2. Конституционно-правовой механизм ограничения права муниципальной собственности

Ограничения права муниципальной собственности, с одной стороны, похожи на ограничения права государственной собственности, поскольку и государственная, и муниципальная власть составляют единую систему публичной власти, хотя и осуществляемую на разных уровнях. Как справедливо указал С.А. Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти», «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только» <1>. Следовательно, рассмотренный и доказанный ранее тезис о том, что владение собственностью публичными структурами должно носить целевой характер и соответствовать тем целям и задачам, ради которых созданы и функционируют соответствующие структуры публичной власти, справедлив и на муниципальном уровне. Сказанное приводит также к (справедливому для всех отношений в сфере публичной собственности) выводу о том, что, несмотря на формально равное признание и одинаковость защиты форм собственности, уровень ограничений прав частной и публичной собственности принципиально различен. В самом упрощенном виде эти различия сводятся к формуле: «В частной собственности может находиться все, что прямо не запрещено законом, тогда как в публичной собственности — только то, что прямо определено законом».

———————————

<1> Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе от 19 января 2001 г. // Проблемы законодательства в области местного самоуправления. М., 2001. С. 18 — 19.

 

С другой стороны, местное самоуправление существенно отличается от государственной власти. Так, Г.В. Атаманчук называет следующие черты, отличающие названные уровни публичной власти друг от друга:

— местное самоуправление — это явление демократии и форма народовластия;

— местное самоуправление — это пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой;

— в самоуправлении сочленяются общественные формы и властные полномочия, отраженные во властной силе управленческих решений;

— наконец, местное самоуправление — это средство реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства, а также одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина <1>.

———————————

<1> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 133.

 

Следует указать и на тот факт, что в теории муниципального права существует вопрос о принципиальной недопустимости отделения местного самоуправления от системы государственной власти. Местное самоуправление в рамках этой концепции — это прямое продолжение государственной власти; органы местного самоуправления — разновидность органов государственной власти. Так, Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как «миф, который создан на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления» <1>. С его точки зрения, местное самоуправление — это государственная власть особого рода. То есть публичная власть, муниципальная власть и государственная власть — совпадающие понятия.

———————————

<1> См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. 1993. N 6. С. 145.

 

Сущностные характеристики местного самоуправления, несомненно, заключаются во взаимодействии таких категорий, как «воля» и «воздействие». Как отмечают исследователи, именно признание того факта, что у большинства граждан любого государства имеются особые интересы, с одной стороны, отличные от государственных, а с другой — тем не менее публичные, и позволило обособиться такому социально-политическому феномену, как местное самоуправление. Из сказанного следует, что, во-первых, публичные интересы отличаются от интересов государственных (именно более широким кругом затрагиваемых вопросов); и, во-вторых, они находятся в зависимости от признания (публично-правовой) самостоятельности или несамостоятельности местного самоуправления. При этих обстоятельствах такой, например, вопрос, как охрана общественного порядка, на местах может являться вопросом государственного, а может и местного характера, но при этом тем не менее публично-правового, но не частного порядка. Так, в Великобритании, как отмечают исследователи, местные органы власти являлись частью административной (т.е. государственно-властной) системы страны на протяжении многих столетий. И до сих пор составной частью их компетенции являются так называемые обязательные дела, которые вменяются в компетенцию графств парламентскими актами. К этим «обязательным делам» относятся и пожарная служба, и полицейский надзор, и другие полномочия. И при этом, по мнению многих ученых, в том числе и Г.В. Барабашева, среди современных муниципальных систем именно системы англосаксонского типа (прежде всего Англии и США) ближе всего стоят к идеалам местного самоуправления <1>.

———————————

<1> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. С. 41 — 42.

 

В науке муниципального права высказывалось мнение о том, что и в России был сделан выбор в пользу местного самоуправления англосаксонского типа. Например, с точки зрения А.А. Акмаловой, «взаимодействие местного самоуправления и государства (государства и местного самоуправления) в Российской Федерации было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соответствии с ней органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки» <1>. Но, как отмечают другие исследователи, российское государство, действительно, закрепило за местным самоуправлением широкую степень автономии, однако в отличие от англосаксонского типа сохранило возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и определило целую сферу — именно область делегированных полномочий, в которой государственная и местная власти действуют как единое целое. А данные черты не присущи англосаксонскому типу самоуправления, и поэтому более корректным представляется вывод о том, что при построении российского местного самоуправления за образец принималась англосаксонская система организации местной публичной власти, однако в российскую модель в итоге были включены и элементы других (прежде всего германской) систем.

———————————

<1> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 45.

 

Вообще, англосаксонский тип местного самоуправления слабо связан с российскими традициями — на это было совершенно справедливо указано такими исследователями, как С.А. Авакьян, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин и др. Тезис же о государственной природе муниципальной власти в России, выдвигаемый такими специалистами, как М.А. Краснов <1>, Н.В. Постовой <2>, Г.Н. Чеботарев <3> и др., как представляется, опровергается прямым указанием ст. 12 Конституции РФ на то, что «органы местного самоуправления не входят (выделено мной. — А.С.) в систему органов государственной власти».

———————————

<1> См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

<2> См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

<3> См.: Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России. М., 2006.

 

По нашему мнению, следует согласиться с теми учеными, которые полагают, что природа российского местного самоуправления является дуалистической. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. При этом местное самоуправление является уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление тесно связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов РФ. По сути, оно уже не только является связующим звеном между гражданским обществом и государством, но и становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия. Но в то же время этот «представитель» (хотя до известной степени и формально) зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает местному самоуправлению общественные черты. Поэтому можно говорить о государственном характере местного самоуправления с отдельными общественными чертами.

Такая природа местного самоуправления позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, но тем не менее баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления смещен в пользу государства. Местное самоуправление в Российской Федерации является, таким образом, «связующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом <1>. Но при этом российское местное самоуправление, основанное на положениях теории дуализма муниципального управления, не может быть сведено исключительно к государственным началам (которые, безусловно, составляют одну из его основ), оно обладает и рядом общественных черт, т.е. можно утверждать, что перед местным самоуправлением возникают «собственные» публичные вопросы, отличные от государственных, в том числе и в сфере экономических отношений. В основе российского местного самоуправления лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самообеспечение, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.).

———————————

<1> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. С. 24 — 47.

 

Итак, государственная власть и местное самоуправление — это разные формы единой публичной власти, и, как следствие, государственное управление и местное самоуправление — разные формы единой системы социального управления. Их объединяет как публичный характер деятельности, так и определенная общность методов, но нельзя не признать справедливость такой выделенной исследователями особенности местного самоуправления, как «ориентированность на жителей», на население муниципального образования: именно в связи с этим большинство ученых говорят о населении муниципального образования как об особом субъекте муниципального права; но в то же самое время государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т.п. <1>. Помимо вопросов, так или иначе затрагивающих интересы государства на местах, в сферу муниципального управления входит целый ряд вопросов, которые само государство обозначило как вопросы местного значения, т.е. вопросы негосударственного значения, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно и под свою ответственность.

———————————

<1> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. С. 47 — 50.

 

Можно выделить и определенное сходство государственного и муниципального управления с точки зрения управления публичной собственностью; так, все уровни публичной власти решают задачи организации экономической деятельности на соответствующих территориях. Более того, в ряде случаев очевидно, что управление публичной собственностью является эффективным, только если сама собственность разграничена на государственную и муниципальную. Осознание данного факта, как уже отмечалось, еще в 1990 г. привело к разграничению собственности Российской Федерации на федеральную, региональную и муниципальную. Это сходство проявляется и в том, что публичная собственность часто имеет социальное предназначение, служит в том числе функционированию социальной сферы, в которой «исключительно важны как финансовые и организационные возможности государства, так и адресность местного самоуправления, его максимальная приближенность к населению, т.е. к тем субъектам, которые и нуждаются в социальной защите» <1>. В то же время такие вопросы местного значения, как обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, охрана общественного порядка, предоставление общедоступного и бесплатного образования, оказание скорой медицинской помощи, развитие физической культуры и массового спорта, работа с детьми и молодежью, не смогут решаться без государственной политики, без подключения государственных ресурсов, прежде всего имущественных.

———————————

<1> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. С. 51.

 

Таким образом, многие черты объединяют управление муниципальной собственностью и систему управления государственной собственностью. Чтобы подчеркнуть различия этих форм управления и в то же время обозначить их единое предназначение и согласованное, основанное на принципе тесного взаимодействия функционирование, ряд исследователей вполне обоснованно предлагают использовать такую категорию, как «публичное управление». В основе данной категории — определение, предложенное В. Еллинеком: «Управление — это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия» <1>.

———————————

<1> Jellinek W. Verwaltungsrecht. 3. Aufl. 1931. S. 6.

 

Как отмечают ученые, теория самодеятельной публичной власти, функционирующей на местном уровне, активно разрабатывалась еще в советский период: целый ряд ученых, занимавшихся вопросами усиления демократических институтов в жизни советского общества, пытались построить модель местной государственной власти, которая функционировала бы как система социального управления: социум, во-первых, формирует с помощью институтов прямой демократии систему необходимых ему социальных норм (и обязывает своих членов данные нормы соблюдать) и, во-вторых, избирает полностью подконтрольные ему органы, реализующие данные нормы. Итогом создания этой системы должно было стать (помимо широкого вовлечения граждан в управление местными делами) объединение субъекта и объекта социального управления. Именно на основе этих наработок советской науки и была создана в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. первая модель самостоятельного местного самоуправления. Нельзя не отметить, что многие идеи советских ученых могут быть использованы и в процессе нынешней реформы местного самоуправления. По-прежнему актуальными являются проблемы вовлечения населения муниципальных образований в управление муниципальной собственностью, развитие экономических основ местного самоуправления, обеспечение роста экономической базы муниципальных образований и т.п. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет быть «нахлебником», постоянно требующим дотаций и распределяющим их непрозрачно и неэффективно, только в этом случае и у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами, в том числе в развитии института муниципальной собственности.

Как справедливо указывалось, декларируемая государством «одноканальная» система налогообложения до сих пор не состоялась: местные налоги, впрочем, не изымаются, как ранее, в вышестоящие бюджеты, но источниковая база муниципалитетов явно недостаточна, поэтому по-прежнему приходится «отщеплять» доходы от региональных и федеральных налогов и сборов. Как следствие, местная власть существует не на деньги жителей муниципальных образований, а в основном на государственные бюджетные трансферты, поэтому она и зависит не от жителей, а от государства. Ситуацию нужно изменить таким образом, чтобы и население, и местные власти осознавали, что именно на те деньги, которые платят граждане и юридические лица, находящиеся на территории муниципального образования, они, эти власти, существуют. Тогда в их решениях и будет реально находить отражение воля жителей каждого муниципального образования <1>.

———————————

<1> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. С. 52 — 58.

 

В ряде случаев публичная власть на местном уровне и ее органы должны выступать в качестве участника гражданского оборота, т.е. в системе отношений, где базовым является принцип равноправия участников. Однако проблема состоит в том, что по природе своей (в силу присущих регулятивных функций, наличия механизма принуждения и т.п.) с публичной властью не в состоянии конкурировать ни один субъект частного права. В силу этого, с одной стороны, необходимы особые ограничения права собственности, которые либо «уравняли» бы права публичных собственников с иными собственниками, либо вообще ограничили бы публичную власть в возможности приобретения и использования той или иной собственности, — и этот вопрос уже неоднократно поднимался и освещался в настоящем исследовании. С другой стороны, на уровне местного самоуправления необходимо в силу международных обязательств Российской Федерации, в частности Европейской хартии местного самоуправления, в силу природы муниципальной власти наличие механизмов, обеспечивающих участие населения в управлении публичной собственностью. То есть население в данном контексте может и должно выступать как институт, ограничивающий право публичной собственности, реализуемое органами и должностными лицами местного самоуправления. И действующее законодательство делает попытку реализовать данную концепцию. В частности, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает широкое вовлечение населения в консультативные процедуры, используя которые органы местного самоуправления смогут более полно учитывать интересы населения при принятии тех или иных решений. В качестве одной из таких процедур, применяемой в том числе в случаях, связанных с управлением публичной собственностью, в частности, при принятии проектов планов и программ развития муниципального образования, Закон вводит публичные слушания. Согласно ст. 28 названного Федерального закона публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Их организаторами вправе выступать жители муниципального образования, представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования, хотя право назначения слушаний принадлежит только представительному органу местного самоуправления и главе муниципального образования.

Важно отметить, что итоги любых публичных слушаний имеют консультативное значение, в то время как применение этой процедуры в случаях, указанных в федеральном законодательстве, является обязательным. В самом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие обязательные случаи применения процедуры публичных слушаний вводятся в отношении обсуждения:

— проекта устава муниципального образования;

— проекта правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования;

— проекта местного бюджета (отчета о его исполнении);

— проектов планов и программ развития муниципального образования;

— вопросов о преобразовании муниципального образования.

Между тем нельзя не указать на то, что применяемая правовая регламентация данной процедуры, используемые нормы, само наименование института в целом представляются отнюдь не бесспорными. Так, использование термина «публичный» в сложившейся в конституционном и муниципальном праве системе категорий предполагает наличие властного воздействия. В качестве примера можно привести Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О, включающее положение о том, что тот факт, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения <1>. Другой пример — Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1999 г. N 1-О: в нем указанные правовые термины используются для характеристики особенностей органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, понятие «публичная власть» применяется для подчеркивания общности природы государственной власти и местного самоуправления <2>.

———————————

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-O «По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 214.

<2> Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1999 г. N 1-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия «Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия» и Закона Республики Хакасия «О Правительстве Республики Хакасия» в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 1999. N 8. Ст. 1092.

 

Приводимые позиции Конституционного Суда РФ оказали самое существенное влияние на формирование основанной на нормах Конституции РФ системы категорий, связанных с понятиями «власть» и «публичный характер власти». По сути, общепризнанным в российской доктрине стало представление о том, что власть народа — это и есть публичная власть. Конечно, формы проявления этой власти различны, например, отдельно следует говорить о существовании государственной власти как формы публичной власти. Эта власть олицетворяется государством (в нашем случае — Российской Федерацией в целом). Во взаимоотношениях внутри страны и за рубежом она проявляется (реализуется) через систему органов государственной власти, расположенных на вертикальных уровнях — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и на горизонтальных ярусах («ветвях») — законодательную, исполнительную и судебную.

Государственная власть — не единственная форма народной власти; есть и другие ее проявления: так, общественная власть — это власть, воздействующая через систему институтов гражданского общества. В отличие от государственной власти власть общественная не основана на принципе принуждения; она не обладает собственным аппаратом принуждения. Субъекты, вступающие во взаимодействие с этой формой власти (ее представителями), самостоятельно принимают решение о подчинении или неподчинении ее предписаниям и (в случае позитивного решения) выполняют их добровольно. Таким образом, общественная власть основана на методах общественного же воздействия, т.е. это координирующая (а не субординирующая) форма власти. Отдельно в науке стоит вопрос о третьей — муниципальной — форме власти, и хотя вопрос о ее существовании не является предметом данного исследования, нельзя не отметить, что большинство исследователей приходят к выводу о том, что «публичные» интересы не отличаются принципиально от «государственных», а, как уже отмечалось, являются более широким по объему понятием.

Но в случае с публичными слушаниями мы видим прямой отказ от продемонстрированной логики: публичные слушания не влекут формально обязывающего результата и, таким образом, представляют собой форму проявления не муниципальной, не государственной, а исключительно общественной власти. Население, участвуя в публичных слушаниях, принимает консультативные, не влекущие правовых последствий решения. Для таких случаев в государственно-правовую, а равно и муниципально-правовую науку уже достаточно давно введен специальный термин «общественные слушания». Именно они должны проводиться в тех случаях, когда решение не влечет императивных последствий. А публичные слушания могут и должны проводиться только в тех случаях, когда население (жители муниципального образования) выступают в качестве агента муниципальной власти, т.е. когда они вправе принять юридически значимое решение.

Например, согласно ч. 4 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (других возможностей данный Федеральный закон не предусматривает). Устанавливается исчерпывающий перечень требований к правовому акту, регламентирующему проведение публичных слушаний: в соответствии с Законом он должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний; жители должны иметь возможность ознакомиться с проектом муниципального правового акта; должны быть приняты также все необходимые организационные меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования; наконец, результаты слушаний публикуются (обнародуются).

Но если мы рассмотрим особенности проведения публичных слушаний на основе положений другого федерального закона — ГрК РФ, то найдем целый ряд дополнительных требований к проведению слушаний, не соотносящихся с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, согласно ч. 2 ст. 39 ГрК РФ в случае, если выносимый вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, то для его обсуждения вводятся особые субъекты. Прежде всего это граждане, проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. Далее, в том случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, особым субъектом становятся правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия. Наконец, для подготовки и проведения публичных слушаний формируется особый «организационный» субъект (не названный в положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») — это комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (комиссия — коллегиальный орган, в состав которого на условиях равного представительства входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; комиссия информирует участников о проведении слушаний, ведет учет предложений и замечаний, включает их в протокол). Для проведения данного вида публичных слушаний устанавливается особый срок: один месяц с момента опубликования сообщения.

Однако итогом данных слушаний является заключение по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Заключение подлежит официальному опубликованию и является одним из документов, необходимых для предоставления собственно разрешения. Как видно, нормы федерального законодательства не согласованы между собой. Очевидно, что публичные слушания по вопросу использования земли или недвижимости должны по-особому регулироваться на уровне муниципальных образований и иметь особые последствия, но такого требования федеральное законодательство не содержит. Ряд вопросов — например: какое минимальное число жителей муниципального образования (или его части) должно принимать участие в слушаниях, какие правовые последствия влечет утверждение или неутверждение заключения — явно требуют регламентации на уровне федерального закона. Как итог, отсутствие необходимой степени согласованности и наличие явных пробелов в законодательстве приведут не только к ограничению права собственности жителей, не только к нарушениям правомочий муниципальных собственников, но и к неблагоприятным экономическим последствиям (прекращению застройки территорий муниципальных образований, а равно к отказу от форм муниципальной демократии, например игнорированию мнения населения при принятии соответствующих решений).

Поэтому очевидно, что в результате проведения такого рода процедур итоговое, принимаемое жителями решение никак не может быть консультативным. Необходимо, если мы четко определяем круг субъектов, чьи права (и прежде всего право собственности) затрагиваются в процессе градостроительной деятельности, предоставить им право принять императивное решение по соответствующему вопросу. В связи с этим население (в рассматриваемом случае) должно принимать не заключение, а решение о согласии на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. И введение такого рода изменения в действующее градостроительное и муниципальное законодательство потребует дальнейшего уточнения категориального аппарата. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен ввести новую форму прямого участия населения в решении вопросов местного значения — общественные слушания. Тогда все решения, требующие учета мнения населения (обсуждение проекта устава, проекта бюджета и т.п.), будут приниматься на общественных слушаниях, а решения, требующие прямого согласия населения, будут приниматься на слушаниях публичных. Представляется несомненным, что такие изменения законодательства позволят гарантировать защиту и права муниципальной собственности и права частной собственности от необоснованных ограничений.

Вообще, ограничение права муниципальной собственности с позиций публично-правового подхода, заключающегося, напомним, в целевом понимании правосубъектности публично-правовых образований, является одним из самых дискуссионных вопросов муниципального права. С одной стороны, в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ четко определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Но, с другой стороны, современная концепция местного самоуправления, также, безусловно, основанная на положениях Конституции РФ, в частности ст. 12, устанавливающей, что местное самоуправление самостоятельно в пределах его полномочий, предполагает исчерпывающее определение перечня таких полномочий. И в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данный подход был реализован — вопросы местного значения разных видов муниципальных образований были определены исчерпывающим образом и в соответствии с рассмотренным в предыдущих главах работы принципом «деньги следуют за полномочиями» в этот исчерпывающий перечень вопросов местного значения был включен и «закрытый» перечень ресурсов. В соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» любое муниципальное образование обладало исчерпывающим перечнем видов имущества, необходимым для решения вопросов местного значения, и данный перечень не мог быть изменен иначе как только данным Федеральным законом. И более того, когда в Конституционный Суд РФ поступило обращение, в котором заявители указали на то, что право муниципальной собственности было необоснованно ограничено федеральным законодателем, эта высшая судебная инстанция отказала в удовлетворении данного заявления, решив, что «перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований» <1>. То есть, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель, как решил Конституционный Суд РФ, не ограничивает муниципалитеты в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий: органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и др.) вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

———————————

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2.

 

Парадоксальность данного вывода заключалась в том, что «препятствий к наличию» в самом перечне, действительно, нет, однако в соответствии с ч. 5 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся к видам имущества, прямо перечисленным в Законе, оно подлежало перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливались Федеральным законом. В действительности данные нормы, по сути, запрещали муниципальным образованиям иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте, например, в целях пополнения местных бюджетов, и тем самым, по существу, как частная, так и государственная формы собственности ставились в доминирующее положение по отношению к муниципальной форме собственности, ограничивая, таким образом, гарантированные Конституцией РФ права муниципальных собственников.

И это ограничение права муниципальной собственности было отменено только Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в ст. 5 которого было предусмотрено, что в собственности муниципальных образований может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Такой подход привел к бессистемности действующего законодательства о местном самоуправлении: действительно, если перечень видов имущества открытый, неясно, для чего он вообще нужен. Кроме того, непонятно, как может применяться норма, устанавливающая обязательность перепрофилирования (изменения целевого назначения имущества) либо отчуждения имущества, в ситуации, когда перечень видов имущества открыт.

Регулирование отношений собственности в гражданско-правовой сфере, как известно, возможно только на уровне Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к сфере предметов исключительного ведения Российской Федерации. Вместе с тем на уровне местного самоуправления возможно принятие правовых актов, регулирующих порядок управления муниципальной собственностью. Оно оказывает непосредственное влияние на местное самоуправление, поскольку позволяет сформировать источники доходов местных бюджетов, определить статьи расходов, провести муниципальную приватизацию, привлечь инвестиции под объекты муниципальной собственности, образовать муниципальные унитарные предприятия, которые также становятся источником доходов для муниципальных образований.

Итак, в муниципальной собственности как особой разновидности публичной собственности, исходя из ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач, — таково самое общее ограничение права муниципальной собственности. При этом имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, как указывает Конституционный Суд РФ в Определении от 2 ноября 2006 г. N 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1>, предназначено обеспечивать наиболее полное покрытие их расходных обязательств и планы развития в соответствии с конституционно-правовым статусом муниципального образования. Именно конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и субъектов РФ.

———————————

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2.

 

Как известно, формирование муниципальной собственности в Российской Федерации — в рамках перераспределения собственности между публично-правовыми образованиями, а также между публично-правовыми образованиями и частным сектором — осуществлялось преимущественно на основе разграничения единого массива государственной собственности и сопровождалось процессом приватизации имущества, находящегося в публичной собственности. И поскольку, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 1 октября 1998 г. N 168-О «По запросу администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации» <1>, один и тот же субъект не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности, может быть связан только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление. Это тоже, как представляется, весьма существенное ограничение, напрямую связанное и с владением муниципальной собственностью. Исходя из этого с точки зрения Конституционного Суда РФ применительно к публичной (муниципальной) собственности допустима возможность законодательного установления условий приватизации муниципальных предприятий и средств производства, непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления, при соблюдении требований Конституции РФ на основе принципа юридического равенства и с учетом необходимости обеспечения баланса различных конституционно защищаемых прав и законных интересов. И хотя муниципальные образования в силу своей природы и статуса как участники гражданского оборота не занимаются предпринимательской деятельностью, решение вопросов местного значения в ряде случаев предполагает предоставление муниципального имущества хозяйствующим субъектам немуниципальной формы собственности (с сохранением права муниципальной собственности) для оказания тех или иных услуг, связанных с жизнеобеспечением населения. В таких случаях нахождение конкретного объекта в публичной собственности выступает гарантией того, что вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры. Следовательно, ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствий для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения муниципального образования.

———————————

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 1.

 

Весьма любопытен и требует особого исследования вопрос о возможности ограничения права муниципальной собственности в пользу права частной собственности. Смысл нахождения имущества в муниципальной собственности — это прежде всего поддержание на надлежащем уровне сферы услуг, относящихся к жизнеобеспечению населения муниципального образования, поскольку такое имущество позволяет создавать соответствующую инфраструктуру за счет приобретения необходимых объектов муниципальной собственности и поддерживать в должном техническом состоянии объекты, находящиеся в муниципальной собственности, чем достигаются конституционно значимые цели публичного управления. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 мая 2005 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова» <1>, федеральный законодатель, предъявляя к субъектам экономической деятельности конкретные требования и устанавливая механизм контроля за условиями ее реализации, которые отвечали бы критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивали бы частное и публичное начала в сфере экономической деятельности, во всяком случае, связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью и обязанностью не допускать экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. В этом смысле ограничение права муниципальной собственности на объекты, не связанные целевым назначением с реализацией компетенции местного самоуправления, и предоставление преимущественного права выкупа таких объектов субъектам малого и среднего предпринимательства оправданны конституционно значимыми целями защиты основ, в том числе экономических, конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Ограничение состава объектов публичной собственности, включая муниципальную, пределами, обусловленными ее назначением, уменьшает нагрузку публичной власти в процессе исполнения обязательств, вытекающих из принципов социального государства, и вместе с тем влечет рост экономической самостоятельности граждан, прежде всего занятых в сфере малого и среднего предпринимательства.

———————————

<1> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.

 

Органы местного самоуправления, самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного сообщества, определяют в своих правовых актах, являющихся официальной формой осуществления муниципальной власти, настоящее и будущее предназначение объектов муниципальной собственности. Закрепление в муниципальных правовых актах целей и способов использования объектов муниципальной собственности, возможности, сроков и условий их приватизации обеспечивает не только соблюдение конституционных прав населения муниципального образования на самостоятельное владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности, но и выполнение публичной властью своих социальных функций.

Таким образом, вопрос, соответствует ли сохранение недвижимого имущества в муниципальной собственности (с целью дальнейшего его использования) публичным функциям, возложенным на местное самоуправление, и требованиям, предъявляемым к составу и целевому назначению муниципальной собственности, имеет принципиальное значение для решения вопроса о реализации преимущественного права частного лица на получение такого имущества в частную собственность, например на приватизацию такого имущества, как это предусмотрено положениями Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1>, с учетом их места в общей системе конституционно-правового и гражданско-правового регулирования соответствующих отношений. Исходя из презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общеправовым и конституционным принципам, обладающим высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяющим содержание конституционных прав человека и отраслевых прав граждан, носящим универсальный характер и в связи с этим оказывающим регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, Конституционный Суд РФ решил, что в упомянутом случае реализация субъектом малого или среднего предпринимательства преимущественного права на приватизацию арендуемого им муниципального имущества осуществляется применительно к тем объектам муниципальной собственности, в отношении которых имеет место волеизъявление муниципального образования как собственника этого имущества, выраженное в соответствующих нормативных предписаниях. Таким образом, действительно реализуется формальный принцип равной защиты прав муниципальной и частной собственности.

———————————

<1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3615.

 

И поскольку законодательное усмотрение связано не только с обязанностью следовать конституционно одобряемым целям, но и с выбором средств их достижения, которые также не должны противоречить Конституции РФ, меры ограничения права муниципальной собственности не должны приводить к отрицанию самого этого права, в том числе к неоправданному сокращению имущественной основы местного самоуправления. Кроме того, такие меры допустимы при условии, что вызванное ими ограничение права муниципальной собственности действительно позволяет рассчитывать на достижение конституционно значимых целей.

Следует помнить о том, что сохранение имущественной основы местного самоуправления обеспечивается не только соблюдением вытекающего из Конституции РФ требования о допустимости принудительного отчуждения лишь тех объектов, которые в силу закона не могут находиться в собственности муниципальных образований, но и условием о справедливом возмещении, соразмерном действительной стоимости муниципального имущества, подлежащего отчуждению. Возмездный характер отчуждения имущества, находящегося в публичной собственности, следует из ст. 1 упоминавшегося ранее Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», определяющего приватизацию как возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц, что предполагает его продажу с соблюдением правил, позволяющих выявить разумную цену приватизируемого муниципального имущества и тем самым обеспечить равноценность возмещения при его отчуждении.

Определение рыночной стоимости имущества, находящегося в муниципальной собственности, в целях реализации частным собственником права на его приобретение осуществляется независимыми оценщиками в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Данный Федеральный закон обязывает оценщиков соблюдать стандарты оценки под контролем саморегулируемой организации, гарантирует их независимость, имущественную ответственность, страхование таковой, образование компенсационного фонда для возмещения ущерба от оценки, не обеспечившей установление рыночной цены, и позволяет оспорить отчет об оценке. Тем самым гарантируется достоверность оценки, заказчиком проведения которой выступают органы, уполномоченные осуществлять действия по приватизации, что позволяет муниципальному образованию самостоятельно обеспечить свой интерес в установлении рыночной цены предназначенного к отчуждению имущества, по общему правилу его выкупная цена, определяемая законом в размере рыночной стоимости, предположительно должна покрывать возможные потери муниципального образования. Кроме того, в таких случаях отчуждение муниципального имущества должно сопровождаться эффективным судебным контролем.

Помимо рассмотренных ранее ограничений права муниципальной собственности следует указать и на тот факт, что «общие» для права публичной собственности ограничения также применяются на уровне местного самоуправления. Как представляется, одна из причин такого подхода государства к регулированию права муниципальной собственности связана с тем, что весь «первоначальный» объем муниципальной собственности был создан административно-правовым способом на основании вышеупомянутого Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Государство, судя по всему, «помнит» о «государственном предназначении» переданной собственности и по-прежнему контролирует ее пользование и распоряжение ею, в том числе ограничивая правомочия муниципального собственника. Так, в настоящее время такое ограничение права муниципальной собственности, как возможность внесудебного изъятия имущества и передачи его (безвозмездно) в государственную собственность, регулируется положениями исследованного ранее Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, согласно ст. 154 которого проведено разграничение перечней объектов публичной собственности: существуют объекты, которые могут находиться в федеральной, региональной или муниципальной собственности. При этом передача имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта РФ осуществляется в следующем порядке. Находящееся в муниципальной собственности имущество подлежит безвозмездной передаче в федеральную или региональную собственность в случаях, если:

— нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

— указанное имущество используется органами государственной власти, унитарными предприятиями и государственными учреждениями для целей, установленных в соответствии с нормами действующего законодательства.

В тех же случаях, когда муниципальное образование приобретает имущество на гражданско-правовых основаниях, какие-либо специальные ограничения на право муниципальной собственности федеральный законодатель совершенно не налагает. Так, из формулировок ст. ст. 8 и 218 ГК РФ следует, что право муниципальной собственности возникает, по сути, автоматически в том случае, если речь идет о новой вещи, изготовленной или созданной соответствующим субъектом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов. Право собственности на плоды, продукцию, доходы, полученные в результате использования имущества, приобретается по основаниям, предусмотренным ст. 136 ГК РФ, согласно которой поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества. Право муниципальной собственности на имущество, которое имеет собственника, может возникнуть на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Однако в области публичного права право муниципальной собственности весьма серьезно ограничивается. Так, получение муниципального имущества (возникновения права муниципальной собственности на имущество) по публично-правовым основаниям весьма жестко контролируется государством. К примеру, Положение о земских учреждениях 1864 г. установило, что к ведению земств относится установление местных (уездных и губернских) налогов и сборов (за исключением налогообложения торговых и промышленных предприятий). И право это трактовалось не ограничительно, а именно как право самостоятельно вводить и отменять новые налоги или сборы. И при этом деятельность земств была основана исключительно на принципе самофинансирования — никаких дотаций из государственного бюджета земства не получали. В наше время, согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, однако в соответствии с ч. 4 ст. 12 НК РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами данных субъектов РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения могут устанавливаться исключительно НК РФ. Кроме того, ч. 6 ст. 12 НК РФ содержит положение о том, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Кодексом. Эта норма, таким образом, существенно ограничивает закрепленное ст. 132 Конституции РФ право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги. Следовательно, органы местного самоуправления жестко ограничены в праве установления и изменения местных налогов (и совершенно не имеют права на введение каких-либо местных сборов).

Положительная сторона такого подхода, как отмечают исследователи, связана с охраной прав граждан, четким определением рамок конституционно установленной обязанности платить налоги. Данные ограничения призваны обеспечить единство налоговой системы на всей территории РФ, и в этом заслуга НК РФ. Отрицательная же сторона такого решения состоит в том, что местные бюджеты лишены дополнительных доходных источников, сокращена налоговая база, объем средств местных бюджетов <1>. Все это, безусловно, означает и ограничение права муниципальной собственности. Правомерность такого подхода федерального законодательства вызывает серьезные сомнения с точки зрения действия положений ст. 133 Конституции РФ, которая установила, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется в том числе запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. И одно из этих прав, несомненно, право муниципальной собственности, которое, как было показано, весьма существенно ограничено. Таким образом, как представляется, экономические основы местного самоуправления весьма существенно страдают из-за отсутствия четкой системы гарантий прав местного самоуправления, внутренних противоречий законодательства, регулирующего вопросы ограничения права муниципальной собственности. Построенное на основе теории дуализма муниципального управления российское законодательство, как видно, не нашло еще баланса между степенью государственного вмешательства и степенью самостоятельности муниципальных образований. Органам местного самоуправления предоставлена определенная свобода использования собственности в области частноправовых отношений. В сфере публичного права органы местного самоуправления такой самостоятельности не имеют. Это проявляется и в ограничении конституционного права местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, и в механизме «разграничения» публичной собственности, и в новом регулировании, гораздо более жестком по сравнению с ранее действовавшим законодательством, и в ряде ограничений права муниципальной собственности в пользу права частной собственности.

———————————

<1> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. С. 377.

 

Вместе с тем государством (решениями Конституционного Суда РФ прежде всего) был установлен запрет на ограничение ряда прав местного самоуправления, связанных с муниципальной собственностью. Решения, принятые органами местного самоуправления, их должностными лицами или непосредственно населением в рамках установленной компетенции по вопросам управления муниципальной собственностью, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Какие-либо положения, ограничивающие право муниципального образования на приобретение собственности по гражданско-правовым основаниям, ее содержание и использование либо устанавливающие различия в правовом режиме, привилегии, ограничения для одной из форм собственности не имеют юридической силы. В силу современной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на наличие перечня видов имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, по сути, муниципальные образования обладают необходимой степенью свободы для беспрепятственного приобретения и управления любым имуществом, необходимым для решения вопросов местного значения. Дальнейшая актуальная задача муниципально-правовой науки — разработать на основе теоретических правовых конструкций стройную и внутренне непротиворечивую систему законодательных норм (прежде всего федерального уровня), регулирующую (исчерпывающим образом) случаи и условия ограничения права муниципальной собственности.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code