2. Конституционно-правовые формы защиты права частной собственности от противоправных ограничений

В предыдущих главах данного исследования были рассмотрены основания ограничения права частной собственности. Представляется неоспоримым тот факт, что применение любого из них санкционировано государством, реализуется (при необходимости) с участием государства (с применением аппарата насилия), равно как и тот факт, что эти ограничения права частной собственности должны быть соразмерны, адекватны тем целям, ради которых они вводятся. И поэтому в сами эти механизмы должны быть встроены ограничения (своего рода «ограничения ограничений»), которые позволили бы лицу, право частной собственности которого ограничивается, защищать свои интересы и отстаивать свои права в случае их нарушения.

Так, приведенные выше нормы, содержащиеся в ст. 57 Конституции РФ и устанавливающие принцип, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, включают и ограничение данного механизма: законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Это положение раскрывается через целый ряд правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ, суть которых сводится к тому, что взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества лишь постольку, поскольку оно представляет собой законно установленное изъятие его части, вытекающее из данной конституционно-правовой обязанности <1>. Из этого следует, что увеличение налоговых ставок, равно как и установление (усиление) ответственности за неуплату налога (т.е. ухудшение положения налогоплательщика), противоречит нормам Конституции РФ, гарантирующей имущественные права физических и юридических лиц и недопустимость привлечения к ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.

———————————

<1> См., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова» // СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1810.

 

Более того, в целом ряде случаев в интересах соблюдения прав частного собственника при исполнении им обязанности платить налоги и сборы государство вводит механизм, по сути, ограничивающий возможности самой публичной власти по установлению налогов. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Казалось бы, данное положение с учетом норм, определяющих конституционные основы местного самоуправления, а именно закрепляющих самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, должно предполагать право органов публичной власти муниципального уровня самостоятельно решать вопросы местного налогообложения. И, как свидетельствует практика, в первые годы становления местного самоуправления данные конституционные нормы понимались именно как право каждого муниципального образования самостоятельно избрать любой объект в качестве объекта налогообложения и ввести в его отношении все элементы налога. Но данная ситуация принципиально изменилась после принятия части первой НК РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы устанавливаются, во-первых, Кодексом и, во-вторых, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. При этом вводятся они в действие (равно, как и прекращают действовать) только в соответствии с Кодексом и лишь при этом условии являются обязательными к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

НК РФ определил исчерпывающий перечень местных налогов: это земельный налог и налог на имущество физических лиц. Но при этом в Кодексе содержится оговорка, что в ряде случаев муниципальным образованиям вообще запрещено вводить эти местные налоги (в частности, в случаях, когда вводятся специальные налоговые режимы — в такой ситуации порядок установления налогов, а также порядок введения в действие и применения специальных налоговых режимов регулируются исключительно нормами НК РФ).

Более того, и в тех случаях, когда представительный орган муниципального образования вправе ввести вышеназванные местные налоги, это вовсе не означает, что он вводит любые их элементы произвольно, по своему усмотрению. При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований ввести разрешено только следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, и лишь при условии, что эти элементы не установлены НК РФ и что соблюдены порядок и пределы, предусмотренные Кодексом. И далее ч. 6 ст. 12 НК РФ закрепляет, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Кодексом. Эта норма существенно ограничивает закрепленные ст. 132 Конституции РФ права органов местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления жестко ограничены в возможностях установления и изменения местных налогов. А каких-либо видов местных сборов действующее федеральное законодательство вообще не устанавливает, поэтому в настоящее время местные сборы в принципе не являются составной частью доходов местных бюджетов.

Положительная сторона такого подхода связана с охраной прав гражданина, четким, универсальным определением рамок конституционно установленной обязанности платить налоги, одинаково распространяющейся на всех. Данные ограничения призваны обеспечить единство налоговой системы на всей территории РФ. Государство (в интересах частных собственников, так как именно они составляют подавляющее большинство налогоплательщиков), по сути, согласилось с тем, что местные бюджеты будут лишены доходных источников, притом что налоговая база органов публичной власти на местном уровне и без того является весьма ограниченной.

Равным образом не является абсолютным и так называемое объективное вменение (применение мер ответственности при недоказанности наличия вины). Так, нормы ст. 2.6.1 КоАП РФ, устанавливающие возможность привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств за административные правонарушения в области дорожного движения и административные правонарушения в области благоустройства территории без установления их вины, содержат специальные ограничения данного общего правила. В соответствии с ч. 2 названной статьи собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если он обжалует постановление по делу об административном правонарушении и в ходе рассмотрения данной жалобы на постановление будут подтверждены данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из обладания собственника в результате противоправных действий других лиц.

Такой же подход демонстрирует и гражданское законодательство: в соответствии с нормами ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (собственники транспортных средств, механизмов, производители электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть вообще освобожден судом от ответственности полностью или частично, поскольку законодательство четко определяет, что, во-первых, вред, возникший вследствие умысла потерпевшего, возмещению не подлежит, а во-вторых, если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда, то в зависимости от степени вины потерпевшего и причинителя вреда размер возмещения должен быть уменьшен. И таким образом, в рассматриваемой ситуации (связанной с нахождением в частной собственности источника повышенной опасности) при грубой неосторожности потерпевшего и отсутствии вины причинителя вреда в случаях, когда его ответственность наступает независимо от вины, размер возмещения должен быть уменьшен или в возмещении вреда может быть отказано (исключение — причинение вреда жизни или здоровью гражданина; отказ в возмещении вреда в этом случае не допускается).

Национализация, которая, с одной стороны, безусловно, является формой ограничения прав собственности юридических и физических лиц, с другой стороны, также не является произвольной. И само наличие в государстве закона о национализации является, в сущности, гарантией соблюдения прав частных собственников. Так, национализация допускается только в строго определенных случаях, прямо перечисленных в нормативном правовом акте государства, обладающем высшей юридической силой, — законе. И опять-таки нельзя не отметить, что цели национализации могут состоять и в прямом обеспечении имущественных прав граждан (если проводится так называемая социальная национализация). То есть возникает понятие «социально неэффективного собственника», в результате действий которого, например, происходят массовые увольнения, вызванные действиями (бездействием) собственника имущества или появляются задолженности по выплате заработной платы, пособий и иных установленных законом выплат работникам, или решение арбитражного суда о признании организации банкротом и введении в отношении ее конкурсного производства в случае, если в результате конкурсного производства может произойти резкое сокращение численности работников. В таких случаях государство может национализировать заведомо убыточную собственность, платить по долгам бывшего частного собственника с единственной целью — не допустить социального взрыва.

Специальный закон, как показывает практика большинства государств, четко и детально регулирует процедуру национализации, также являющуюся своего рода гарантией в том случае, если имущество может быть изъято у частного собственника исключительно на условиях публичной открытости проводимой процедуры и на основании законодательно установленных условий. Такой подход обеспечивает соблюдение в процессе национализации паритета интересов государства, общества и бизнеса, что способствует улучшению инвестиционного климата в стране, реальному воплощению принципов правового государства. Данная процедура, как правило, состоит из:

— порядка принятия решения о национализации;

— порядка определения размера возмещения собственнику национализируемого имущества;

— порядка выплаты возмещения собственнику национализируемого имущества.

При этом процедура национализации обычно может быть реализована лишь при условии принятия совместного решения исполнительной и законодательной властью страны о проведении национализации. Непосредственно решение о национализации принимает правительство, но основанием принятия данного решения является закон, предусматривающий цели национализации. Национализация осуществляется лишь в случаях, если обеспечить потребности государства в чем-либо невозможно без ее проведения.

Закон о национализации регулирует порядок определения стоимости национализируемого имущества, убытков, которые понесет собственник в связи с изъятием имущества. Зачастую закон предусматривает согласование размера возмещения с собственником национализируемого имущества, но при недостижении согласия такой размер определяется на основании решения суда.

Принудительное лишение частного собственника имущества в случае его ненадлежащего (в том числе противоправного) поведения возможно в рамках гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых процедур.

Как уже отмечалось, примером гражданско-правовой процедуры принудительного лишения частного собственника имущества являются нормы ст. 293 ГК РФ. Ненадлежащим поведением нормы гражданского законодательства в данном случае считают использование жилого помещения не по назначению (квартира, например, используется в качестве складского помещения, офиса и т.п.), при котором систематически нарушаются права и интересы соседей (шумовые, вибрационные, иные воздействия, перекрытие вентиляции). Другой вид ненадлежащего поведения — бесхозяйственное отношение к жилью, что ведет к его разрушению. В таких ситуациях орган публичной власти — орган местного самоуправления — вправе потребовать от собственника устранить нарушения, в том числе определить срок ремонта (восстановления) помещения. Здесь, правда, гражданское законодательство содержит неточность — речь идет о «предупреждении» собственника органом местного самоуправления. Но проблема заключается в том, что такой вид муниципального правового акта, как «предупреждение органа местного самоуправления», неизвестен действующему федеральному законодательству: вообще в каждом муниципальном образовании сейчас существуют только два органа местного самоуправления — это представительный орган муниципального образования и местная администрация (иные органы местного самоуправления могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований, но на практике этого не происходит: даже распределенные территориальные подразделения (районные в городе администрации, например) обычно структурно входят в местную администрацию, не имея статуса отдельного органа местного самоуправления). При этом представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения. Конечно, принятие решения представительным органом муниципального образования по индивидуальному (правоприменительному) вопросу — о предупреждении собственника жилья (с надлежащей процедурой — обсуждением на сессии и т.п.) организовать довольно сложно, хотя, как представляется, с учетом важности (для частного собственника) решаемого вопроса данная процедура является ключевой. Но на практике такого рода оперативные решения, несомненно, находятся в компетенции местной администрации, хотя в данном случае возникает проблема другого рода — по сути, нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предполагают возможности издания актов именно местной администрацией как органом местного самоуправления. Нормы ч. ч. 5, 6 ст. 43 названного Федерального закона устанавливают, что либо глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения местной администрации (в случае если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации), либо глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации. То есть решение принимается единолично — должностным лицом, а не органом публичной власти.

И если собственник на данное предупреждение «не отреагирует», орган местного самоуправления обращается в суд с требованием о принудительной продаже данного жилого помещения. Однако даже в эту процедуру заложены определенные гарантии для частного собственника: ему причитается сумма, вырученная от продажи его имущества, хотя и за вычетом издержек, которые могут быть существенными.

Примером административно-правовой процедуры лишения частного собственника его имущества является конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, предусмотренная ст. 3.7 КоАП РФ. Конфискация при этом понимается как принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей. Данная мера применяется, например, в случае нарушения положений ст. 8.28 КоАП РФ (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники). Эти нормы устанавливают возможность конфискации даже в том случае, если собственник не имеет отношения к совершению административного правонарушения, и справедливость такого законодательного подхода стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СтройКомплект» <1> сформулировано понимание конфискации имущества именно как особой меры публичной ответственности за деяние, которое по общему правилу совершено собственником этого имущества. Конфискация орудия совершения административного правонарушения как вид наказания, отметил Конституционный Суд РФ, не применяется лишь в случае, если соответствующее имущество находилось во владении правонарушителя незаконно; во всех остальных случаях предполагается, что орудие совершения административного правонарушения может быть конфисковано независимо от того, принадлежит оно правонарушителю на праве собственности или нет.

———————————

<1> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2769.

 

В связи с этим Конституционный Суд РФ указал на то, что юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности. В свою очередь, наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения — общепризнанный принцип привлечения к юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно в законе. В этом выражаются общие принципы права при применении государственного принуждения в сфере публичной ответственности как в уголовном, так и в равной мере в административном праве. Меньшая по степени вредоносности и общественной опасности по сравнению с преступлениями значимость административных правонарушений как особого вида публично-правовых деликтов не означает, что они могут быть исключены из сферы действия конституционного права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. Поскольку лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина; лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в должном порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело, то, следовательно, отсутствие вины в совершении административного правонарушения является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. Таким образом, безвозмездное изъятие в доход государства орудия совершения административного правонарушения как санкция за совершение административного правонарушения, применяемая к правонарушителю, по сути, направлено на собственника соответствующего имущества, поскольку назначается независимо от его вины в данном правонарушении. Аналогичной позиции придерживается Европейский суд по правам человека, также неоднократно отмечавший, что эффективность средств правовой защиты означает, в частности, что они должны предотвращать предполагаемое нарушение или прекращать его, равно как и предоставлять адекватную компенсацию за уже произошедшее нарушение (Постановления от 26 октября 2000 г. по делу «Кудла (Kudla) против Польши», от 30 ноября 2004 г. по делу «Кляхин (Klyakhin) против России» и др.).

Но при этом, как указал Конституционный Суд РФ, собственник орудия совершения административного правонарушения, если он не является лицом, привлекаемым к административной ответственности, лишен возможности полноценной судебной защиты своих прав. КоАП РФ не только не требует его привлечения в какой-либо форме к участию в производстве по делу об административном правонарушении, но и делает возможное его участие бессмысленным, поскольку в существующей модели правового регулирования не предполагается выяснение того, какое отношение собственник орудия совершения административного правонарушения имеет к этому правонарушению, и никакие его возражения не могут быть признаны достаточными для того, чтобы решение о конфискации принадлежащего ему имущества не было принято. В связи с этим Суд пришел к однозначному выводу о том, что положения КоАП РФ в той мере, в какой они допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения у собственника этого имущества, не привлеченного к административной ответственности и не признанного в законной процедуре виновным в совершении данного административного правонарушения, в нарушение норм Конституции РФ несоразмерно ограничивают право частной собственности.

При этом, правда, Конституционный Суд РФ сделал особую оговорку о том, что признание данных положений КоАП РФ не соответствующими Конституции РФ не означает, что федеральный законодатель лишается права внести в КоАП РФ изменения, касающиеся условий и порядка конфискации имущества, явившегося орудием совершения административного правонарушения, если данное административное правонарушение совершено не собственником этого имущества, а иным лицом, которому оно было передано (именно) для противоправной деятельности. Это не означает также, что в системе действующего правового регулирования, в том числе с учетом законодательной характеристики вины юридического лица в совершении административного правонарушения, исключается возможность привлечения к административной ответственности юридического лица — собственника имущества, явившегося орудием совершения административного правонарушения, если будет установлено, что это имущество было передано им другим лицам с целью осуществления противоправной деятельности.

Ну и, наконец, специальная форма защиты права частной собственности от ограничений (хотя в данном случае и от правомерных) установлена в самом КоАП РФ: ч. 2 ст. 3.7 установила, что конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию. Таким образом, право на собственность (в сочетании, по сути, с материальным выражением права на жизнь) является в данном случае превалирующим даже над тем вредом, который был причинен обществу, над той опасностью, которую содержит в себе правонарушение, совершенное с помощью соответствующих видов имущества.

Важность таких конституционно значимых объектов, как земля и природные ресурсы, казалось бы, порождает и необходимость особой защиты соответствующего права частной собственности (если оно допускается в их отношении) от противоправных ограничений. Вместе с тем данный институт требует особо «тонкого» регулирования, поскольку право частной собственности (на землю прежде всего) было в свое время (после Октябрьской революции 1917 г.) отменено. Земля при этом была полностью изъята из гражданского оборота: как физические, так и юридические лица вправе были лишь иметь земельные участки на праве постоянного (бессрочного, но целевого) пользования или на праве временного пользования. Обосновывая такой подход, один из главных идеологов установления запрета частной собственности на землю, И.В. Сталин, отмечал: «Октябрьская революция уничтожила частную собственность на землю, уничтожила куплю-продажу земли, установила национализацию земли. Что это значит? Это значит, что крестьянин, чтобы производить хлеб, вовсе не нуждается теперь в том, чтобы покупать землю. Раньше он годами накоплял средства для того, чтобы приобрести землю, влезал в долги, шел в кабалу, лишь бы купить землю. Расходы на покупку земли, конечно, ложились на стоимость производства хлеба. Теперь крестьянин в этом не нуждается. Теперь он может производить хлеб, не покупая землю. Следовательно, сотни миллионов рублей, которые расходовали крестьяне на покупку земли, остаются теперь в кармане у крестьян. Что это — облегчает крестьян или не облегчает? Ясно, что облегчает» <1>. Приведенные аргументы являлись основой земельной политики Советского государства вплоть до начала перестройки. Частная собственность на землю была восстановлена опять-таки политическим решением государства по сути только в 90-е гг. XX в. И до сих пор государство отстаивает свое суверенное право проводить в жизнь подобного рода политические решения и не признает свою обязанность компенсировать собственнику издержки таких решений. Юридическим подтверждением данного вывода являются, например, нормы ч. 3 ст. 25 ЗК РФ, которые установили, что не подлежат возврату земельные участки, не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков.

———————————

<1> Сталин И.В. К вопросам аграрной политики в СССР. Речь на конференции аграрников-марксистов 27 декабря 1929 г. // Вопросы ленинизма. М., 1952. С. 317.

 

Более того, в специальном Законе РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» <1>, признающим, что за годы советской власти миллионы людей стали жертвами произвола тоталитарного государства, подверглись репрессиям за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальным и иным признакам и принятым с целью реабилитации всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 г., восстановления их в гражданских правах, устранения иных последствий произвола и обеспечения посильной в настоящее время компенсации материального ущерба, содержатся тем не менее аналогичные нормы. Так, ст. 16.1 названного Закона устанавливает, что реабилитированным лицам возвращается конфискованное, изъятое и вышедшее иным путем из их владения в связи с репрессиями имущество, либо возмещается его стоимость, либо выплачиваются денежные компенсации. Но при этом не подлежит возврату, возмещению или компенсации ни жилая недвижимость, ни земля.

———————————

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1428.

 

Таким образом, в действительности мы не наблюдаем особого механизма защиты права частной собственности на землю (механизма, применяемого прежде всего во взаимоотношениях с публичным собственником — органом государственной власти или органом местного самоуправления). Наоборот, соответствующие нормы достаточно легко позволяют лишить частного собственника земли. Связано это, как представляется, с тем, что по справедливому замечанию У. Маттеи, «право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципом» <1>. Более того, нормы ч. 1 ст. 49 ЗК РФ говорят о том, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется «в том числе путем выкупа». Таким образом, вполне возможно и «просто изъятие», без «выкупа». То есть государство (в лице органов публичной власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями — и действует оно в этом случае не в качестве собственника, а именно как публичная власть <2>. Смысл такого рода формулировок, как отмечают исследователи, можно расценивать как желание законодателя рассматривать случаи изъятия более широко, чем выкуп. Складывается впечатление, что может быть изъятие земельного участка без выкупа. Но тем не менее порядок изъятия земельных участков не предусматривает возможность прекращения права частного собственника без условия возмещения его стоимости. Такое различие в формулировках лишь подчеркивает соответственно гражданско-правовую или административную природу этого института. Несмотря на различия в определениях понятий «изъятие» и «выкуп», полагают ученые, содержание их идентично <3>. Это мнение представляется весьма спорным: конечно, нормы Конституции РФ установили, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Но при этом (неоднократно рассмотренная выше) другая конституционная формулировка гласит, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Поэтому, как представляется, «изъятие без выкупа» вполне может быть реальным в «исключительных случаях» и с применением «исключительной процедуры».

———————————

<1> Маттеи У., Суханов Е.А. Указ. соч. С. 275.

<2> См.: Горохов Д.Б. Правовое регулирование сделок с земельными участками: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8, 9.

<3> См.: Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. N 10.

 

Общая же процедура изъятия у частного собственника земельного участка путем выкупа осуществляется следующим образом. Во-первых, принимается решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Такое право принадлежит федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления. При этом конкретные федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, которые уполномочены принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, должны быть определены федеральным земельным законодательством. Но нормы ЗК РФ не содержат такого перечня — и это явный пробел действующего законодательства. Равным образом не определена законодательно и общая процедура (порядок) подготовки и принятия решений об изъятии путем выкупа.

Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом публичной власти, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Данное положение, безусловно, следует расценивать как гарантию защиты права частной собственности от противоправных ограничений — собственнику должно быть предоставлено достаточное время, чтобы «подготовиться» к лишению его имущества.

Наконец, решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок (в настоящее время это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии). Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. С момента регистрации право частной собственности на землю прекращается. Применительно к природным ресурсам (которые могут находиться в частной собственности) применяются похожие механизмы защиты от противоправных ограничений (поскольку, как уже было отмечено ранее, допускается возникновение права частной собственности только в отношении распространенных, связанных с землей объектов — песок, гравий, пруд). Отделенные же от земли, они становятся объектами гражданского оборота как объекты движимого имущества, и каких-либо специальных механизмов защиты права частной собственности на эти объекты не возникает.

Наличие признанных индивидуальных интересов, порождающих необходимость ограничений в целях соблюдения прав других частных собственников, приводит в действие, как уже отмечалось, целый ряд гражданско-правовых институтов, поскольку их предназначение заключается в том, чтобы конкретные ограничения права частной собственности позволяли соблюсти интересы третьего лица: исполнение гражданско-правовых обязательств, например, может быть обеспечено с помощью института залога, члены семьи собственника жилого помещения имеют определенные права, не являясь частными собственниками той недвижимости, которую они используют для проживания и т.п., т.е. в целом выстраивается баланс интересов разных субъектов частного права.

Так, очевидно, что государство заинтересовано в стабильном гражданском обороте, именно на этой основе нормы ГК РФ содержат положения о недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательств, именно поэтому урегулирован законодательно упомянутый механизм залога (возможность «изъять» имущество у частного собственника до исполнения им обязательства). Однако при этом нормы гражданского законодательства вполне допускают и особые ситуации (перечисленные в специальных законах), когда односторонний отказ от исполнения обязательств допустим. А в рассматриваемом примере обеспечения обязательства залогом есть целый ряд случаев, когда, несмотря на допущенное должником нарушение, обращение взыскания на предмет залога не допускается. Так, нормы ГК РФ запрещают это в случае, если невыполнение обеспеченного залогом обязательства крайне незначительно, т.е. размер требований залогодержателя явно несоразмерен стоимости заложенного имущества. Статья 348 ГК РФ называет такие (совпадающие) условия: во-первых, сумма неисполненного обязательства составляет менее чем 5% от размера стоимости заложенного имущества по договору о залоге, и, во-вторых, период просрочки исполнения обязательства, обеспеченного залогом, составляет менее чем три месяца. При этом и должник, и являющийся третьим лицом залогодатель вправе прекратить в любое время до реализации предмета залога обращение на него взыскания и его реализацию, исполнив обеспеченное залогом обязательство или ту его часть, исполнение которой просрочено. Соглашение, ограничивающее это право, ничтожно.

Определенные гарантии прав частного собственника содержит и порядок обращения взыскания на заложенное имущество. Так, взыскание на предмет залога может быть обращено только по решению суда в случаях, если предметом залога является жилое помещение, принадлежащее на праве собственности физическому лицу, или имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества и т.п. А если сумма, вырученная при реализации заложенного имущества, превышает размер обеспеченного залогом требования залогодержателя, разница возвращается частному собственнику, предоставившему имущество в залог.

Таким же образом урегулированы и иные гражданско-правовые институты, допускающие ограничения права частной собственности в индивидуальных интересах третьих лиц. Очевидно, что в целях сохранения баланса индивидуальных интересов законодательство (в этом случае прежде всего гражданское) содержит специальные механизмы, позволяющие гарантировать защиту права частной собственности от противоправных ограничений со стороны третьих лиц. Детально действие данных механизмов не изучается в настоящем исследовании, поскольку относится к предмету отрасли гражданского права, но, в общем, следует отметить, что законодатель в каждом конкретном случае соотносит общественную значимость интересов сторон и принимает решение в пользу того или другого индивидуального интереса.

Ограничения права частной собственности, возникающие в силу признания общественного (совпадающего с публичным) интереса, как правило, проявляются в установлении тех или иных административных требований к собственникам. И за соответствующие нарушения устанавливаются меры административной ответственности. Юридический механизм защиты права частной собственности от противоправных ограничений в этом случае находит свое выражение в том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и это лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в надлежащем порядке. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением отдельных случаев (а именно: случаев совершения правонарушений в сфере благоустройства территории, или совершения их с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи). Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу этого лица. Кроме того, закон, смягчающий или отменяющий ответственность за правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило правонарушение до вступления такого закона в силу, и наоборот, закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Наконец, существенно (в десятки раз) различаются меры ответственности, применяемые к гражданам, должностным лицам и юридическим лицам. Так, несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства может повлечь наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 2000 руб.; на должностных лиц — от 2000 до 5000 руб.; на юридических лиц — от 20000 до 100000 руб.

Общие ограничения права частной собственности, заключающиеся в позитивных требованиях о бремени содержания частной собственности и об использовании ее разумно и добросовестно, не имеют прямых форм защиты от противоправных ограничений, за исключением тех случаев, когда результатом их неисполнения становится причинение вреда третьим лицам, но в этом случае вступают в действие иные механизмы, связанные с наличием иных оснований ограничения права собственности: так, бесхозяйное содержание жилого помещения может привести к тому, что оно будет изъято у собственника и продано с публичных торгов. Собственно, весьма сложно представить и ситуацию, в которой данное общее ограничение станет чрезмерным. Нормы законодательства, как показывает практика, не основываются напрямую на изложенных принципах, и в действующих правовых актах не содержится запретов на отказ от соблюдения названных принципов: можно избавиться от собственности, уничтожить ее (с учетом указанных ограничений), можно «забыть» о ее существовании. Даже такие конституционно значимые объекты собственности, как земля и природные ресурсы (находящиеся в частной собственности), могут годами содержаться в «бесхозяйном» состоянии, и, несмотря на то что в данном случае как раз существуют определенные нормы, требующие от собственника надлежащего обращения с данным особо ценным имуществом, на практике какие-либо санкции за невыполнение этих требований не применяются.

Таким образом, представляется доказанным, что в целом конституционно-правовые процедуры ограничения права частной собственности соразмерны, адекватны тем целям, ради которых они вводятся. Поскольку их действие непосредственно связано с реализацией конституционного права человека на собственность, каждое из них содержит пределы реализации, позволяющие лицу, право частной собственности которого ограничивается, защищать свои интересы и отстаивать свои права в случае их нарушения. И применение любой из форм защиты права собственности от противоправных ограничений санкционировано государством и реализуется при необходимости с участием органов публичной власти государства.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code