых, взаимосвязь публичной власти и публичной собственности, проявляющаяся прежде всего через выявленное единство регулирования вопросов установления и разграничения полномочий органов публичной власти и публичной собственности, и, во-вторых, общее правило необходимости учета и согласования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при распределении (перераспределении) объектов публичной собственности, а также обусловленность такого распределения (перераспределения) перераспределением публичных полномочий. Категория «публичная собственность», таким образом, является комплексной и объединяет в себе понятия государственной собственности и муниципальной собственности. Однако введение в право термина «публичная собственность» не означает необходимость разделения всего многообразия форм собственности на частную или публичную собственность. При этом сама публичная собственность неоднородна по структуре, но, несмотря на это, она имеет принципиальные отличия ее от других форм собственности. Объединяют ее два общих признака: принадлежность публичному собственнику и особая конструкция права. Эта особая конструкция базируется на основах конституционного строя, в которых определена приоритетная задача государства по охране и предоставлению возможностей использования наиболее важных объектов публичной собственности народам, проживающим на соответствующей территории. Таким образом, главным в содержании права публичной собственности являются права (и одновременно обязанности) органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности. А само содержание права публичной собственности следует определить как полномочия органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности, принадлежащими государству, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также права и обязанности по владению, пользованию и распоряжению указанными объектами.

Нормы ГК РФ, других законодательных актов признают публичные образования субъектами гражданского права, выступающими в гражданском обороте на равных основаниях с физическими, юридическими лицами и иными его участниками. Вместе с тем органы и должностные лица публичной власти вправе управлять экономикой, осуществлять правовое регулирование этой сферы, т.е. выступать в качестве публичного субъекта, диктующего свою волю другим участникам гражданского оборота. При этом органы публичной власти должны исходить в своей экономической деятельности из норм, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Но несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение проблем развития комплексного института собственности, систематизированного законодательства в данной области в нашей стране, к сожалению, до сих пор не создано. Однако реальная взаимосвязь прав публичной и частной собственности требует серьезного дальнейшего наполнения. Практика, проанализированная в данной работе, показывает, что публичный собственник не может так же эффективно реализовывать свое право собственности, как это делает собственник частный. Проблемы развития прав как частной, так и публичной собственности должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и «дебюрократизации экономики». Для этого необходима координация деятельности федеральных органов государственной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования и повышения эффективности расходов государственных и местных бюджетов; решение вопроса о применении конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности (особенно в сфере ЖКХ, строительства, банковской сфере).

Несмотря на естественный и неотчуждаемый (в конституционно-правовом смысле) характер права собственности, реализация данного права, как и большинства других прав и свобод человека, не может носить абсолютного характера.

При этом представляется доказанным, что вполне возможны коллизионные ситуации, при которых право частной собственности в целом может быть ограничено, но такое ограничение не может быть распространено на конкретное имущество. В качестве примера такого рода коллизии можно привести особенности ограничения прав на имущество, используемое для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности. Такое имущество, как определил Конституционный Суд РФ, включает в себя любое имущество, связанное с реализацией права частной и иных форм собственности, в том числе имущественные права, включая полученные от собственника права владения, пользования и распоряжения имуществом, если эти имущественные права принадлежат лицу на законных основаниях. На практике данное противоречие разрешается следующим образом: указанное право фактически (несмотря на конституционные предписания) ограничивается — как только у собственника в силу решения компетентного органа будет изъято соответствующее имущество (и тем самым будет ограничено его право частной собственности в отношении определенных объектов), оно автоматически не сможет им пользоваться по смыслу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ.

Представляется доказанным, что на практике любое государство, принимая законодательные акты, стремится найти баланс между принципами рыночной экономики и свободной конкуренции, основанными на частной собственности и ее максимальной защите, и принципами социального государства, т.е. государства, ограничивающего прежде всего именно право частной собственности в интересах общего блага и социальной справедливости. Конституция РФ при этом формально не предусматривает даже абстрактных возможностей ограничения права частной собственности в общественных интересах, более того, государственная и муниципальная формы собственности, указываемые в Конституции РФ в контексте признания и равной защиты с частной и иными формами собственности, не регулируются как средства достижения целей социального государства; даже по отношению к ним не устанавливается социальное содержание права собственности, не предписывается его использование во имя социального блага. По сути, право публичной собственности никак не ограничено в Конституции РФ и по аналогии с правом частной собственности сведено к классической «триаде» — ничем не лимитированному праву владения, пользования и распоряжения имуществом. А попытки государства законодательно очертить границы осуществления права публичной собственности постоянно встречают критику, в том числе звучащую и на международном уровне, связанную с тем, что законодатель выходит за рамки, обозначенные Конституцией РФ.

Как видно из проведенного исследования и рассмотренных различных точек зрения, в отношении категорий «пределы реализации права» и «ограничения» ни в конституционно-правовой, ни в цивилистической науке не установлены четкие различия. И, что намного сильнее осложняет правоприменение, не определены они и в действующем законодательстве. Более того, и в доктрине, и в нормативных правовых актах термин «ограничение» весьма часто дополняется (или пересекается) другим понятием (отсутствующим в нормах Конституции РФ) — «обременение», которое иногда противопоставляется, но чаще применяется как синоним «ограничения». В свою очередь, Конституция РФ содержит практически не применяемый в законодательстве Российской Федерации, но содержащийся в целом ряде международных актов термин «умаление права», который исходя из его лексического значения также, по-видимому, является одной из форм ограничения права.

В отношении понятия ограничения права собственности следует указать на то, что помимо воздействия на волю субъекта права, к примеру, определения условий реализации права, оно также влияет и на объективную сторону — на общественные отношения, т.е. на многообразные связи, возникающие между отдельными индивидами, социальными группами, нациями и др., а также внутри них в процессе их экономической, социальной, политической, культурной жизни и деятельности. И воздействие это в отличие от запрета направлено в гораздо меньшей степени на воспрепятствование возникновению или прекращению общественного отношения, хотя и такого рода ограничения, по сути своей весьма близко стоящие к запретам, можно найти, особенно в конституционном праве.

Корректное разграничение понятий «пределы реализации права собственности», «ограничение права собственности», «обременения права собственности» и «умаление права собственности» может быть проведено исключительно с точки зрения характеристик, определенных в Конституции РФ. Исследуя положения ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, можно прийти к единственному выводу: лицо реализует свои права в рамках тех пределов (или границ), в которых не нарушаются права и свободы других лиц.

Другими основными пределами реализации права собственности выступают:

— социальная функция (социальное предназначение) собственности;

— публичное право на отчуждение собственности в административном порядке;

— публичное право на изъятие собственности (конфискация, национализация);

— институт приватизации (деприватизации) собственности.

Ограничение права собственности может рассматриваться как изменение (прежде всего уменьшение, сокращение) его содержания; очевидно, что в таком понимании ограничения права собственности преобладает гражданско-правовой подход и регулируются такого рода ограничения нормами гражданского законодательства. Конституция в данном случае устанавливает лишь общие условия применения такого рода ограничений, например, в соответствии с ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Виды такого рода ограничений права собственности:

1) установление обязанности — конституционной или гражданско-правовой — использования имущества в гражданском обороте с целью обеспечения исполнения обязательств, защиты индивидуальных интересов, выплаты компенсации в случае причинения ущерба и т.п.;

2) установление особого статуса имущества, например признание его объектом культурного наследия, музейным экспонатом или национальным достоянием и пр. Другой пример: определение видов имущества, которые могут находиться только в федеральной собственности;

3) установление временного запрета (иных временных препятствий) осуществления права собственности;

4) установление специального (разрешительного) порядка владения, пользования или распоряжения имуществом;

5) установление изъятий в содержании права собственности (ограничения права владения, права пользования или права распоряжения).

Наконец, под ограничением права собственности может рассматриваться и признание прав третьих лиц на саму собственность — имущество, имущественные права, а также права (осуществляемые как частными лицами, так и публичными структурами) по контролю за действиями собственника с его имуществом в общих интересах. В данном случае, с точки зрения лексики, понимание ограничения права собственности наиболее созвучно по значению с термином «обременение». То есть наличие, признание, установление или возникновение прав третьих лиц на объект права собственности являются обременением. Таким образом, обременение — особый случай ограничения права собственности, под которым следует понимать только и исключительно изменение границ данного права в связи с реализацией иных (не аналогичных) прав субъектов права.

Представляется также доказанным наличие взаимосвязи прав публичной и частной собственности и ряда существенных возможностей воздействия государства на экономические отношения через механизм ограничения права собственности.

Общественный интерес, как было показано ранее, — это совокупность совпадающих частных, перерастающих в групповые и далее перерастающих в общие интересов. Это такой интерес, который необходимо реализовать в целях развития частного (группового, общего) интереса, но при этом реализовать таким образом, чтобы сохранить устойчивость общества (и государства) в целом. С юридической точки зрения общественный интерес является важнейшим элементом демократического государственного устройства, в том числе неотъемлемым элементом системы «сдержек и противовесов»: представляется, что различные интересы должны сочетаться и «балансироваться» как на уровне гражданского общества, так и на уровне государственной власти, и на уровне муниципальных образований.

В отличие от общественного интереса публичный интерес предопределяется такими категориями, как «публичная власть», «публичные функции государства и муниципальных образований», т.е. особенности проявления публичного интереса связаны с тем, что они отображают многообразные существующие связи в возникающих, изменяющихся и прекращающихся правоотношениях, отношениях по поводу осуществления публичного властвования. Публичный интерес объективируется в официальных правовых актах, опосредуется правом, отражает интеллектуально-волевую и управленческую составляющие публичной власти, которые реализуются в четко определенных процедурных формах с помощью специальных юридических действий, приемов и средств. Достижение целей публичного интереса всегда связано с решением общих проблем или задач (удовлетворением публичных потребностей) и объективируется посредством специальных форм: издание закона, свершение правосудия, удостоверение факта и пр. Таким образом, можно утверждать, что публичный интерес — это результат формализации общего блага, это объективированный в правовой форме государством или муниципальным образованием общественный интерес, удовлетворение которого является необходимым условием сохранения социального баланса в обществе.

Поскольку понятие «публичный интерес» охватывает категории «государственный интерес» и «муниципальный интерес», можно сделать вывод о том, что публичный интерес есть официально признанный государством, субъектом РФ или муниципальным образованием, выраженный органом публичной власти и зафиксированный с помощью правовых средств интерес, удовлетворение которого служит потребностям существования и развития общества. Общие ограничения права собственности продиктованы публичным интересом, тогда как частные — индивидуальным.

Публичный интерес, безусловно, не должен совпадать с (узкими) интересами органов публичной власти, их аппарата либо должностных лиц. В таком понимании данный интерес скорее будет противопоставляться интересу общественному. Общественный интерес при этом следует понимать как общий интерес отдельных лиц, выступающих в качестве членов (в широком смысле) социальной группы, возникающий как совокупность обобщенных индивидуальных интересов. Поскольку всегда существует разница между общим интересом и совокупностью индивидуальных интересов, представляется корректным утверждать, что понятие общественного интереса не совпадает с понятием публичного интереса, который возникает именно потому, что представляет собой высшую степень обобщения индивидуального интереса. Поэтому понятия «публичный интерес» и «общественный интерес» несопоставимы между собой по объему: невозможно определить соотношение данных понятий через такие сравнительные категории, как, например, «шире», «уже» и т.д. Связано это с тем, что носителем общественного интереса является общество в целом, а носителем публичного интереса — система публичной власти и органы этой системы, которые по-разному трансформируют индивидуальные и коллективные запросы общества или его членов. Объединяет публичный интерес и общественный интерес категория «общее благо» — феномен, представляющий собой совокупность общечеловеческих ценностей, признаваемых и разделяемых всеми членами общества, являющихся значимыми для них в культурном, общественном или личностном значении, вне зависимости от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (свобода, равенство, справедливость). Во имя общего блага, как было показано, право собственности (как частной, так и публичной) также может быть ограничено.

В работе доказано, что именно публичная власть является выразителем публичного интереса, в силу которого и может быть ограничено право собственности, но, с другой стороны, был выявлен ряд ситуаций, в которых отдельные «частные» интересы публичного собственника, в свою очередь, становятся основанием, препятствующим ограничению права собственности (в данном случае — возможности государства его регулировать).

Институт ограничения права частной собственности в индивидуальных интересах используется в гражданском праве, и предназначены такого рода институты, включающие обязательства, условия, запрещения и т.п., для ограничения права собственности на конкретный вид имущества в интересах третьего лица.

Право публичной собственности может быть полностью прекращено в отношении государственного или муниципального имущества, и на него может быть распространено право частной собственности — это случай предельного ограничения права публичной собственности. И чем больше экономически развит публичный собственник, тем в большей степени ограничивается законом его право публичной собственности на соответствующей территории.

Представляется доказанным, что в целом конституционно-правовые механизмы ограничения права частной собственности соразмерны, адекватны тем целям, ради которых они вводятся. Поскольку их действие непосредственно связано с реализацией конституционного права человека на собственность, каждый из них содержит пределы реализации, позволяющие лицу, право частной собственности которого ограничивается, защищать свои интересы и отстаивать свои права в случае их нарушения. И применение любой из форм защиты права собственности от противоправных ограничений санкционировано государством и реализуется при необходимости с участием органов публичной власти государства.

Принципиальный механизм ограничения прав собственников в смешанных формах собственности заключается в следующем: все исключения из общего правового режима (которым является гражданско-правовой режим осуществления правомочий частного собственника) устанавливаются подзаконными нормативными актами на основе прямого указания закона.

Европейский суд по правам человека сформулировал целый ряд принципов, на основе которых государство вправе ограничивать право собственности. Такими принципами являются:

— принцип «предсказуемости»;

— признание отказа публичной власти изъять по требованию собственника частную собственность для использования в связи с наличием государственных (муниципальных) или общественных нужд противоправным в том случае, если фактически данное частное имущество используется в публичных целях;

— принцип защиты прав физических лиц, у которых изымается имущество в результате реституции;

— признание невыполнения органами публичной власти судебного решения о принудительном прекращении права частной собственности противоправным и, в свою очередь, нарушающим право собственности тех лиц, которые не могут полноценно пользоваться своим имуществом в связи с бездействием органов публичной власти;

— недопустимость ограничения реальной стоимости изымаемого имущества при расчете справедливой компенсации;

— признание вопросов как восстановления, так и прекращения права собственности, имеющими в качестве цели удовлетворение общественного интереса. Вопросы эти решаются государствами посредством законодательного регулирования, и законодательный подход к регламентации этих вопросов может быть крайне широким, поскольку связан с особенностями той или иной социальной и экономической политики государства. Европейский суд имеет право вмешиваться в эти вопросы лишь при условии, что решение законодателя относительно содержания общественного интереса явно лишено разумного обоснования;

— принцип тождественности режима ограничения права собственности, применяемого в отношении иностранных граждан, режиму, применяемому к гражданам государства, вводящего такой режим, в соответствующем (ином) государстве;

— лишение собственности без предоставления разумной компенсации с учетом ее стоимости, как правило, представляет собой несоразмерное вмешательство, которое не может считаться оправданным.

В решениях Конституционного Суда РФ также сформулирован ряд правовых позиций, с учетом которых государство может ограничивать право собственности. Данные правовые позиции заключаются в следующем:

1) право свободного выбора места жительства напрямую связано с правом пользования недвижимым имуществом, оно принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым;

2) право частной собственности не является абсолютным и не принадлежит к таким правам, которые в соответствии со ст. 56 Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях;

3) установление законодателем приоритета для той или иной группы граждан (по получению имущества в денежной форме) противоречит принципу равенства всех перед законом;

4) изъятие имущества допустимо лишь при наличии гарантий последующего судебного контроля;

5) как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако по смыслу Конституции РФ и исходя из общих принципов права введение ответственности и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право собственности, должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния;

6) предписание ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации имущества. Необходимо четкое и последовательное обеспечение судебных гарантий права собственности, в частности, одна только возможность судебного обжалования в настоящее время не исключает возможности лишения собственности и без судебного решения, что недопустимо, поскольку тем самым ставится под угрозу существо конституционной судебной гарантии права частной собственности, так как конфискация, влекущая переход права собственности на изъятое имущество к государству, должна осуществляться только по решению суда;

7) в определенных случаях, когда изъятие имущества необходимо в публичных целях и в качестве превентивной меры, способом реализации конституционной гарантии права частной собственности, является последующий судебный контроль;

8) гражданское законодательство, регулирующее отношения участников гражданского оборота, в том числе отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, должно быть основано на принципах свободы экономической деятельности, признания и защиты собственности, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации, а также на гарантируемых в Российской Федерации свободном использовании имущества для предпринимательской деятельности и осуществлении прав владения, пользования и распоряжения имуществом;

9) право собственности на природные ресурсы не принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Конституция относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам. Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации;

10) не только право частной собственности, но и право публичной собственности — право собственности субъектов РФ и муниципальных образований — может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится;

11) существует необходимость обеспечения в правовом регулировании отношений собственности на основе критериев, установленных Конституцией РФ, надлежащего баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как права населения муниципальных образований и права лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, допускает установление в рамках законодательной дискреции отдельных ограничений соответствующих прав, в том числе права собственности;

12) обеспечение права частной собственности не должно вести к отказу от публичных начал в развитии отношений собственности;

13) введение ограничений права муниципальной собственности, обусловленных конституционно одобряемыми целями развития малого и среднего предпринимательства, предполагает по смыслу ст. 35 Конституции РФ предоставление местному самоуправлению разумного возмещения, компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, что вытекает из конституционных гарантий неприкосновенности собственности и недопустимости ограничения прав местного самоуправления;

14) ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствий для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения муниципального образования.

Представляется доказанным, что собственность общественных объединений не может относиться к частной форме собственности. Выделение в нормах Конституции РФ «иных форм собственности» свидетельствует о широком подходе законодателя: в существующей российской правовой действительности за основу берется частноправовой подход к «общественной» собственности, но частной собственностью она не является, частным лицом (лицами), даже его создателем (учредителем, членами и т.п.), она присвоена быть не может (в отличие, к примеру, от «обычных» юридических лиц: имущество ликвидируемого общества с ограниченной ответственностью после погашения всех долгов распределяется между его участниками пропорционально долям). Сказанное требует выделения особой — общественной — формы собственности. Режим права общественной собственности отличается от правового режима частной собственности, и эти отличия проявляются в наличии следующих особого рода ограничений права собственности общественных объединений, установленных нормами действующего законодательства:

— имущество общественного объединения формируется на основе вступительных и членских взносов (если их уплата предусмотрена уставом), и в этом случае не применяется принцип равноправия частных собственников;

— существует особый порядок приобретения имущества: так, общественные объединения, создаваемые для решения политических задач, например политические партии или объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах, вправе принимать пожертвования в виде денежных средств и иного имущества на деятельность, связанную с подготовкой и проведением выборов, только в порядке, предусмотренном федеральным законом.

Интересы публичного собственника (государственного или муниципального) могут быть ограничены в интересах коллективного собственника — общественного (религиозного) объединения. Более того, как показывает практика, такого же рода ограничения могут быть, по сути, «переложены» и на частного собственника, прежде всего в ситуациях, когда неясно, является ли тот или иной объект «имуществом религиозного назначения».

Помимо собственно Российской Федерации ее субъекты также вправе законодательно урегулировать возможность передачи публичной собственности в собственность общественного объединения.

Многие субъекты РФ безвозмездно передают свою публичную собственность религиозным объединениям. И такой подход не вызывает протестов федеральных органов государственной власти. Из этого следует, что отношения такого типа вовсе не являются гражданско-правовыми, они по своей природе носят комплексный характер, сочетая гражданско-правовое начало (в рамках которого субъект РФ выступает не как регулятор отношений, но как собственник, т.е. субъект, распоряжающийся собственным имуществом) с конституционно-правовым и административно-правовым. Именно последние названные сферы общественных отношений дают возможность субъекту РФ осуществлять управление своей публичной собственностью и законодательно определять порядок ее перехода в собственность общественного (в рассматриваемом случае — религиозного) объединения. Еще один принципиальный момент, связанный с ограничением права собственности (в данном случае — публичной), доказывающий факт наличия конституционно-правовых и административно-правовых отношений в данной сфере, связан с тем, что передача имущества возможна исключительно на основании решения уполномоченного органа. Никакие другие (существующие для разрешения споров в сфере частного права) органы публичной власти не вправе принимать решение по данному вопросу. Например, судебным решением передать публичную собственность религиозной организации невозможно, что подтверждает сложившаяся судебная практика. Понятие публичной собственности охватывает не только собственность государственную, но также и собственность муниципальную. Таким образом, муниципальные образования также вправе безвозмездно отчуждать свое имущество, передавая его религиозным объединениям.

В настоящий момент на уровне субъектов РФ есть существенные ограничения права собственности, не соответствующие положениям ст. 8 Конституции РФ о признании и равной защите всех форм собственности. Более того, само регулирование вопросов собственности субъекта РФ носит противоречивый и запутанный характер. Так, правовые нормы ограничивают право субъектов РФ иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте, в частности, в целях пополнения местных бюджетов, и тем самым ставят по существу частную форму собственности в доминирующее положение по отношению к публичным формам собственности, ограничивают чем гарантированные Конституцией РФ права собственников (субъектов РФ) по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

Конституционно-правовой механизм ограничения права государственной собственности проявляется в случаях участия публичных собственников в гражданском обороте, т.е. на уровне, где базовым является принцип равноправия участников. И поэтому речь в таких ситуациях идет о механизмах «самоограничения», не позволяющих публичному собственнику доминировать и тем самым нарушать принцип равенства. В ряде случаев публичный собственник ограничивает право собственности вплоть до прекращения своего права собственности на имущество и его передачи в частную собственность. Однако возможно и обратное — частная собственность может быть изъята (чаще всего путем выкупа) и сосредоточена в руках публичного собственника.

Для обеспечения баланса частных и публичных интересов в области общественных отношений необходимо, чтобы цели ограничения прав и свобод были не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения — адекватны этим целям и требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные ими меры; публичные интересы могут оправдывать ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату. Не только право частной собственности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных образований может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение является соразмерным тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Конституционно-правовой механизм ограничения права государственной собственности неразрывно связан с функциями осуществления власти в государстве. Государство, с одной стороны, выступает как регулятор, определяющий тот или иной режим регламентации общественных отношений, а с другой стороны, само в этих отношениях участвует.

Государство, выстраивая отношения с субъектами публичного права, вовсе не ведет себя как участник гражданского оборота и ограничивает право публичной собственности не гражданско-правовыми, а административно-правовыми механизмами. И даже в тех случаях, когда речь идет об ограничении правомочий собственника, данный принцип сохраняет силу, более того, он влияет и на правоспособность публичных образований.

Ограничение права муниципальной собственности с позиций публично-правового подхода, заключающегося в целевом понимании правосубъектности публично-правовых образований, является одним из самых дискуссионных вопросов конституционного и муниципального права. С одной стороны, в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ четко определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Но, с другой стороны, современная концепция местного самоуправления, также, безусловно, основанная на положениях Конституции РФ, в частности ст. 12, устанавливающей, что местное самоуправление самостоятельно в пределах его полномочий предполагает исчерпывающее определение перечня таких полномочий. И в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данный подход был реализован — вопросы местного значения разных видов муниципальных образований были определены исчерпывающим образом и в соответствии с рассмотренным в предыдущих главах работы принципом «деньги следуют полномочиям» в исчерпывающий перечень вопросов местного значения был включен и «закрытый» перечень ресурсов. И это ограничение права муниципальной собственности было отменено только Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в ст. 5 которого было предусмотрено, что в собственности муниципальных образований может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Такой подход привел к бессистемности действующего законодательства о местном самоуправлении: действительно, если перечень видов имущества открытый, неясно, для чего он вообще нужен. Кроме того, непонятно, как может применяться норма, устанавливающая обязательность перепрофилирования (изменения целевого назначения имущества) либо отчуждения имущества, в ситуации, когда перечень видов имущества открыт.

В муниципальной собственности как особой разновидности публичной собственности должно находиться только то имущество, которое необходимо для решения возложенных на местное самоуправление задач, — таково самое общее ограничение прав муниципального собственника. При этом пообъектные ограничения права собственности, иные ограничения, в том числе связанные с возможностями участия муниципальных образований в имущественных отношениях, не должны создавать препятствий для решения вопросов местного значения, возложенных на местное самоуправление.

В целом рассмотренные в работе категории, принципы и правовые позиции, несомненно, свидетельствуют о том, что право собственности в Российской Федерации в его конституционном смысле подлежит целому ряду ограничений, и эти ограничения зависят и от конституционных характеристик права частной и права публичной собственности в Российской Федерации, и от наличия прав на имущество третьих лиц, и от особенностей характеристик целого ряда объектов собственности.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code