2. Общее благо, публичный интерес и общественный интерес как основания ограничения права собственности

В предыдущем параграфе настоящего исследования были выявлены следующие основные пределы реализации права собственности: социальная функция (социальное предназначение) собственности; публичное право на отчуждение собственности в административном порядке; публичное право на изъятие собственности (конфискация, национализация); институт приватизации (деприватизации) собственности. Очевидно, что данные пределы реализации права являются различными формами проявления общественной потребности ограничения господства над вещами. Эта общественная потребность называется по-разному, однако чаще всего в теории и практике встречаются такие понятия, как «общее благо», «общая польза» или «общественный интерес».

Так, ч. 3 ст. 14 Основного закона ФРГ устанавливает, что отчуждение собственности допускается только в целях общего блага (Eine Enteignungistnur zum Wohle der Allgemein heit zulassig (выделено мной. — А.С.)). Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения. Возмещение определяется на основе справедливого учета интересов общества и заинтересованных лиц. Споры о размерах возмещения рассматриваются судами общей юрисдикции. Пятая поправка к Конституции США установила, что частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения (nor shall private property be taken for public use, without just compensation (выделено мной. — А.С.)). Статья 13 Конституции КНР гласит: «Государство в общественных интересах может экспроприировать или реквизировать частную собственность для общественных нужд и предоставлять компенсацию в соответствии с законом» (выделено мной. — А.С.). При этом следует отметить, что понятие «общественный» в Китае синонимично понятию «социалистический» или «общенародный» и отличается по содержанию от понятия «коллективный».

В ст. 42 Конституции Италии установлено, что частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения и пользования ею, а также ее пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех. В предусмотренных законом случаях частная собственность может быть отчуждена в общих интересах при условии выплаты компенсации (La proprieta privata e riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprieta privata pud essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale (выделено мной. — А.С.)).

Весьма интересны положения Конституции Франции, в ст. 34 которой определено, что законы во Франции принимаются парламентом и что, в частности, закон устанавливает нормы, относящиеся к национализации предприятий и передаче собственности предприятий публичного сектора в частный. Таким специальным законом во Франции является Кодекс об экспроприации, осуществляемой в связи с общественно полезным характером операции (Code de l’expropriation pour cause d’utilite publique). Таким образом, законным основанием ограничения права собственности во Франции является понятие «общественная польза». Этот термин имеет несколько иную смысловую нагрузку по сравнению с понятиями «общее благо» или «общие нужды». Исследователи отмечают, что экспроприация во Франции может быть объявлена только в том случае, если ей предшествовала декларация об общественно полезном характере операции. В свою очередь, декларация издается только после проведения опроса общественного мнения. Заинтересованные и затрагиваемые экспроприацией лица должны участвовать в определении подлежащей экспроприации собственности. Для проведения опроса общественного мнения должен быть подготовлен целый ряд документов. В Кодексе детально урегулированы различные аспекты проведения опроса общественного мнения: сроки, время проведения опроса, предварительное уведомление граждан. В случае положительного решения вопроса об экспроприации, как правило, декретом Государственного совета обнародуется декларация об общественно полезном характере экспроприации. Предусмотрен целый ряд формальностей, без соблюдения которых экспроприация не может быть осуществлена: так, передача права собственности осуществляется на основе соглашения либо постановления судьи. Также Кодекс регулирует вопросы возвращения сумм кредиторам в случае залога, права безвестно отсутствующих лиц, вопросы компенсации недвижимого имущества и т.п. Столь же детально регулируются вопросы определения размера компенсаций и их выплаты, а также судебный порядок обжалования решений <1>.

———————————

<1> См.: Андреева Г.Н. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в Российской Федерации как публично-правовой институт: некоторые теоретико-методологические аспекты правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13.

 

Таким образом, общественный интерес становится юридической, более того, конституционно-правовой категорией, раскрыть которую необходимо в целях выявления наиболее общих границ (пределов) реализации права собственности. В теории права и в науке конституционного права такие попытки неоднократно предпринимались. Зачастую при этом «общественный интерес» отождествляется с «публичным интересом».

Так, Ю.А. Тихомиров полагает, что публичный интерес — это «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития». Государство является особым субъектом права, потому что оно призвано выражать публичные интересы, сочетающие, с одной стороны, интересы организаций, наций, социальных слоев, общества в целом и, с другой стороны, частные интересы <1>.

———————————

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.

 

С точки зрения К.Ю. Тотьева, публичный (общий) интерес — это «жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве» <1>.

———————————

<1> Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. С. 25.

 

А.В. Кряжков полагает, что конструкция «государственные и общественные интересы» представляется неточной. В ней заключено, с одной стороны, разделение и, с другой стороны, противопоставление названных групп интересов — государственных и общественных, поэтому было бы целесообразно употребить понятие «публичные интересы». Таким образом, публичный интерес — это общественный интерес, признанный государством и урегулированный правом <1>.

———————————

<1> См.: Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 92 — 94.

 

В свою очередь, В.Д. Мазаев отмечает, что публичный интерес не сводится к государственному интересу. С его точки зрения, принципиально важно в публичном интересе видеть интерес гражданского общества, который поддерживается и защищается не только государством, но и гражданским обществом. Публичный интерес, указывает В.Д. Мазаев, нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, общества. Публичный интерес есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе <1>.

———————————

<1> См.: Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. С. 27 — 28.

 

М.И. Васильева указывает, что публичные интересы включают в себя, во-первых, государственные интересы в той их части, которая отражает интересы общества в целом, и, во-вторых, общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню их познания и которая может быть обеспечена правовой защитой <1>.

———————————

<1> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 64.

 

М.И. Клеандров расширяет субъектный состав носителей общественных интересов. По его мнению, в Указе Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» <1> введен новый субъект права, интересы которого могут стать пределом реализации права собственности, — «будущие поколения». В интересах названного субъекта должна быть установлена особая граница осуществления права собственности, в частности, в сфере природопользования, и эта граница должна определять пределы реализации права собственности современного поколения. М.И. Клеандров указывает: «Речь не идет о формах собственности, сконструированных в монохронологическом виде. Именно так сконструирована ст. 9 действующей Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вопрос следует поставить иначе — только ли сегодняшнему собственнику любой формы собственности принадлежат природные ресурсы, либо следует думать и говорить также и о завтрашнем собственнике — частном, государственном и (или) ином? Все это настолько не вписывается в нашу правовую материю, настолько способны многие отрасли права поставить с ног на голову, настолько предстоит огромная работа по радикальной, концептуальной переработке действующего законодательства и концептуальному переосмыслению нарабатываемых законопроектов, что легче не замечать проблему» <2>. Практика подтверждает сказанное: создание «фондов будущего» распространено в Объединенных Арабских Эмиратах, создание таких фондов предусматривалось (в период, когда бюджетное законодательство это допускало) и в России, в частности, «фонд поколений» был создан Законом Ханты-Мансийского автономного округа от 15 декабря 1994 г. «О региональном государственном фонде поколений Ханты-Мансийского автономного округа» <3>.

———————————

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6. Ст. 436.

<2> Клеандров М.И. О двух хронологических векторах права собственности / Сб. мат. междунар. науч. конф. «Собственность в XX столетии (социально-экономические, политические и правовые аспекты)». М., 2001. С. 767 — 792.

<3> Архив администрации Ханты-Мансийского автономного округа.

 

Как представляется, все эти теоретические концепции не вполне корректно объединяют интересы совершенно различных по своей природе субъектов. Вряд ли можно наделять одинаковым смыслом понятия «общество» и «государство» — это общепризнанная аксиома. Но как же тогда в рамках этой же юридической логики возможно признание синонимичности терминов «государственный» и «общественный»? Как представляется, это совершенно не совпадающие по смыслу категории и их отождествлять, более того, предлагать объединяющий их термин — «публичные интересы» совершенно недопустимо. Так, В.Д. Мазаев в обоснование приведенной позиции указывает, что «под публичными прежде всего понимаются интересы, связанные со сферой государственной власти, с наиболее важными потребностями общества, которые невозможно удовлетворить помимо государственной организации. В то же время под публичными интересами можно понимать и интересы, признаваемые правом, но которые достигаются посредством деятельности таких институтов гражданского общества, как, например, местное самоуправление и др. Конституционно признанные интересы местного самоуправления осуществляются через местные публичные образования, через публичную власть. Также гражданское общество может осуществлять свои публичные интересы через конституционно признанные формы непосредственно: путем проведения выборов, референдумов, сходов и собраний граждан» <1>.

———————————

<1> Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. С. 27 — 28.

 

С этой позицией трудно согласиться: она демонстрирует отношение к местному самоуправлению как к общественному институту — данная концепция детально была проработана в рамках общественной (хозяйственной) теории самоуправления. Так, Н.М. Коркунов, характеризуя эту теорию, писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» <1>. Однако любые попытки реализовать на практике идеи общественной теории наталкиваются на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность — это невозможность точного разделения местных и общегосударственных вопросов, реального разграничения частноправовых и публично-правовых интересов в обществе. Еще в начале XX в. Н.И. Лазаревский писал по этому поводу: «Представители хозяйственной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, так как земское самоуправление имело принудительный характер. Сторонники данной теории постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые, по существу своему отличались бы от дел государственного управления. При этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т.д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть» <2>. То есть практика показывает, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы, и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах. Поэтому под «публичными» интересами следует понимать именно интересы публичной власти — и это доказывает весь накопленный на сегодняшний день опыт государственного и муниципального строительства, рассмотренные выше многочисленные правовые позиции Конституционного Суда РФ, предлагаемые им определения «публичности», «публичной власти», «публичной собственности».

———————————

<1> Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. 6-е изд. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

<2> Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. ст. СПб., 1903. С. 12.

 

Публичная власть, как известно, — это власть, во многом субординирующая, подчиняющая, не основанная на принципе равноправия и координации, поэтому не вполне верно объединять ее с институтами гражданского общества. В публичной власти, конечно, сторонами (участниками) могут быть и равноправные субъекты, например палаты Федерального Собрания РФ в отношениях друг с другом, и координирующие субъекты, например Президент РФ в отношении ряда органов государственной власти, но тем не менее иерархия в системе публичной власти, безусловно, присутствует, равно как и подчинение. Невозможно согласиться и с тезисом о том, что местное самоуправление — это институт гражданского общества. Гражданское общество — это прежде всего система негосударственных отношений, представляющих собой горизонтальные связи индивидов, социальных групп и коллективов, в которых складываются личностные интересы (частные и групповые), образуются различные ассоциации граждан, формируется духовный мир человека, осознаются необходимость и допустимость вмешательства государства в частную жизнь. Гражданское общество может как противостоять государству, так и взаимодействовать с ним в различных сферах общественных и экономических отношений. И местное самоуправление, и сами институты муниципальной власти — это один из уровней такого взаимодействия власти и общества, но при этом власти публичной, иерархической, доминирующей. Население, граждане в процессе жизнедеятельности трансформируют свою волю либо в общественные запросы, развивающиеся далее в деятельности институтов гражданского общества, либо в публичную власть, в форму управления, решающую вопросы в интересах населения. Поэтому если говорить об уровне местного самоуправления, то наиболее адекватным элементом его системы, формирующим и выражающим вовне именно общественный интерес, является, как представляется, территориальное общественное самоуправление. В отличие от местного самоуправления, которое, как уже указывалось, представляет собой форму народовластия, предполагающую самостоятельное решение населением и другими субъектами муниципального права вопросов местного значения, территориальное общественное самоуправление в российском законодательстве определяется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Таким образом, территориальное общественное самоуправление не предполагает собственно решение вопросов местного значения, следовательно, оно не является в буквальном смысле слова формой публичной власти. Но, несомненно, без реально действующего территориального общественного самоуправления местное самоуправление не может быть эффективным. По сути, во многом именно связь территориального общественного самоуправления и местного самоуправления обусловливает общественные черты в природе местного самоуправления, на этом «первично-территориальном» уровне возникают, формулируются общественные интересы, которые посредством инициативной деятельности населения транслируются на уровень местного самоуправления, оформляясь в публичный интерес. Нельзя не отметить, что этот факт признается и государством: не случайно территориальное общественное самоуправление регулируется именно законодательством о местном самоуправлении, и только им.

Трудно согласиться и с утверждением о том, что понятие «публичный» включает в себя понятие «общественный». Публичный интерес — это интерес больших социальных групп. В различных отраслях права, поскольку они отражают специфические интересы, размеры данных групп могут быть разными. Так, граждане могут выступать как потребители, и принятие закона о защите прав потребителей есть удовлетворение их публичного интереса. Вместе с тем необходимо предостеречь от чрезмерно широкого понятия публичного интереса. Понятие «публичный» употребляется в контексте публично-властной природы отношений <1>. На самом деле, как представляется, публичный интерес — это не просто интерес больших социальных групп, это общий или групповой интерес, санкционированный властью, и в разных отраслях права, поскольку они отражают специфические интересы, реально представленные, учитываемые и возводимые в ранг публичных, интересы групп могут быть (и являются) разными. Кроме того, очевидно, что приведенное выше утверждение содержит внутреннее противоречие: с одной стороны, речь идет об общественных интересах, интересах социальных групп, а с другой (и это совершенно верный вывод) — о том, что термин «публичный» характеризует властную природу отношений. Не случайно Конституционный Суд РФ указал в упомянутом ранее Постановлении от 15 января 1998 г. <2> на то, что термин «орган власти» подразумевает либо государственную, либо муниципальную природу соответствующего органа. И поэтому могут существовать только две разновидности публичной власти — государственная власть и местная (муниципальная) власть.

———————————

<1> Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 12.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

 

Сказанное означает, что публичный интерес может проявиться исключительно в государственной или муниципальной воле. Другое дело — то, что действительно во многих, прежде всего западных, конституциях на первое место ставятся формально интересы именно общества, а не государства, и поэтому речь в соответствующих правовых актах идет о возможности ограничения права собственности именно исходя из интересов общества, а не государства, хотя при этом необходимо учитывать и особенности иностранного языка, тонкости перевода. К примеру, английский термин public традиционно переводят как «общественный», хотя лексически он совпадает по значению и с термином «публичный». Более точной в этом плане является терминология итальянского языка, где «общий интерес» — это interesse generale или interesse comune, в то время как «публичный интерес» — interesse pubblico; но при этом понятие «общественный интерес» — это также interesse pubblico, т.е. и в итальянском языке термин совпадает с понятием «публичный интерес». Это приводит к совершенно определенному выводу о том, что преследование общественного интереса, удовлетворение потребностей общества — это основная задача деятельности государства. Интересы общества, наиболее важные общественные запросы объективируются в праве посредством выражения государственной воли. Но при этом такой объективированный государством (или муниципалитетом) интерес становится публичным, а не общественным. Государство — это, как известно, основной политический институт общества. Общество формирует государство как свое главное учреждение, как механизм, обеспечивающий реализацию принципов народовластия с целью выражения в объективной форме всеобщего интереса. Поэтому общество не может быть полностью обособлено от государства. Но вполне логично предположить, что многие из общественных противоречий, возникающие в процессе удовлетворения социальных потребностей, могут успешно разрешаться и негосударственными институтами самого общества. В этом еще одно отличие общественного интереса от интереса публичного. Деятельность институтов гражданского общества направлена, к примеру, на обеспечение социального согласия (примером института, имеющего такую цель, является Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов РФ). Другой пример — достижение достойного уровня жизнеобеспечения (эта сфера — предмет деятельности профсоюзов).

Следовательно, население, граждане в процессе повседневной деятельности либо трансформируют свою волю в общественные запросы, развивающиеся далее в деятельности институтов гражданского общества, либо адресуют их системе публичной власти, переводя в форму управления, решающую вопросы в интересах населения.

Таким образом, общественный интерес — это совокупность совпадающих частных, перерастающих в групповые и далее перерастающих в общие интересов. Это такой интерес, который необходимо реализовать в целях развития частного (группового, общего) интереса, но при этом реализовать таким образом, чтобы сохранить устойчивость общества (и государства) в целом. С юридической точки зрения общественный интерес является важнейшим элементом демократического государственного устройства, в том числе неотъемлемым элементом системы «сдержек и противовесов»: представляется, что различные интересы должны сочетаться и «балансировать» как на уровне гражданского общества, так и на уровне государственной власти и на уровне муниципальных образований.

Наиболее сложная задача, всегда стоящая и перед гражданским обществом, и перед государством, — определение границ публичного интереса как отражение государством степени общественного интереса и его соотношения с интересом частным (а равно групповым). Очевидно, что таких групповых (не говоря уже об индивидуальных) интересов в любом обществе множество, поэтому для их трансформации в общественный и далее в публичный интерес необходимо взвесить их соотношение, оценить степень совпадений, расхождений и противоречий, определить наиболее важные потребности и запросы. В зависимости от того, насколько сильны групповые интересы (интересы жителей соответствующей территории) и насколько государство заинтересовано в воздействии на эти группы, насколько оно вовлечено в решение локальных задач, выстраивается баланс общественных (понимаемых в узком смысле — как негосударственных) и публичных (государственных и муниципальных) интересов. Одна из главных задач публичной власти должна заключаться именно в том, чтобы на всех уровнях общественные интересы в максимально возможной степени были отражены в интересах публичных.

Следует также признать, что публичные интересы отличаются от государственных: являются более широким по объему понятием. В зависимости от того или иного подхода охрана общественного порядка на местах, например, может являться или вопросом государственного, или вопросом общественного (но при этом не частного) характера.

С другой стороны, представляется доказанным, что и общественный интерес как объединение частных интересов существенно отличается от публичного интереса (и еще в большей степени — от публичных нужд). Так, совершенно объективным и не нуждающимся в доказывании интересом государства или муниципального образования является взимание налогов, однако вряд ли какая-либо значимая сумма частных интересов не может быть трансформирована в данный публичный интерес. Частный интерес (если речь идет об экономически активных субъектах) состоит как раз в обратном — в отсутствии государственного налогообложения.

Более того, данный пример весьма наглядно демонстрирует и возможность расщепления публичного интереса как такового. Публичные интересы государства в целом и отдельных его территорий (также являющихся носителями публичного интереса: субъекты РФ, муниципальные образования) не совпадают. К примеру, регионы, богатые полезными ископаемыми, не заинтересованы в том, чтобы налог на их добычу изымался в федеральный бюджет, интерес таких территорий состоит в том, чтобы распределить как можно больше поступлений между местными бюджетами и бюджетом субъекта РФ. В подобных ситуациях возможны даже конфликты между государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Из этого следует, что публичный интерес неоднороден по природе, на разных уровнях публичной власти он трансформируется в различающиеся, даже взаимоисключающие потребности. И задача государства — найти и юридически закрепить механизмы, которые позволили бы выстраивать баланс таких интересов, подчинение их общему благу.

Вообще, вполне справедливой представляется точка зрения В.Д. Мазаева <1>, состоящая в том, что идея жесткой иерархии интересов — национальных, региональных и местных — концептуально неверна. Публичный интерес — явление объективное. Положения Конституции РФ свидетельствуют о том, что она выделяет несколько основных форм народовластия — федеральная государственная власть, государственная власть субъектов РФ и муниципальная власть (местное самоуправление) и тем самым создает разноуровневую систему институтов публичной власти, которые формулируют и отстаивают публичные интересы. И здесь следует еще раз согласиться с позицией исследователя о том, что основная сложность в реализации публичных интересов разных уровней заключается в их соотношении, расстановке приоритетов. В одних случаях безусловный приоритет имеет общенациональный публичный интерес, в других — публичный интерес населения региона <2>. Добавим к этому, что вполне возможны и ситуации, в которых приоритетными являются публичные интересы муниципального образования.

———————————

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П.

<2> Там же.

 

По нашему мнению, аргументы в пользу данной точки зрения являются следующими. Статьи 71, 72 Конституции РФ, как известно, определяют предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; а ст. 73 Конституции РФ устанавливает, что вне этих сфер вся полнота государственной власти принадлежит субъектам РФ — тем самым в самом общем виде регулируются интересы общегосударственного и регионального уровней, т.е. определяются общие, федеральные и региональные уровни субъектов РФ, интересы. Баланс между этими интересами и определение степени их приоритетности закреплены в ст. 76 Конституции РФ, где установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Но вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. И эти законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить лишь тем федеральным законам, которые приняты по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросу ведения субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Это последнее положение и есть нормативное закрепление приоритета регионального публичного интереса над федеральным: соответствующий вопрос решается в интересах региона, даже если он прямо расходится с общегосударственным интересом (отраженным в федеральном законе).

Что касается вывода о возможности признания приоритетности муниципального публичного интереса над государственным (федеральным или региональным), то он подтверждается следующими положениями законодательства РФ. Во-первых, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Во-вторых, указанные в Конституции РФ пределы полномочий определены в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — это вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. В-третьих, ч. 2 ст. 1 указанного Федерального закона определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. В-четвертых, в ст. 75 названного Федерального закона определен исчерпывающий перечень случаев и условий, при которых допустимо временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (включая возможность решения вопросов местного значения, т.е. обеспечения местных интересов). Из всего изложенного следует, что при обычных обстоятельствах вмешательство органов и должностных лиц государственной власти в деятельность местного самоуправления невозможно, и органы местного самоуправления самостоятельно отражают местные публичные интересы и действуют исходя из потребности их обеспечения.

При этом следует отметить, что в настоящее время государство обеспечило в правовом пространстве безусловный приоритет государственного публичного интереса над муниципальным. Так, указанный муниципальный публичный интерес практически не может быть выражен населением или органами местного самоуправления в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в действующей редакции полностью исключены положения, устанавливающие абсолютный запрет на вмешательство государства в дела местного самоуправления; напомним, такой запрет содержал Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 5 ст. 14 <1> которого устанавливала, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается ни при каких обстоятельствах. Причины этого видятся в том, что государство отказалось от подхода к местному самоуправлению как к самостоятельному уровню власти (более того, в течение ряда лет после принятия Конституции РФ местное самоуправление рассматривалось и как «автономная власть», и даже как «институт гражданского общества»). Местное самоуправление стало своего рода подчиненной «подсистемой» в системе публичной власти; доминирующая же роль в этой системе принадлежит власти государственной. Как представляется, в будущем неизбежно полное «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти.

———————————

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

 

Крайне важно указать и на следующий момент: поскольку в основе как формирования, так и выражения публичного интереса лежат личности, их представления об интересах, составляющих общее благо, необходимо четкое определение «носителей» или «выразителей» публичного интереса; в контексте проводимого исследования речь идет о субъектах, уполномоченных на то или иное ограничение права собственности в интересах всеобщего блага или исходя из общественного или публичного интереса. Причем важность решения данного вопроса, как представляется, настолько высока, что по своей природе она носит конституционный характер. И нормы Конституции РФ содержат определенные указания на этот счет. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Таким образом, с одной стороны, право на публичное изъятие собственности (являющееся, напомним, одним из ограничений права собственности) принадлежит судебной ветви государственной власти.

С другой стороны, говоря о возможности деприватизации, т.е. прекращения права частной собственности на имущество и возникновения в отношении его права публичной собственности, Конституция РФ в качестве основания данного предельного ограничения права собственности указывает не на общее благо, не на публичный или общественный интерес, а на «государственные нужды». Вряд ли можно согласиться с позицией о том, что разрешение данной проблемы на уровне государственной власти может состоять в том, чтобы ограничить понятие публичного интереса интересом Российской Федерации. Субъекты РФ в своей деятельности выражают публичный интерес, будучи в рамках федеральной правовой системы и федеральных мандатов. Поэтому предлагается лишить субъекты Федерации гражданско-правового статуса, права собственности. Муниципальная собственность также лишь в рамках так называемых «федеральных мандатов» участвует в реализации публичных интересов. В соответствии с данной позицией основная нагрузка в реализации публичных интересов ложится на государственную собственность <1>.

———————————

<1> См.: Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. С. 30 — 32.

 

Принятие предлагаемого решения приведет к подавлению, исчезновению публичного интереса на региональном уровне, но вряд ли это приведет к исчезновению интереса как такового: как было показано ранее, любой публичный интерес — результат трансформации интереса общественного, зародившегося на основе сочетания, сложения интересов частных/групповых. Поэтому лишенный возможности трансформации в публичный запрос данный интерес найдет иные формы внешней объективации, например социальные протесты, другие формы гражданской активности.

Еще один весьма важный момент — субъективизация публичного интереса. Государство, субъект РФ, муниципальное образование не в состоянии действовать, выражать интересы самостоятельно, напрямую, поэтому всегда существует круг субъектов, действующих от их имени. В частности, на федеральном уровне — это органы государственной власти и государственные должностные лица Российской Федерации, на уровне субъекта РФ — это высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ), законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Наконец, на уровне местного самоуправления — это главы муниципальных образований, представительные органы муниципального образования, местные администрации. Очевидно, что любой публичный интерес будет по-разному выражен в зависимости от того или иного субъекта, поскольку неизбежно будет преломляться через призму собственных интересов данного субъекта.

Действующее законодательство также содержит понятие «публичные интересы». Так, в ст. 1521 ГК РФ, посвященной охране изображения гражданина, говорится о том, что использование изображения осуществляется в государственных, общественных или иных публичных интересах. Очевидна неточность данной формулировки. Как уже было показано ранее, общественные и публичные интересы — это разные категории. Такой же подход отражен и в других нормах ГК РФ, например, в ст. 1362, регулирующей вопросы принудительной лицензии на изобретение, полезную модель или промышленный образец (допускается предоставление в принудительной простой (неисключительной) лицензии на использование изобретения, относящегося к технологии полупроводников, исключительно для его некоммерческого использования в государственных, общественных и иных публичных интересах).

Нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ), определяя основания для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке, указывают, что в качестве таковых выступают существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов <1>. Следует обратить особое внимание на то, что в данном контексте речь идет не об «обычных» публичных интересах, а о публичных интересах, «охраняемых законом», — очевидно, что данное понятие нуждается в особом определении, уточнении, поскольку вызывает ряд вопросов: чем, например отличается «просто публичный интерес» от «публичного интереса, охраняемого законом»? Или: в чем состоит данная охрана, каковы ее особенности? К сожалению, ответов на данные вопросы положения ГПК РФ не содержат. Вообще, данный нормативный акт устанавливает весьма неопределенные рамки, касающиеся понятия «публичные интересы». Так, в ст. 391.9 ГПК РФ при определении оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора говорится о «правах и законных интересах неопределенного круга лиц или иных публичных интересах». Но неопределенный круг лиц — это, например, несколько десятков или сотен индивидов. Можно ли считать их общий интерес публичным? Вряд ли. Общественным — да, вполне возможно, но (за редкими исключениями) не трансформируемым в запросы публичной власти.

———————————

<1> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

 

С точки зрения Д.И. Дедова, по своему смыслу категория «общественные (публичные) нужды», по сути, тождественна понятию «общее благо». Общее благо проявляется не столько в значении общего или общественного интереса, но во всеобщих (универсальных) интересах, которые имеет и каждый человек, и все человеческое сообщество. Следовательно, общее благо — это принадлежность не большинству, но каждому <1>. Данная позиция, в сущности, основана на восприятии античного понимания категории «общее благо» (bonum commune — лат.), которое рассматривалось как благо всех членов сообщества на основе естественно-правового (и, следовательно, общесправедливого) признания блага каждого <2>. Однако, как представляется, не требует доказательств тот факт, что в современном государстве, объединяющем огромные человеческие популяции, соединяющем в нечто целое представителей различных социальных групп, народов, народностей, даже рас, найти такие всеобщие, разделяемые каждым интересы практически невозможно. Более точно, как представляется, в современных условиях определять общее благо как субъективную ценность в определении чего-либо (т.е. то, к чему стремится человек, то, что ему нужно), разделяемую неограниченным кругом лиц. В таком понимании общего блага оно сводится к полезности, является ценностным для всех или по крайней мере абсолютного большинства. В таком случае изъятие собственности в интересах общего блага означает ее обращение из той или иной формы собственности в публичную собственность, предназначенную для извлечения из нее пользы неограниченным кругом лиц.

———————————

<1> См.: Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 3.

<2> См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 96.

 

В таком понимании от понятия «общее благо» мы можем отделить категорию «публичное благо» или «публичный интерес»: последний основан на общем благе и является производным от него. Публичный интерес трансформирует общее благо в волю органа публичной власти и выражает ее вовне. Публичный интерес определяется такими категориями, как «публичная власть», «публичные функции государства и муниципальных образований», т.е. особенности проявления публичного интереса связаны с тем, что они отображают многообразные существующие связи в возникающих, изменяющихся и прекращающихся отношениях по поводу осуществления публичного властвования. Публичный интерес объективируется в официальных правовых актах, опосредуется правом, отражает интеллектуально-волевую и управленческую составляющие публичной власти, которые реализуются в четко определенных процедурных формах с помощью специальных юридических действий, приемов и средств. Достижение целей публичного интереса всегда связано с решением общих проблем или задач (удовлетворением публичных потребностей) и объективируется посредством специальных форм: издание закона, свершение правосудия, удостоверение факта и пр. Таким образом, можно утверждать, что публичный интерес — это результат формализации общего блага, это объективированный в правовой форме государством или муниципальным образованием общественный интерес, удовлетворение которого является необходимым условием сохранения социального баланса в обществе. Нельзя не отметить, что определение данного понятия действующее законодательство, к сожалению, не содержит даже для так называемых частных целей (например, для целей того или иного законодательного акта). Так, в ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) <1> целый ряд норм посвящен обращениям органов публичной власти в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц. Так, в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов. В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. То есть публичный интерес, как мы видим, пользуется официальной защитой государства, органы судебной власти вправе принимать решение в защиту публичного интереса, но при этом, как ни странно, юридического определения данного понятия не содержит ни один правовой акт.

———————————

<1> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

 

При этом нормы действующего АПК РФ делают четкий акцент именно на категории публичных интересов. Если обратиться к утратившему силу АПК РФ 1995 г. <1>, то в нем используется другая формулировка: например, в ч. 1 ст. 41 говорится о том, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. Означает ли это, что «публичные» интересы должны теперь восприниматься как обобщающая категория по отношению к интересам «государственным и общественным»? Целый ряд исследователей придерживаются именно такой точки зрения, но думается, что это упрощенный подход <2>. Продиктован он неточностями, дефектами норм действующего законодательства. Такого рода логика, к примеру, прослеживается и в нормах ГК РФ. Так, ст. 1521 ГК РФ, посвященная охране изображения гражданина, устанавливает, что обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) допускаются только с согласия этого гражданина. После смерти гражданина его изображение может использоваться только с согласия детей и пережившего супруга, а при их отсутствии — с согласия родителей. Такое согласие не требуется в случаях, когда использование изображения осуществляется в государственных, общественных или иных публичных интересах.

———————————

<1> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 мая 1995 г. N 70-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709.

<2> См., например: Мамонтов В.А. Проблема использования категории публичного интереса в законодательстве, регулирующем предпринимательскую деятельность // Юридический мир. 2011. N 1. С. 39 — 43.

 

Очевидно, что для частного права нет особой разницы между общественным и публичным (целый ряд гражданско-правовых теорий рассматривает, к примеру, государство как простого коллективного собственника). Однако в публичном праве такая разница, несомненно, существует. Публичный интерес отличается от общественного ровно в такой же степени, в какой публичная власть отличается от власти общественной. Несомненно, что и в первом, и во втором случае речь идет о формах власти народа, но систему публичной власти характеризуют иерархия, субординация, подчинение, в то время как систему власти общественной — координация, самоорганизация, добровольное подчинение предписаниям. Поэтому публичный интерес всегда преобладает над всеми другими видами интересов, его форма внешнего выражения так или иначе субординирует, подавляет (или не принимает во внимание) интересы других субъектов. Общественный же интерес может разделяться большим числом частных субъектов, совместно образующих сообщество, но это не означает доминирования такого интереса, придания ему обязательной императивной формы.

В качестве примера можно привести механизм налогового изъятия. Совершенно очевидно, что и каждый индивид, и общество в целом (его значительное большинство по крайней мере) как совокупность индивидов заинтересованы в низком налоговом бремени (что подтверждается многими социологическими опросами). Это означает, что общественный интерес направлен на снижение налогового бремени. Однако публичный интерес, интерес публичной власти направлен на осуществление налоговых изъятий на весьма высоком уровне, как минимум достаточном для того, чтобы решать целый ряд государственных задач, таких как оборона, безопасность, обеспечивать целый ряд социальных функций государства, в частности поддерживать государственную пенсионную систему, перераспределять доходы между людьми с разным уровнем доходов и т.д. И мы видим, что данный публичный интерес доминирует над общественным. Более того, такое доминирование в течение целого ряда лет имело законодательное подтверждение: нормы п. 7 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» <1> с момента его принятия и вплоть апреля 2008 г. — до момента принятия Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. N 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» <2> запрещали выносить на референдум вопросы о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты (притом что референдум — одна из форм публичной власти, но которую реализует все общество, весь народ).

———————————

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

<2> СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1754.

 

Более того, Конституционный Суд РФ признал эти положения не противоречащими Конституции РФ, когда в него был направлен запрос о том, что такого рода нормы в силу смысла, придаваемого им правоприменительными органами, по сути, позволяют запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося обязанностей государства нести расходы, притом что любой финансовый вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа» <1> сформулированы правовые позиции о том, что в конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Поэтому референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания РФ или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.

———————————

<1> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.

 

Социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования законов о бюджете, с точки зрения Конституционного Суда РФ, предопределяет установление гарантий социально-экономической обоснованности бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия законов. А поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также финансовое регулирование — предметы ведения Российской Федерации, по которым федеральный законодатель принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, постольку и конкретизация указанного конституционного положения — имеется в виду, что понятие «внутренние финансовые обязательства Российской Федерации» может быть наполнено различным юридическим содержанием в зависимости от целей правового регулирования, — осуществляется федеральным законодателем.

И хотя, как было показано, из Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» соответствующие нормы были исключены, до сих пор Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <1> содержит нормы ч. 8 ст. 12, запрещающие выносить на референдум субъекта РФ или местный референдум вопросы о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Поэтому публичный интерес, позитивно выражаемый органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, продолжает доминировать законодательно над любыми формами (в том числе и публично-правовыми) выражения общественного интереса.

———————————

<1> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

 

Судебная практика, в частности Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 августа 2004 г. N 2727/04 <1>, также подтверждает необходимость отграничения публичного интереса от интереса общественного. Так, администрацией г. Кургана было издано распоряжение от 11 марта 2003 г. N 1079-р «Об утверждении муниципальной маршрутной сети города Кургана и договора об организации перевозок пассажиров» <2>. В отношении данного распоряжения областным антимонопольным органом было вынесено решение от 26 марта 2003 г. N 05-01 <3>, которым установлено нарушение администрацией требований ч. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» <4> (суд оценивал соответствие действий местной администрации положениям Закона о конкуренции в редакции Федерального закона от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ), поскольку этим распоряжением хозяйствующему субъекту — муниципальному предприятию городского пассажирского транспорта переданы полномочия по организации транспортного обслуживания населения <5>. Предписанием от 26 марта 2003 г. N 05-02 <6>, выданным на основании этого решения, местной администрации было предложено отменить п. п. 2, 3 указанного распоряжения. Суд первой инстанции признал недействительными решение и предписание антимонопольного органа, исходя из того, что действия местной администрации по изданию распоряжения не являются нарушением требований ч. 3 ст. 7 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Между тем, как указал Высший Арбитражный Суд РФ, такой вывод суда не соответствует закону, так как согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения. В соответствии с ч. 6 ст. 72 Закона Курганской области от 5 февраля 1996 г. N 37 «О местном самоуправлении в Курганской области» <7> городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города и т.д. Следовательно, организационные и контрольные функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления. Частью 3 ст. 7 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Действия администрации были признаны нарушающими требования законодательства. Таким образом, исполнительные органы местного самоуправления не вправе передавать принадлежащие им публично-правовые функции, т.е. делегировать возможность выражения публичного интереса каким-либо субъектам частного права, например институтам гражданского общества. На этом примере очень четко видно, что и законодатель, и судебная система разграничивают публичный и общественный интерес.

———————————

<1> Архив Высшего Арбитражного Суда РФ.

<2> Архив администрации г. Кургана.

<3> Архив администрации Курганской области.

<4> СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.

<5> Архив администрации г. Кургана.

<6> Там же.

<7> Архив администрации Курганской области.

 

Еще один яркий пример отделения публичных интересов от общественных — разграничение местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. В систему местного самоуправления, как правило, включается территориальное общественное самоуправление, в исключительном качестве «особого» элемента. Это связано с тем, что организационные формы представительной демократии в осуществлении местного самоуправления составляют отдельную группу элементов системы местного самоуправления, и территориальное общественное самоуправление свое место занимает преимущественно в ней. Необходимо отметить, что формы непосредственной демократии, формирование выборных и иных органов местного самоуправления — это организационные формы прямого осуществления населением местного самоуправления. Но при этом местное самоуправление — это форма публичной власти, заключающаяся в самостоятельном решении населением и другими субъектами муниципального права вопросов местного значения. А территориальное общественное самоуправление в российском законодательстве определяется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Но, несомненно, без реально действующего территориального общественного самоуправления местное самоуправление не может быть эффективным. При этом следует подчеркнуть, что территориальное общественное самоуправление ни в одной из его форм не вправе подменять собой органы местного самоуправления: оно не вправе действовать от имени муниципального образования или принимать решения, распространяющиеся на всю территорию муниципального образования. Также оно не вправе принимать каких-либо общеобязательных решений. Территориальное общественное самоуправление — это особый институт гражданского общества, тесно связанный с местным самоуправлением, постоянно взаимодействующий с ним, но при этом не относящийся к какой-либо из организационных форм осуществления местного самоуправления. В осуществлении территориального общественного самоуправления вправе принимать участие граждане РФ, имеющие место жительства в границах территории территориального общественного самоуправления, достигшие шестнадцатилетнего возраста (т.е. даже не достигшие возраста общегражданской дееспособности). И создание территориального общественного самоуправления — не обязанность субъектов местного самоуправления, а их право, причем право это преимущественно связывается с главным субъектом местного самоуправления — населением муниципального образования. Поэтому правовой акт, регулирующий порядок осуществления территориального общественного самоуправления, всегда содержит четкие указания, что территориальное общественное самоуправление создается только по предложению жителей соответствующей территории.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление не является публичной властью, но, по сути, во многом именно связь территориального общественного самоуправления и местного самоуправления обусловливает общественные черты в природе местного самоуправления. Именно на этом уровне — территориального общественного самоуправления — возникают и объективируются общественные интересы, которые посредством инициативной деятельности населения транслируются на уровень местного самоуправления и затем (частично) трансформируются в публичные интересы. Нельзя не отметить, что этот факт признается и государством: неслучайно территориальное общественное самоуправление регулируется именно законодательством о местном самоуправлении, и только им.

Таким образом, поскольку понятие «публичный интерес» охватывает категории «государственный интерес» и «муниципальный интерес», можно сделать вывод о том, что публичный интерес есть официально признанный государством, субъектом РФ или муниципальным образованием, выраженный органом публичной власти и зафиксированный с помощью правовых средств интерес, удовлетворение которого служит потребностям существования и развития общества.

Публичный интерес при этом, безусловно, не должен совпадать с (узкими) интересами органов публичной власти, их аппарата либо должностных лиц. В таком понимании данный интерес, скорее, будет противопоставляться интересу общественному. Общественный интерес при этом следует понимать как общий интерес отдельных лиц, выступающих в качестве членов (в широком смысле) социальной группы, возникающий как совокупность обобщенных индивидуальных интересов. Поскольку всегда существует разница между общим интересом и совокупностью индивидуальных интересов, представляется корректным утверждать, что понятие общественного интереса не совпадает с понятием публичного интереса, который возникает именно потому, что представляет собой высшую степень обобщения индивидуального интереса. Поэтому понятия «публичный интерес» и «общественный интерес» несопоставимы между собой по объему: невозможно определить соотношение данных понятий через такие сравнительные категории, как, например, «шире», «уже» и т.д. Связано это с тем, что носителем общественного интереса является общество в целом, а носителем публичного интереса — система публичной власти и органы этой системы (которые по-разному трансформируют индивидуальные и коллективные запросы общества или его членов). Объединяет публичный интерес и общественный интерес категория «общее благо» — феномен, представляющий собой совокупность общечеловеческих ценностей, признаваемых и разделяемых всеми членами общества, являющихся значимым для них в культурном, общественном или личностном значении, вне зависимости от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (свобода, равенство, справедливость). Во имя общего блага, как было показано, право собственности (как частной, так и публичной) также может быть ограничено.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code