1. Конституционно-правовые категории, принципы Европейского суда по правам человека, правовые позиции Конституционного Суда РФ, иных высших судебных органов Российской Федерации, определяющие пределы реализации права собственности

Глава 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДЕЛЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

Ключевые конституционные категории, предопределяющие пределы реализации права собственности, содержатся в положениях гл. 2 Конституции РФ. Как уже было отмечено ранее, согласно ч. 2 ст. 35 Конституции РФ каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Однако данное право — право частной собственности хотя и охраняется законом, но, как уже было доказано, не является абсолютным: любое лицо может быть лишено своего имущества, но государство гарантирует определенную процедуру, а именно судебное разбирательство и наличие особого акта для лишения собственности — решения суда. Исключение — объекты права публичной собственности, которые могут изыматься и во внесудебном порядке, возникло в силу решения Конституционного Суда РФ, которое будет рассмотрено далее.

Кроме того, государство закрепляет приоритет (возможность признания приоритета) своих интересов перед интересами любых других собственников: в Конституции РФ присутствует такая категория, как «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд». Причем особо следует отметить, что такого рода абсолютное ограничение права собственности допускается исключительно при условии предварительного и равноценного возмещения. Следует обратить внимание на несовпадение терминологии российской Конституции и большинства западных конституций: «государственные нужды», на которые указывает Конституция РФ, — категория, отличающаяся от понятий «публичный интерес» или «общественный интерес», т.е. понятий, к которым апеллирует большинство зарубежных конституций, обосновывая целесообразность института принудительного прекращения права собственности лица и изъятия его имущества (его передачи в публичную собственность).

В Российской Федерации единственное легальное понятие термина «государственные нужды» содержалось в ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <1>. Государственные нужды — это обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

———————————

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105 (утратил силу).

 

Как видно, в самом общем виде Закон говорит о том, что государственные нужды — это любые товары, работы или услуги, необходимые государству (Российской Федерации или субъектам РФ). По сути, такое определение является очень общим, нечетким, неполным, оно охватывает все виды имущества, которые могут находиться в частной или иных формах собственности. Но даже это неполное и непоследовательное определение отменяется с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В результате появления нового законодательного акта Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» утрачивает силу. И приведенное, пусть и весьма расплывчатое, определение государственных нужд попросту исчезло из законодательного пространства Российской Федерации. При этом новый Федеральный закон постоянно ссылается на «государственные нужды» в контексте государственных или муниципальных закупок, однако не предлагает какого-либо определения этого термина.

И в связи с этим, безусловно, возникает вопрос: любые ли виды имущества могут быть изъяты государством и при каких условиях? В целом право государства на принудительное изъятие собственности у любых субъектов вряд ли может быть оспорено, оно логически связано с общепризнанным принципом суверенности государственной власти. Основываясь на понятии суверенитета государства, можно с уверенностью предположить, что право каждого государства — урегулирование любых вопросов приобретения, перехода и утраты права собственности, в том числе и утраты этого права в силу закона. Однако данное право государства не является абсолютным. Границы его осуществления должны быть четко закреплены, и в самом общем виде они определяются границами интересов частных и иных негосударственных собственников. Принудительное изъятие собственности возможно лишь в исключительных случаях, и все эти исключения (необходимость защиты стратегических интересов государства, обеспечение безопасности и обороны страны и т.д.) должны быть четко прописаны в законодательных актах.

Подробно данный вопрос будет рассмотрен в последующих главах настоящей работы, однако в контексте исследования наиболее принципиальных конституционных категорий, определяющих возможности ограничения права собственности, важно подчеркнуть, что в законодательстве РФ существует такое понятие, как допустимость изъятия любого имущества у любого лица, его передача в публичную, точнее, государственную собственность, и основание для этого — абстрактные государственные нужды (потребность государства в товарах, работах услугах согласно терминологии, применяемой в действующем законодательстве).

Международные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, участником которых является Российская Федерация, также содержат такие категории, как «ограничение права собственности» и «публичные нужды». Так, в ч. 2 ст. 17 Всеобщей декларации прав человека <1>, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., говорится, что никто не должен быть произвольно лишен своего имущества. Упоминавшийся Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. в ст. 1 устанавливает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Ранее уже было показано, что в редакции на русском языке Протокол указывает на интересы общества, хотя в оригинальном тексте речь идет о «публичном интересе» (publicinterest — англ.). Как представляется, такое расхождение связано с тем, что в основу переводимой категории publicinterest был положен базовый латинский термин public (общественность — лат.). Однако и в русском языке, и во многих западных языках значение данной категории давно трансформировалось: и под термином «публичные интересы» понимаются не просто интересы общества, но интересы общества, санкционированные (признанные и публично выраженные) властью. Хотя исходное указание на то, что такие интересы должны соответствовать интересам всего (в идеале) или большинства (в реальности) общества, также, несомненно, сохраняет доминирующее значение.

———————————

<1> Российская газета. 1995. 5 апр.

 

Эти положения Протокола постоянно интерпретируются Европейским судом по правам человека, и в результате этой деятельности был сформулирован целый ряд принципов и правовых категорий, касающихся возможности принудительного лишения имущества.

Так, в Постановлении от 9 января 2007 г. по делу N 34478/97 «Фенер Рум Эрдек Лисеси Вакфи» против Турции» <1>, рассматривая жалобу на решение суда, которым было признано недействительным право собственности на имущество, принадлежащее фонду, созданному религиозным объединением, более чем через 30 лет после его приобретения, Европейский суд указал, что лишение имущества должно осуществляться на основе принципа «предсказуемости». Данный принцип означает, что органы государственной власти не могут лишать собственника имущества, ранее законно им приобретенного, даже и в том случае, если (новое) законодательство устанавливает запрет для данного субъекта на владение соответствующим видом имущества.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 7. С. 69 — 70.

 

Еще одна крайне значимая для института ограничения права собственности правовая позиция Европейского суда по правам человека заключается в том, что отказ властей «экспроприировать частную собственность», т.е. изъять собственность для ее использования в связи с наличием государственных (муниципальных) или общественных нужд, является противоправным в том случае, если фактически данное (частное) имущество используется в публичных целях.

Так, в Постановлении от 6 ноября 2007 г. по делу N 22531/05 «Бугайный и другие против Польши» (Bugajny and Others v. Poland) <1> Суд указал, что возложение на компанию (юридическое лицо) расходов на строительство и содержание дорог при том условии, что допускается их общественное использование, является вмешательством в право частной собственности. И хотя такое вмешательство является справедливым, поскольку соответствует общественным нуждам, баланс общих и индивидуальных отношений не соблюден и на частных собственников возложено чрезмерное бремя. Поэтому государство (муниципальное образование) обязано — при наличии требования частного собственника — изъять такое имущество как используемое для государственных (муниципальных) нужд и выплатить частному собственнику соответствующую компенсацию.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 5. С. 55.

 

Весьма важными являются правовые позиции Европейского суда по правам человека, сформулированные в отношении национального законодательства о реституции. В целом Европейский суд признает правомерность и справедливость реституции, однако вместе с тем он указывает и на необходимость защиты прав лиц, у которых изымается имущество в результате реституции. Так, в Постановлении от 8 ноября 2007 г. по делу N 45116/98 «Калинова против Болгарии» (Kalinova v. Bulgaria) Суд указал, что прекращение права частной собственности лица на недвижимость вследствие применения к объекту положений законодательства о реституции «не относится полностью к сфере действия законодательства о реституции» <1>. Если лицо приобрело недвижимость в соответствии с действовавшими на тот момент (на момент национализации реституируемого имущества) правилами и процедурами, не нарушая закона, оно имеет право на получение справедливой компенсации, соответствующей стоимости имущества на момент его приобретения.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 5. С. 56 — 57.

 

Еще одна правовая позиция Европейского суда по правам человека в отношении ограничения права собственности состоит в том, что невыполнение органами публичной власти судебного решения о принудительном прекращении права частной собственности является противоправным и, в свою очередь, нарушает право собственности тех лиц, которые не могут полноценно пользоваться своим имуществом в связи с бездействием органов публичной власти. Данная правовая позиция изложена в Постановлении Европейского суда по правам человека от 24 мая 2007 г. по делу N 77606/01 «Паудичо против Италии» (Paudicio v. Italy) <1>.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 12. С. 60 — 61.

 

Важным вопросом, связанным с ограничениями права собственности, является проблема соотношения общественного интереса и необходимости защиты имущественных прав граждан. Правовая позиция Европейского суда по правам человека, изложенная в Постановлении от 31 июля 2007 г. по делу N 2334/03 «Козаджиолу против Турции» ( v. Turkey) <1>, заключается в том, что недопустимы ограничения реальной стоимости изымаемого имущества при расчете справедливой компенсации. Например, если собственник лишается недвижимого имущества, поскольку данная недвижимость изымается в публичную собственность как объект культурного наследия, недопустимо исключать из оценки данные «культурные особенности имущества», т.е. его архитектурные и исторические характеристики (повлиявшие на решение о признании его объектом культурного наследия), — при оценке должна быть учтена и включена в стоимость компенсации помимо прочего историческая ценность соответствующего здания.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 2. С. 52 — 53.

 

Весьма примечательна правовая позиция Суда по вопросу о правомерности контроля государства за использованием имущества. Так, в Постановлении от 30 августа 2007 г. по делу N 44302/02 «Компания «Джей Эй Пай (Оксфорд) Лтд.» и «Джей Эй Пай (Оксфорд) Лэнд Лтд.» против Соединенного Королевства» (J.A. Pye (Oxford) Ltd and J.A. Pye (Oxford) Land Ltd v. United Kingdom) Европейский суд по правам человека указал, что вопросы как восстановления, так и прекращения права собственности, безусловно, имеют в качестве цели удовлетворение общественного интереса. Вопросы эти решаются государствами посредством законодательного регулирования, и законодательный подход к регламентации этих вопросов может быть крайне широким, поскольку связан с особенностями той или иной социальной и экономической политики государства. Европейский суд имеет право вмешиваться в эти вопросы «лишь при условии, что решение законодателя относительно содержания общественного интереса явно лишено разумного обоснования» <1>. И такие «разумные основания» Европейский суд, как правило, ищет в практике других государств — членов Совета Европы. Например, если законодательный механизм лишения права собственности, применяемый в государстве, против которого направлена жалоба, аналогичен механизмам других государств, он признается справедливым. Равным образом в каждом вопросе, касающемся положений ст. 1 Протокола N 1, Европейский суд пытается выяснить и тот факт, установлено ли «справедливое равновесие между требованиями общественного интереса и затронутыми частными интересами» <2>. С этой целью привлекаются эксперты, проводится анализ соответствующих положений национального законодательства, которое сопоставляется с международными нормами, на основе которых строится деятельность Суда. Широко используется также прецедентная практика самого Европейского суда по правам человека.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 3. С. 50 — 51.

<2> Там же.

 

Большое значение для определения пределов реализации права частной собственности имеет правовая позиция Европейского суда по вопросу об установлении равенства ограничений права собственности граждан и неграждан соответствующего государства. В Постановлении от 8 января 2008 г. по жалобам N 19558/02 и 27904/02 по делу «Наджарьян и Дерьян против Турции» (Nacaryan and Deryan v. Turkey) <1> Суд, с одной стороны, поддержал «принцип взаимности», применяемый к праву частной собственности собственных граждан и граждан иностранных государств, например: если право наследования недвижимости в государстве А. не признается за гражданами государства Б., то государство Б. может законодательно ввести аналогичное ограничение данного права в отношении граждан государства А. Однако при этом Европейский суд указывает, что учитываться должны не только формальные положения действующего законодательства, но также и существующая практика их применения, в том числе решения судов. И если имеются фактические ограничения, которые применяются к иностранным гражданам и которые могут быть подтверждены доказательствами, то другие государства вправе ввести законодательные ограничения права собственности в отношении граждан этого первого государства, и это будет соответствовать принципу взаимности.

———————————

<1> Там же. N 7. С. 46 — 47.

 

Изъятие имущества в связи с наличием общественного интереса — достаточно тонкий вопрос, балансирование этих интересов — весьма сложная задача, и Европейский суд по правам человека вынужден постоянно, по сути, на прецедентной основе, определять случаи, в которых общественный интерес, действительно, должен преобладать над частным, и наоборот. Так, в Постановлении от 13 февраля 2007 г. N 75252/01 «Эвальдссон и другие против Швеции» (Evaldsson and Others v. Sweden) <1> были рассмотрены вопросы принудительного лишения имущества частных собственников, интересы которых вошли в противоречие с общественными интересами, зафиксированными в положениях коллективного договора, заключенного между шведским профсоюзом строительных рабочих и ассоциацией работодателей. Согласно данному договору местное отделение профсоюза осуществляло функции инспекции оплаты труда и имело право на возмещение издержек путем уплаты работодателями 1,5%-го сбора с фонда заработной платы. По требованию частных собственников, которые не входили ни в один профсоюз, компания освободила их от этого вычета. Ассоциация работодателей после этого обратилась в суд с заявлением, что компания не обязана вообще взыскивать и выплачивать указанный сбор, поскольку такой сбор значительно превышает реальные издержки в связи с выполняемой работой и, таким образом, используется на финансирование деятельности профсоюза. Следовательно, сбор (вычеты из зарплаты) приравнивается к принудительному членству в профсоюзе.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 8. С. 38 — 39.

 

Европейский суд четко определил, что указанные вычеты лишают частных собственников их имущества. Но поскольку ни один государственный орган не контролирует соблюдение коллективных договоров, предоставляя это участникам рынка труда, удержание сборов, с точки зрения Суда, является методом, преследующим законную цель в общих интересах, так как «инспекционная система направлена на защиту прав строительных рабочих в целом» <1>. Поэтому, в принципе, введение такого рода «общественно-принудительного» сбора является оправданным, правомерным.

———————————

<1> Там же. С. 39.

 

Что касается соразмерности, то Европейский суд согласился с тем, что частные собственники (работники), не принадлежащие к какому-либо профсоюзу, тем не менее пользуются определенной услугой в обмен на уплату сбора. Вопрос состоит в том, можно ли на основе финансовой информации прийти к определенному выводу относительно того, возникали ли за счет этих сборов какие-либо излишки, используемые для финансирования деятельности, отличной от мониторинга оплаты труда. Вместе с тем с учетом того, что коллективный договор предусматривает возмещение с помощью сборов лишь действительной стоимости мониторинга, Европейский суд счел, что частные собственники (работники) имеют право на информацию, позволявшую удостовериться, что сборы не используются для других целей, особенно с учетом того, что лица, лишаемые своего имущества в общественных целях (целях мониторинга), не поддерживают политическую деятельность профсоюза. И хотя каждое государство имеет широкие пределы свободы усмотрения в организации рынка труда, система передачи полномочий регулирования существенных трудовых вопросов саморегулируемым организациям требует ответственности последних за свою деятельность. Государство, таким образом, имеет позитивное обязательство защищать интересы частных собственников.

Деятельность профсоюза в части мониторинга зарплаты даже с учетом ограниченности привлеченных средств, поступивших в результате вычетов из зарплаты частных собственников, без предоставления им надлежащей возможности проверки расходования средств не отвечает «всеобщим интересам». Таким образом, Европейский суд, по сути, структурно объединяет понятия «общественный интерес» и «общественный контроль», причем субъектами последнего признает любых частных собственников, прежде всего тех, кого лишают имущества, а объектом — тот самый «общественный интерес», ради которого и изымается имущество.

И в целом ряде других решений эта правовая позиция неоднократно подчеркивается: Европейский суд постоянно ставит перед собой задачу рассмотрения вопроса о наличии разумного соотношения (пропорциональности) между примененными средствами и преследуемой целью. Иными словами, задача Суда состоит в том, чтобы определить, установлен ли в государстве справедливый баланс между требованиями общественного интереса и интересами заинтересованного лица или лиц. Европейский суд при этом признает, что государство вправе пользоваться широкими пределами свободы при выборе средств принуждения и определении того, были ли оправданны последствия принуждения в общественных интересах для достижения цели закона.

В связи с этим весьма примечательны правовые позиции Европейского суда по правам человека по вопросу о соблюдении права на беспрепятственное пользование своим имуществом. Так, в Постановлении от 26 сентября 2006 г. по делу N 35349/05 «Флери Солер и Камиллери против Мальты» (Fieri Soler and Camilleri v. Malta) <1> Европейский суд рассмотрел возможность изъятия недвижимости (здания) для нужд государства-ответчика и установления «квазиарендных» отношений: имущество, принадлежавшее частному собственнику, было изъято для нужд государства-ответчика путем принудительной передачи в аренду на неопределенный срок. Собственники при этом получали в качестве арендной платы совершенно незначительную сумму. Собственники обратились в национальный суд по гражданским делам, указывая, что длительное изъятие принадлежащего им здания фактически является экспроприацией, и требуя соразмерной компенсации. Все национальные суды отклонили их требования, включая Конституционный суд Мальты, который указал, что заявители сохранили право собственности и получают арендную плату, поэтому обжалуемая мера не может рассматриваться в качестве экспроприации, а представляет собой ограничение права собственности (права использования имущества), установленное в общественных интересах. Однако Европейский суд решил, что на заявителей возложено несоразмерное и избыточное бремя, принимая во внимание низкую арендную плату, получаемую заявителем, минимум выгоды от недвижимости, тот факт, что изъятие недвижимости продолжается почти 65 лет, а также учитывая крайнюю ограниченность прав собственников как арендодателей и отсутствие надлежащих процессуальных гарантий. Более того, это бремя усугубляется тем, что частные собственники обязаны нести большую часть финансовых затрат на обеспечение условий труда занимающих их здание служащих органов власти и (или) государственных учреждений, которые осуществляют свои обязанности в интересах всего общества.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 8. С. 34.

 

Сходная правовая позиция была сформулирована и в Постановлении Европейского суда по правам человека от 26 сентября 2006 г. по делу N 31122/05 «Гиго против Мальты» (Ghigo v. Malta) <1>. В этом случае также имело место изъятие властями недвижимости в пользу третьих лиц и установление с собственником квазиарендных отношений. В соответствии с решением об изъятии имущества, принятым уполномоченным органом по обеспечению населения социальным жильем, оно было передано в аренду третьим лицам. Собственник, обратившийся в Европейский суд, указал, что никогда не получал какой-либо арендной платы или компенсации ни от арендатора, ни от государства. Он обращался в суд, но несколько разбирательств закончились не в его пользу, включая дело, рассмотренное Конституционным судом Мальты, перед которым заявитель ссылался на то, что годовая арендная плата, по официальной оценке, должна составлять ничтожную сумму. Конституционный суд Мальты постановил, что заявитель не доказал наличие препятствий, на которые он ссылался, а равно не доказал факта нарушения властями своего права собственности. Однако Европейский суд и в этом случае пришел к выводу, что на частного собственника было возложено несоразмерное и избыточное бремя, принимая во внимание крайне низкую официальную оценку арендной платы и тот факт, что изъятие недвижимости продолжается в течение крайне длительного срока, а также ограниченность прав заявителя как арендодателя (невозможность что-либо сделать с имуществом). Собственник был обязан, по сути, нести большую часть социальных и финансовых затрат по содержанию жилья третьего лица и его семьи.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 8. С. 35.

 

Из этого следует, что в подобного рода случаях государство, по мнению Европейского суда по правам человека, не обеспечивает необходимый справедливый баланс между требованиями соблюдения всеобщих интересов и требованием защиты основных прав частных собственников. То есть далеко не во всех случаях общественный интерес может доминировать над интересом частным.

Вопрос о праве государства ограничить право частной собственности в общих интересах нередко сталкивается с проблемой соблюдения права человека беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Весьма часто подобные противоречия становятся предметом судебных разбирательств, в том числе и в Европейском суде по правам человека, результатом чего стало появление ряда правовых позиций Суда, связанных с соотношением двух этих иногда взаимоисключающих прав.

Так, в Постановлении от 19 июня 2006 г. по делу N 35014/07 «Хуттен-Чапска против Польши» (Hutten-Czapska v. Poland) <1> предметному исследованию была подвергнута система ограничений права частной собственности на недвижимое имущество в Польше, которая, в частности, предполагает наличие так называемой системы сдерживания роста арендной платы. Данная система направлена на обеспечение интересов арендаторов: преимуществами этой системы до сих пор пользуются ориентировочно от 600 до 900 тыс. арендаторов жилья; она была введена законодательными актами, принятыми еще при социалистическом строе, и предусматривает ряд ограничений прав собственников сдаваемого внаем жилья, в частности устанавливает настолько низкий максимальный уровень арендной платы, что домовладельцы не могут даже компенсировать свои расходы по содержанию и ремонту жилья, не говоря уже о том, чтобы извлекать из него прибыль.

———————————

<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 8. С. 52 — 56.

 

Специальным Постановлением Правительства Польши, принятом в 1946 г., недвижимое имущество частных собственников было передано в государственное управление, что предоставило органам государственной власти Польши право отводить квартиры в частных домах определенным жильцам. Частные собственники пытались вернуть себе право владения своим имуществом, но государство препятствовало этому. В 1974 г. вступили в силу новые правила государственного управления жилищным фондом: в Польше появилась так называемая схема специального найма. Эта схема предоставляла право распоряжения имуществом частных собственников муниципальным властям. В частности, глава муниципального образования (например, мэр города) вправе был издать решение о сдаче недвижимости внаем тому или иному жильцу. И даже после начала демократических преобразований, т.е. уже в 1990-х гг. XX в. данные решения, по сути, продолжали действовать, и иски о признании их недействительными хотя и не отклонялись судами (выносились решения, признающие такие акты противоречащими закону), но и не исполнялись. Поэтому право владения имуществом признавалось, но его реализация не обеспечивалась, в частности, переселить арендаторов (жильцов) было невозможно.

В 1994 г. к частной собственности на недвижимость в Польше была применена новая схема так называемого регулирования размера арендной платы, согласно которой владельцы сдаваемого внаем жилья обязаны были проводить работы по содержанию и ремонту жилья, и в то же время им запрещалось взимать с жильцов арендную плату в размере, обеспечивающем покрытие соответствующих расходов (т.е. в размере, превышающем муниципальные тарифы). Согласно проведенным расчетам арендная плата покрывала лишь около 60% расходов по содержанию и ремонту жилья. Также были введены дополнительные жесткие ограничения, касающиеся прекращения сдачи жилья внаем. Новый закон 2001 г., заменивший закон 1994 г., был направлен на улучшение сложившейся ситуации: хотя он сохранял в силе все ограничения, касающиеся прекращения сдачи жилья внаем, не изменял и обязательства домовладельцев по содержанию и ремонту жилья, но допускал возможность повышения арендной платы. Он также вводил специальные процедуры контроля за увеличением суммы арендной платы: к примеру, невозможно было взимать арендную плату в размере, превышающем 3% стоимости капитального ремонта жилья.

В 2000 и 2002 гг. Конституционный трибунал Польши признавал «схему регулирования размера арендной платы», предусмотренную и законом 1994 г., и законом 2001 г., неконституционной и налагающей на владельцев сдаваемого внаем жилья непропорциональное и чрезмерное бремя. Соответствующие нормы были отменены, но с 1 января 2005 г. вступили в силу новые положения закона, разрешающие увеличивать арендную плату более чем на 3% от стоимости капитального ремонта сдаваемого внаем жилья, но не более чем на 10% в год. Новые положения закона сохраняли государственный контроль за ставками арендной платы. После того как Генеральный прокурор Польши оспорил эти нормы в Конституционном трибунале Польши, они были отменены как не соответствующие польской Конституции.

22 февраля 2005 г. Европейский суд констатировал, что в этом случае было допущено нарушение требований ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции и пришел к выводу о том, что данное нарушение явилось следствием структурной проблемы, связанной с неудовлетворительным действием польского законодательства: власти Польши возложили на частных собственников непропорциональное и чрезмерное бремя, не могущее быть эквивалентным правомерным интересам общества. Причем нарушение права собственности в данном случае не связано исключительно с вопросом о сумме причитающейся арендной платы; Суд указал, что оно заключается в суммарном воздействии юридически ущербных положений об определении размера арендной платы и различных ограничений прав частных собственников, касающихся прекращения сдачи жилья внаем, а также возложенного на них законом финансового бремени и отсутствия каких-либо правовых способов и средств, дающих им возможность либо компенсировать, либо уменьшить расходы, понесенные в связи с содержанием и ремонтом жилья, либо же добиться того, чтобы государство субсидировало проведение необходимых ремонтных работ в тех случаях, когда это представляется оправданным.

Европейский суд обратился к собственной прецедентной практике, подтверждающей, что во многих случаях ограничения прав собственников сдаваемой в аренду жилой недвижимости признаны оправданными и соразмерными тем целям, которые преследовало государство в общих интересах. Вообще, отмечает Суд, подобные ограничения стали обычным явлением в странах, сталкивающихся с дефицитом жилищного фонда. Однако национальные власти при этом не вправе ограничивать собственников в слишком значительной степени: «слишком значительная степень ограничений», по мнению Суда, наличествует в том случае, если, во-первых, собственник не имеет права заключить со своими жильцами договор о сдаче жилья внаем, который являлся бы результатом свободно проведенных переговоров. Во-вторых, государство само подбирает арендаторов жилья для собственника. В-третьих, законодательство обусловливает прекращение отношений найма жилья рядом требований, серьезно ограничивающих права собственников жилой недвижимости. В-четвертых, государство устанавливает ставки арендной платы, и эти ставки слишком малы, например не покрывают издержек, связанных с содержанием и ремонтом жилья, а собственники жилья при этом не вправе увеличить размер взимаемой ими с жильцов арендной платы, с тем чтобы компенсировать необходимые расходы по содержанию и ремонту недвижимости. В-пятых, устанавливая такую систему, государство не предусматривает какой-либо процедуры выплаты взносов на содержание и ремонт жилья или получения государственных субсидий, вызывая тем самым неизбежное ухудшение состояния имущества ввиду отсутствия достаточных инвестиций в модернизацию жилья.

При этом в рассматриваемом случае Европейский суд признал, что Польша, «унаследовавшая» от прежнего режима острый дефицит жилья, сдаваемого внаем по умеренным ставкам арендной платы, должна была решать исключительно сложные проблемы, на которые болезненно реагировало общество и которые были связаны с необходимостью уравновешивания противоречащих друг другу интересов. Государство должно было гарантировать защиту имущественных прав собственников сдаваемого внаем жилья и одновременно обеспечивать реализацию социальных прав (права на жилище) арендаторов, которые, как правило, являются социально незащищенными лицами. Тем не менее, указал Европейский суд, правомерные интересы общества в таких ситуациях требуют справедливого распределения социального и финансового бремени, связанного с преобразованиями и реформами в области обеспечения граждан жильем. Это бремя не может быть возложено на одну конкретную социальную группу (собственников), какими бы важными ни были интересы другой социальной группы или общества в целом.

В свете изложенного и с учетом последствий, которые оказывает действие законодательства о регулировании размера арендной платы на права собственников, Польше не удалось достичь необходимого справедливого равновесия между общими интересами сообщества и защитой права собственности. Поэтому Европейский суд пришел к выводу, что в данном вопросе по делу было допущено нарушение требований ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. И хотя государство-ответчик и утверждает, что схема регулирования размера арендной платы в Польше отменена, Европейский суд вновь указывает ему на то, что общая ситуация в Польше еще не приведена в соответствие со стандартами Конвенции. И в связи с этим делом Европейский суд счел возможным вынести в отношении Польши так называемое пилотное постановление.

«Пилотное постановление» — это решение Европейского суда по правам человека особого рода: оно позволяет Суду прямо указать в постановлении на существование структурных проблем, составляющих основу нарушений со стороны государства (в данном случае по вопросам, связанным с ограничениями права собственности), и указать конкретные меры или действия, которые следует принять государству-ответчику для их устранения. Это судебное решение далее передается в Комитет министров Совета Европы, который оценивает исполнение индивидуальных и общих мер.

Еще одной важной целью вынесения «пилотного постановления» является побуждение государства-ответчика к разрешению большого количества индивидуальных дел (обычно уже направленных в Европейский суд), вытекающих из выявленной проблемы, на национальном уровне. Применение данной процедуры направлено на содействие скорейшему и наиболее эффективному устранению дефектов права (называемых также «ситуацией структурного характера»), затрагивающих защиту соответствующих прав в национальной правовой системе. В то время как действия государства-ответчика должны быть направлены прежде всего на устранение таких дефектов права и на введение, если это целесообразно, эффективных внутренних средств правовой защиты в отношении указанных нарушений, они также могут включать специальные решения, такие как мировые соглашения с заявителями или односторонние меры по возмещению, соответствующие требованиям Конвенции. При этом Европейский суд может отложить рассмотрение всех аналогичных дел против государства и, таким образом, предоставить государству-ответчику возможность урегулировать их различными внутренними способами.

Вывод о наличии «ситуации структурного характера», оправдывающей применение процедуры «пилотного постановления», при этом не обязательно связан с большим количеством похожих жалоб, уже находящихся в производстве Европейского суда, или вообще основан на количестве этих жалоб. Когда речь идет о системных или структурных нарушениях, потенциальный наплыв дел в будущем также имеет значение для предупреждения скопления однотипных дел, назначенных к слушанию в Европейском суде, которое препятствует эффективной работе с другими делами и вызывает нарушения, подчас весьма серьезные, тех прав, за защиту которых Суд несет ответственность.

В рассматриваемой ситуации Европейский суд указал, что основная структурная проблема (основной дефект права) заключается в совокупности ограничений прав собственников жилья, включая юридически дефектные положения об определении ставок арендной платы, которые усугубляются отсутствием каких-либо правовых способов и средств, позволяющих собственникам по меньшей мере покрывать убытки, понесенные в связи с содержанием и ремонтом имущества.

Одним из последствий применения процедуры «пилотного постановления» является расширение оценки обжалуемой по «пилотному» делу ситуации за пределы исключительных интересов отдельного заявителя (т.е. «пилотному постановлению», по сути, придается общеобязательный, нормативный характер). Европейский суд рассматривает такого рода дело в контексте мер общего характера, которые необходимо принять в интересах других людей, также могущих быть затронутыми тем же самым нарушением Конвенции (Протокола N 1). И с учетом системного характера проблемы, лежащей в основе соответствующего нарушения, Европейский суд выходит за рамки конкретной правоприменительной ситуации и вправе, например, выявить, была ли устранена причина нарушения Конвенции применительно к любым другим субъектам.

Так, в рассмотренном выше случае Европейский суд постановил, что для того, чтобы положить конец системному нарушению Конвенции, выявленному в данном деле, Польша должна путем принятия соответствующих правовых мер и (или) мер иного характера закрепить в своем национальном правопорядке механизм, поддерживающий справедливое равновесие между интересами владельцев сдаваемого внаем жилья и всеобщим интересом общества в соответствии с установленными Конвенцией стандартами защиты имущественных прав. При этом в задачу Европейского суда не входит задача называть наиболее подходящий способ закрепления такого рода восстановительных процедур или определять, как именно интерес собственников в извлечении прибыли из своего имущества следует уравновешивать с другими интересами (социальными и пр.). Тем не менее для этих целей Европейский суд полагает возможным применение таких категорий, как «базовая арендная плата», «экономически обоснованная арендная плата», «подобающая прибыль».

Российские судебные органы, прежде всего высшие, в особенности Конституционный Суд РФ, также сформулировали в процессе рассмотрения дел, обзоров практики целый ряд позиций по вопросам ограничения права собственности, наиболее значимыми из которых представляются следующие.

В Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» <1>, Конституционный Суд РФ указал, что право свободного выбора места жительства — а оно напрямую связано с правом пользования недвижимым имуществом — принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым. Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию, с учетом того что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо. Поэтому реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ст. ст. 55 и 56 Конституции РФ. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Также и согласно ч. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами. Следовательно, общим требованием Конституции РФ и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения права могут быть установлены только законом.

———————————

<1> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

 

В Постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» <1> Конституционный Суд РФ указал, что право частной собственности не является абсолютным и не принадлежит к таким правам, которые в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях. Следовательно, по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ оно может быть ограничено федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., согласно которой каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности (ч. 1 ст. 29); при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (ч. 2 ст. 29). Аналогичное положение о допустимости ограничения прав человека и гражданина предусмотрено также ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.

———————————

<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

 

В этом же Постановлении сформулирована правовая позиция о том, что согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. К юридическим лицам, независимо от формы собственности (частной или государственной), применяется один и тот же — бесспорный порядок взыскания налоговых платежей, а в случае несогласия налогоплательщика — один и тот же порядок защиты, а именно обращение в вышестоящие налоговые органы и (или) в суд для рассмотрения спора по существу. Следовательно, юридическим лицам гарантирована судебная защита их права собственности. Различие в способах приведения в действие механизмов этой защиты применительно к юридическим лицам (последующий судебный контроль) и к физическим лицам (предварительный судебный контроль) обусловливается не формой собственности, а особенностями юридического лица как субъекта налогового обязательства. Причем различия касаются одной и той же формы собственности, а именно частной, поскольку ее субъектами могут быть как физические, так и юридические лица.

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации» привнесло в практику правовую позицию о том, что установление законодателем приоритета для той или иной группы граждан (по получению имущества в денежной форме), будь то работники коммерческих и иных организаций или работники бюджетной сферы, притом что платежи, отнесенные к каждой следующей очереди, должны производиться лишь после полного погашения всех предшествующих требований без какой-либо пропорциональности, противоречит принципу равенства всех перед законом. Дополнения и изменения пункта соответствующих норм ГК РФ не соответствуют, таким образом, критериям справедливости.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова» <1> подтверждена правовая позиция о допустимости изъятия имущества при наличии гарантии последующего судебного контроля, первоначально выраженная Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 мая 1997 г. «По делу о проверке конституционности п. п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса РФ». Вместе с тем в данном Постановлении указывается, что «акт суда является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества» <2>. Следовательно, только с вынесением соответствующего судебного решения конфискация может рассматриваться как мера юридической ответственности, влекущая утрату собственником его имущества. В тех случаях, когда таможенный режим может регулироваться не законом, а решениями таможенных органов, которым тем самым предоставляются широкие дискреционные полномочия, дающие возможность фактического расширения оснований привлечения к ответственности и применения в качестве санкции конфискации имущества, возникает несоответствие соответствующих норм (федерального закона), допускающих это, положениям Конституции РФ, поскольку, не устанавливая заранее точные условия, т.е. являясь неопределенными, данные нормы позволяют вводить ограничения конституционного права собственности не только законом, что недопустимо.

———————————

<1> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда» // СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2542.

 

Право частной собственности, не являясь абсолютным, это постоянно отмечает Конституционный Суд РФ, может быть ограничено законом. Однако при этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако по смыслу Конституции РФ и исходя из общих принципов права введение ответственности и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право собственности, должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния.

Наконец, здесь же сформулирована еще одна правовая позиция, ключевая для рассмотрения вопроса об ограничении права собственности: предписание ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации имущества. Необходимо четкое и последовательное обеспечение судебных гарантий права собственности, в частности, одна только возможность судебного обжалования в настоящее время не исключает возможности лишения собственности и без судебного решения, что недопустимо, поскольку тем самым ставится под угрозу существо конституционной судебной гарантии права частной собственности, так как конфискация, влекущая переход права собственности на изъятое имущество к государству, должна осуществляться только по решению суда. До вынесения судебного решения должностные лица, реализующие установленные законом полномочия по применению мер, в том числе для обеспечения возможной конфискации соответствующего имущества, вправе изымать у лица вещи и документы, налагать арест на имущество, задерживать транспортные средства и т.д., но при условии того что все подобные меры, не являясь санкцией за совершенное правонарушение, не связаны с лишением имущества. В момент изъятия не могут считаться установленными ни само деяние, ни виновное его совершение. Эти обстоятельства требуют последующего рассмотрения и доказывания в надлежащей процедуре, особенности которой зависят от характера возможной санкции, поскольку ею определяется существо ограничений конституционных прав. В то же время вытекающее из ч. 2 ст. 46 Конституции РФ право обжаловать в суд любые решения и действия органов и их должностных лиц может использоваться гражданами во всех случаях и по отношению к мерам обеспечительного характера, т.е. до применения санкций.

Формулируя свои правовые позиции, Конституционный Суд РФ часто подкрепляет их не только положениями Конституции РФ, но и нормами соответствующих актов международного права. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 1999 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 131 и части первой статьи 380 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Закрытого акционерного общества «Сибирское агентство «Экспресс» и гражданина С.И. Тененева, а также жалобой фирмы Y. & g. Reliable Services, Inc. <1> Конституционный Суд в очередной раз подтвердил правовую позицию о том, что как сама возможность ограничений права собственности, так и их характер должны определяться законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, в том числе ст. 55, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. И одновременно Суд отметил, что с указанными конституционными положениями корреспондируют правовые нормы, закрепленные в Конвенции о защите прав человека и основных свобод: каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом; никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов (ст. 1 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г.). Исходя из этого, в целях защиты суверенитета и экономической безопасности государства, прав и законных интересов граждан, обеспечения единого экономического пространства законодатель может предусматривать меры принудительного характера, направленные на ограничение права собственности, и соответствующие санкции, связанные с ограничением или лишением указанного права. Однако все такого рода меры как связанные с ограничением права собственности должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния. Такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными.

———————————

<1> СЗ РФ. 1999. N 21. Ст. 2669.

 

Другой пример такого рода — правовые позиции, сформулированные в рассмотренном выше Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited. Рассматривая особенности применения Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» <1>, Суд отметил, что передача ряда объектов собственности муниципальным образованиям представляет собой, по буквальному смыслу нормы, один из случаев лишения собственника его имущества. Анализ же сложившейся правоприменительной практики свидетельствует о том, что эти предписания понимаются как исключающие и какую-либо возможность компенсации должнику уменьшения конкурсной массы в результате такой передачи. Эти положения решением Конституционного Суда РФ были признаны противоречащими Конституции РФ, поскольку представляют собой чрезмерное, непропорциональное конституционно значимым целям, а потому произвольное ограничение права собственности; они умаляют конституционное право частной собственности, т.е. противоречат ст. 55 Конституции РФ. В связи с этим законодателю было предписано исходя из принципов правового государства, регламентировать условия перехода права собственности, в частности его утраты, на основе юридического равенства и справедливости в соответствии с Конституцией РФ.

———————————

<1> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

 

Данные требования Конституционный Суд РФ распространил и на предоставление компенсации собственнику имущества (должнику) в процедуре конкурсного производства, и указал, что такая компенсация должна быть соразмерной с точки зрения обеспечения справедливого баланса между публичными и частными интересами. Основой для данной правовой позиции стала (что прямо отмечено в постановлении) аналогичная правовая позиция, сформулированная Европейским судом по правам человека, который исходит из того, что компенсация за вмешательство в осуществление права собственности вытекает из ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей, в частности, что «никто не может быть лишен своего имущества кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права».

Согласно этой правовой позиции Европейского суда по правам человека лишение собственности без предоставления разумной компенсации с учетом ее стоимости, как правило, представляет собой несоразмерное вмешательство, которое не может считаться оправданным. Вместе с тем ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции не рассматривается им как предоставляющая право на получение полной компенсации, поскольку при определенных фактических обстоятельствах учет публичных интересов, связанных с необходимостью обеспечения большей социальной справедливости, может обусловливать выплату возмещения ниже рыночной стоимости. Поэтому исходя из основ конституционного строя Российской Федерации, провозглашающих признание и равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, такая защита права собственности, как определение размеров разумной компенсации в связи с изъятием имущества в публичных целях, должна осуществляться на основе принципа справедливости. Данному принципу не отвечает, например, по мнению Конституционного Суда РФ, предоставление компенсации в полном объеме за передачу муниципальным образованиям жилищного фонда социального назначения (при существующих ставках оплаты жилых помещений), детских дошкольных учреждений и объектов коммунальной инфраструктуры, поскольку такое имущество не только не приносит доходы, но и обременено, как правило, дополнительными расходами, связанными с его содержанием. Кроме того, права муниципальных образований по распоряжению объектами муниципальной собственности существенно ограничиваются обязанностью сохранения целевого назначения этих объектов. По тем же основаниям передача указанных объектов не может рассматриваться и как предоставление муниципальным образованиям преимущественного права на удовлетворение их требований в качестве кредиторов (например, при наличии недоимок по местным налогам). Следовательно, само социальное предназначение объектов муниципальной собственности является таким обременением, которое снижает их рыночную стоимость. Поэтому законодатель в данном случае вправе предусмотреть разумные пределы, в которых возможна компенсация в целях защиты имущественных прав и законных интересов должника и, соответственно, кредиторов. Установлением справедливой, соразмерной компенсации, обеспечивающей баланс публичных и частных интересов, не нарушается вытекающее из ст. 35 Конституции РФ требование о предварительном и равноценном возмещении за отчуждаемое в публичных целях имущество.

Поскольку никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, Конституционный Суд РФ постоянно подчеркивает, что в определенных случаях, когда изъятие имущества необходимо в публичных целях и в качестве превентивной меры, способом реализации конституционной гарантии права частной собственности является последующий судебный контроль <1>. Передача муниципальным образованиям объектов осуществляется в публичных целях, которые оправдывают применение такого изъятия как превентивной меры, обеспечивающей жизненные интересы населения. Вместе с тем возможность последующего судебного обжалования такого изъятия не может ограничиваться. При этом судебная проверка законности и обоснованности передачи имущества муниципальным образованиям не может сводиться к формальному подтверждению наличия оснований для применения указанной нормы. Напротив, в порядке судебного контроля необходимо устанавливать по существу, относятся ли передаваемые объекты к жилищному фонду социального использования, детским дошкольным учреждениям либо объектам коммунальной инфраструктуры, в какой мере они являются жизненно необходимыми для региона, за счет каких средств они создавались. Споры, возникающие между должником, кредиторами и государством по поводу размера компенсации в связи с передачей конкретного объекта, также подлежат разрешению в судах.

———————————

<1> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

 

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего пункта 2 статьи 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой Открытого акционерного общества «Тверская прядильная фабрика» <1> сформулирована правовая позиция о том, что гражданское законодательство, регулирующее отношения участников гражданского оборота, в том числе отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, основано на принципах свободы экономической деятельности, признания и защиты собственности (ст. 8 Конституции РФ), относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации, а также на гарантируемых в Российской Федерации свободном использовании имущества для предпринимательской деятельности и осуществлении прав владения, пользования и распоряжения имуществом. Исходя из этого ГК РФ устанавливает в качестве основных начал гражданского законодательства прежде всего неприкосновенность собственности, а также свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Свобода гражданско-правовых договоров в ее конституционно-правовом смысле предполагает соблюдение принципов равенства и согласования воли сторон. Следовательно, регулируемые гражданским законодательством договорные обязательства, а значит, и порядок расторжения договоров в сфере имущественных отношений должны быть основаны на равенстве сторон, автономии их воли и имущественной самостоятельности. Вместе с тем ГК РФ предусматривает возможность исключений из общего порядка расторжения договоров: в случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается расторгнутым или измененным. Например, из положения п. 3 ч. 2 ст. 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» вытекает, что внешнему управляющему предоставлено право в одностороннем порядке, без согласия контрагента, по своему усмотрению расторгнуть договоры должника, если они заключены на срок более одного года. Данная норма, делает вывод Конституционный Суд РФ, представляет собой ограничение свободы договора как одного из общих начал гражданского законодательства, а в конечном счете — и ограничение конституционных прав и свобод, прежде всего свободы экономической деятельности. Оно может быть признано допустимым лишь в том случае, если не нарушает требований Конституции РФ, в том числе установленных ее ст. 55.

———————————

<1> СЗ РФ. 2000. N 24. Ст. 2658.

 

Весьма значимые позиции для определения режима публичной собственности отражены в правовых позициях, сформулированных в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <1>, от 22 ноября 2000 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» <2> и Определении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 г. N 142-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса губернатора Тульской области о проверке конституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» <3>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<2> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4861.

<3> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 5.

 

Конституционный Суд РФ, указывая, что в соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, рассматривает данные нормы в сопоставлении с конституционными нормами, регламентирующими правовой статус личности. Так, согласно ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. На основе изучения данных норм Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения.

Однако, указал Суд, это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательную передачу всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочия по разграничению собственности на эти ресурсы. Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам.

Конституционный Суд РФ подтвердил силу правовой позиции, сформулированной в вышеупомянутом Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, где Суд указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом РФ <1> на основе положений ст. 72 Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Похожие правовые режимы, как решил Конституционный Суд РФ, должны быть установлены и в отношении других природных ресурсов, в частности недр и животного мира.

———————————

<1> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

 

Следовательно, субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ указал также на то, что федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации, и поэтому федеральный законодатель, действуя в рамках своих правомочий и определяя порядок управления федеральной собственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество (владение, пользование и распоряжение им). В связи с этим, например, возникают основания (в случае наличия специального указания в федеральном законе) для передачи в хозяйственное ведение находящихся в федеральной собственности помещений, которыми государственные организации владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности.

Вместе с тем к частной собственности должны применяться иные правила. Так, никакие конституционные нормы не могут толковаться и применяться как обязывающие частных собственников передать принадлежащие им помещения в хозяйственное ведение иных организаций (предприятий), которые владеют либо пользуются этими помещениями. Иное истолкование объекта и предмета данного регулирования, в частности, означало бы возможность последующей приватизации помещений, которые на момент передачи их в хозяйственное ведение соответствующим организациям уже находятся в частной собственности, что с точки зрения правовой логики недопустимо.

В то же время по своему буквальному смыслу нормы действующего законодательства РФ допускают возможность применения положений о передаче имущества в хозяйственное ведение в тех случаях, когда помещения, которыми организации владеют либо пользуются, находятся не в федеральной собственности, а в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности (собственности муниципальных образований). Именно в таком смысле этот вид собственности толкуется и правоприменителями, в том числе Высшим Арбитражным Судом РФ, исходящими из того что в силу этих норм помещения, находящиеся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, подлежат передаче в хозяйственное ведение организациям, которые владеют либо пользуются ими в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности, независимо от того, имеется ли на это согласие собственника. Таким образом, как мы видим, Конституционный Суд РФ допускает возможность ограничения права публичной собственности в интересах частного собственника.

В соответствующих конституционных положениях, как отмечает Конституционный Суд РФ, выражены общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, а также свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. В тех случаях, когда законодательные нормы (непосредственно или по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой) допускают возможность передачи имущества без согласия публичного собственника — субъекта РФ или муниципального образования в хозяйственное ведение, они, по существу, влекут ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований, в частности права на ее признание и защиту наравне с иными формами собственности. При этом согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этого следует, что не только право частной собственности, но и право публичной собственности — право собственности субъектов РФ и муниципальных образований — может быть ограничено лишь федеральным законом, если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Таким образом, передача (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам РФ и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований ст. 55 Конституции РФ и корреспондирующих с ей положений ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установлена, — она несоразмерно ограничивает конституционные права и законные интересы субъектов права собственности — субъектов РФ и муниципальных образований, ставит их в неравное положение с Российской Федерацией как собственником федерального имущества и нарушает баланс конституционных ценностей в ущерб праву публичной собственности.

В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности: данное конституционное положение, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и иметь самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сфере — с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае, он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов РФ и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни.

Положения Конституции РФ о гарантиях самостоятельности, в том числе финансовой, местного самоуправления в пределах его полномочий допускают отнесение к собственным доходам местных бюджетов поступлений налога на имущество. В рамках такого правового регулирования БК и НК РФ могут закрепить соответствующие подходы к определению структуры собственных доходов местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ, порядку распределения налоговых поступлений между бюджетами соответствующих уровней бюджетной системы. При этом федеральный законодатель, как установил Конституционный Суд РФ, определяя понятие собственных доходов бюджетов, не предусмотрел возможность отнесения к собственным доходам местных бюджетов доли распределенных между бюджетами различных уровней региональных налогов и установил, что налог на имущество организаций входит в состав собственных доходов субъектов РФ.

Вместе с тем отнесение того или иного налога к собственным налоговым доходам бюджетов субъектов РФ или муниципальных образований, имея своим предназначением определение конкретного уровня публичной власти, ответственного за аккумулирование соответствующих налоговых ресурсов, и финансовое обеспечение выполнения ими публичных функций, само по себе не может служить основанием для ограничения дискреции федерального законодателя по распределению — с соблюдением конституционных требований — доходов, поступающих от данных налогов, между бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, а также рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав субъектов РФ, поскольку бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов.

В процессе дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в порядке уточнения разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в том числе в финансово-экономической сфере, федеральный законодатель подтвердил свое намерение отказаться от обязательных отчислений долей собственных налогов субъектов РФ в местные бюджеты, предусмотрев возможность решения этого вопроса по усмотрению субъектов РФ.

Тесно связаны с приведенными положениями о праве публичной собственности правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся взаимосвязи прав публичной и частной собственности и особого института, являющегося составной частью института публичной собственности — права муниципальной собственности. Соответствующие правовые позиции были изложены в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова» <1> и от 20 декабря 2010 г. N 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» <2>.

———————————

<1> СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603.

<2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 264.

 

Право на приватизацию, как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П, не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом. Соответственно, в федеральном законе должны быть предусмотрены и надлежащие процедуры приватизации, с тем чтобы при передаче имущества от публичного собственника в частную собственность соблюдались конституционные гарантии права собственности, в том числе обеспечивалась бы защита прав и законных интересов всех участников соответствующих правоотношений на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности используемых правовых средств и конституционно одобряемых целей. Местное самоуправление в Российской Федерации, как известно, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью самостоятельно. При этом местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Ратифицированная Российской Федерацией Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. также исходит из признания подписавшими ее государствами — членами Совета Европы того, что местное самоуправление является одной из основ любого демократического строя и что в государствах, построенных на принципах демократии и децентрализации власти, органы местного самоуправления пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций.

Основная цель местного самоуправления — удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление — непосредственно и через органы местного самоуправления — муниципальной власти, по своей природе являющейся властью местного сообщества. Соответственно, в муниципальной собственности как особой разновидности публичной собственности, исходя из ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач.

Из выраженных в Конституции РФ общепризнанных принципов неприкосновенности и свободы собственности, свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности обязывают федерального законодателя обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае, законодатель не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и, таким образом, умаляли бы права населения муниципальных образований в их стремлении к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни.

Это означает необходимость обеспечения в правовом регулировании отношений собственности на основе критериев, установленных Конституцией РФ, надлежащего баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как права населения муниципальных образований и права лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, допускает установление в рамках законодательной дискреции отдельных ограничений соответствующих прав, в том числе права собственности.

Право собственности, предназначение которого как гарантируемого и охраняемого Конституцией РФ основного права человека состоит в том, чтобы обеспечить его обладателям определенную степень свободы в экономической сфере, вместе с тем может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т.е. с учетом основных конституционных ценностей. Для обеспечения баланса частных и публичных интересов в этой области общественных отношений необходимо, чтобы цели ограничения прав и свобод были не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения — адекватны указанным целям и требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные ими меры. Публичные интересы, перечисленные в ст. 55 Конституции РФ, могут оправдывать ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату.

В силу конституционного требования о равной защите всех форм собственности не только право частной собственности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных образований может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение является соразмерным тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что передача в хозяйственное ведение находящихся в собственности субъектов РФ или являющихся муниципальной собственностью помещений без согласия собственников, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований ст. 55 Конституции РФ и корреспондирующих с ней положений ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Выраженная применительно к передаче объектов публичной собственности в хозяйственное ведение, эта правовая позиция может быть распространена и на передачу муниципального имущества в собственность третьих лиц, если такое имущество отчуждается вне зависимости от согласия собственника.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, реализация имущественных прав осуществляется на основе общеправовых принципов неприкосновенности собственности и свободы договора, предполагающих равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность участников гражданско-правовых отношений, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Вместе с тем обеспечение права частной собственности не должно вести к отказу от публичных начал в развитии отношений собственности. Соответственно, введение ограничений права муниципальной собственности, обусловленных конституционно одобряемыми целями развития малого и среднего предпринимательства, предполагает, по смыслу ст. 35 Конституции РФ, предоставление местному самоуправлению разумного возмещения, компенсации дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, что вытекает из конституционных гарантий неприкосновенности собственности и недопустимости ограничения прав местного самоуправления.

Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1> направлен, как следует из его содержания, на поддержку малого и среднего предпринимательства. С этой целью субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется, в частности, преимущественное право на приобретение арендуемых ими объектов муниципального имущества, которое они могут реализовать в упрощенном (вне конкурсных процедур) по отношению к общим правилам приватизации порядке. Введение для этой категории предпринимателей упрощенного механизма реализации права на приватизацию отвечает вытекающим из Конституции РФ целям стимулирования свободы предпринимательской деятельности, поддержки конкуренции, становления и развития рыночной экономики, основанной на свободе собственности и свободе договора. Такое регулирование, корреспондирующее с положениями Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» <2>, гарантирует экономическую самостоятельность более широкому кругу лиц, что, в свою очередь, содействует обеспечению занятости населения и права каждого на защиту от безработицы, а следовательно, более успешной реализации принципов социального государства и социально ориентированной рыночной экономики на основе баланса прав и законных интересов местного самоуправления и лиц, занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, и в конечном счете способствует упрочению гражданского общества, верховенства права и демократии.

———————————

<1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3615.

<2> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.

 

Федеральный законодатель, осуществляя применительно к гражданским отношениям регулирование муниципальной собственности, в том числе определяя статус и состав ее объектов, особенности отдельных категорий имущества, находящегося в муниципальной собственности, должен учитывать публично-правовую природу этой формы собственности, в силу которой она — в отличие от частной собственности — следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти. Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, предназначено обеспечивать наиболее полное покрытие их расходных обязательств и планы развития в соответствии с конституционно-правовым статусом муниципального образования. Именно конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и субъектов РФ.

Соответственно, в муниципальной собственности согласно ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может находиться следующее имущество: предназначенное для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения; предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 данного Федерального закона; предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. При этом федеральный законодатель, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, если оно предназначено для осуществления возложенных на них полномочий.

Формирование муниципальной собственности в Российской Федерации — в рамках перераспределения собственности между публично-правовыми образованиями, а также между публично-правовыми образованиями и частным сектором — осуществлялось преимущественно на основе разграничения единого массива государственной собственности (в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <1>, ч. ч. 11 и 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) и сопровождалось процессом приватизации имущества, находящегося в публичной собственности.

———————————

<1> Российская газета. 1992. 11 янв.

 

Поскольку по смыслу Конституции РФ один и тот же субъект не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, участие муниципальных образований в гражданском обороте, а также состав объектов муниципальной собственности могут быть связаны только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление. Исходя из этого применительно к публичной собственности допустима возможность законодательного установления условий приватизации предприятий и средств производства, непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления, на основе принципа юридического равенства и с учетом необходимости обеспечения баланса различных конституционно защищаемых прав и законных интересов.

Хотя муниципальные образования в силу своей природы и статуса как участника гражданского оборота не занимаются предпринимательской деятельностью, решение вопросов местного значения в ряде случаев предполагает предоставление муниципального имущества хозяйствующим субъектам немуниципальной формы собственности (с сохранением права муниципальной собственности) для оказания тех или иных услуг, связанных с жизнеобеспечением населения. В таких случаях нахождение конкретного объекта в публичной собственности выступает гарантией того, что вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры.

Следовательно, ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствий для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения муниципального образования.

В соответствии со ст. ст. 41, 42 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование муниципального имущества, относятся к неналоговым доходам местного бюджета. Эти доходы, как и средства, полученные от приватизации непрофильных для публичного образования объектов недвижимости, предназначены прежде всего для поддержания на надлежащем уровне сферы услуг, относящихся к жизнеобеспечению населения муниципального образования, поскольку позволяют наращивать соответствующую инфраструктуру за счет приобретения необходимых объектов муниципальной собственности и поддерживать в должном техническом состоянии объекты, находящиеся в муниципальной собственности, чем достигаются конституционно значимые цели публичного управления. Не препятствует использованию муниципальными образованиями установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе такого, как сдача муниципального имущества в аренду, и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный законодатель, предъявляя к субъектам экономической деятельности конкретные требования и устанавливая механизм контроля за условиями ее реализации, которые отвечали бы критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивали бы частное и публичное начала в сфере экономической деятельности, во всяком случае, связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью и обязанностью не допускать экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В этом смысле ограничение права муниципальной собственности на объекты, не связанные целевым назначением с реализацией компетенции местного самоуправления, и предоставление преимущественного права выкупа таких объектов субъектам малого и среднего предпринимательства оправдано конституционно значимыми целями защиты основ, в том числе экономических, конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Ограничение состава объектов публичной собственности, включая муниципальную, пределами, обусловленными ее назначением, уменьшает нагрузку публичной власти в процессе исполнения обязательств, вытекающих из принципов социального государства, и вместе с тем влечет рост экономической самостоятельности граждан, прежде всего занятых в сфере малого и среднего предпринимательства.

Органы местного самоуправления, самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного сообщества, определяют в своих правовых актах, являющихся официальной формой осуществления муниципальной власти, настоящее и будущее предназначение объектов муниципальной собственности. Закрепление в муниципальных правовых актах целей и способов использования объектов муниципальной собственности, возможности, сроков и условий их приватизации обеспечивает не только соблюдение конституционных прав населения муниципального образования на самостоятельное владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности, но и выполнение публичной властью своих социальных функций.

Таким образом, вопрос, соответствует ли сохранение недвижимого имущества в муниципальной собственности (с целью дальнейшего предоставления его в аренду) публичным функциям, возложенным на местное самоуправление, и требованиям, предъявляемым к составу и целевому назначению муниципальной собственности, имеет принципиальное значение для решения вопроса о реализации арендатором преимущественного права на приватизацию такого имущества на основании положений ч. ч. 2, 3 ст. 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с учетом их места в общей системе конституционно-правового и гражданско-правового регулирования соответствующих отношений.

Исходя из презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общеправовым и конституционным принципам, обладающим, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ, высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяющим содержание конституционных прав человека и отраслевых прав граждан, носящим универсальный характер и в связи с этим оказывающим регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, предполагается, что реализация субъектом малого или среднего предпринимательства преимущественного права на приватизацию арендуемого им муниципального имущества осуществляется применительно к тем объектам муниципальной собственности, в отношении которых имеет место волеизъявление муниципального образования как собственника этого имущества, выраженное в соответствующих нормативных предписаниях, отвечающих требованиям Конституции РФ.

Таким образом, положения ч. ч. 2, 3 ст. 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» как направленные на поддержку малого и среднего предпринимательства отвечают провозглашенным Конституцией РФ целям политики правового демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой, призванного создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, не нарушают установленные ею гарантии единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, права иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться, распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Вместе с тем, поскольку законодательное усмотрение связано не только обязанностью следовать конституционно одобряемым целям, но и выбором средств их достижения, которые также не должны противоречить Конституции РФ, меры поддержки малого и среднего предпринимательства, предполагающие обременения права муниципальной собственности, не должны приводить к отрицанию самого этого права, в том числе к неоправданному сокращению имущественной основы местного самоуправления. Кроме того, такие меры допустимы при условии, что вызванное ими обременение муниципальной собственности действительно позволяет рассчитывать на достижение конституционно значимых целей. Исходя из конституционно-правового смысла ограничений права публичной собственности введенное рассматриваемыми законоположениями обязательное отчуждение арендуемых субъектами малого и среднего предпринимательства объектов муниципальной собственности касается, таким образом, имущества, нахождение которого в муниципальной собственности не допускается и которое подлежит приватизации в силу закона.

Сохранение имущественной основы местного самоуправления обеспечивается соблюдением не только вытекающего из Конституции РФ требования о допустимости принудительного отчуждения лишь тех объектов, которые в силу закона не могут находиться в собственности муниципальных образований, но и условия о справедливом возмещении, соразмерном действительной стоимости муниципального имущества, подлежащего отчуждению в целях поддержки малого и среднего предпринимательства.

Возмездный характер осуществляемого в этих целях отчуждения имущества, находящегося в публичной собственности, следует из ст. 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», определяющей приватизацию как возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц, что предполагает его продажу с соблюдением правил, позволяющих выявить разумную цену приватизируемого муниципального имущества и тем самым обеспечить равноценность возмещения при его отчуждении. В отличие от установления цены на аукционе или конкурсе, как это предусмотрено Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» в качестве общего правила, определение рыночной стоимости арендуемого имущества, находящегося в муниципальной собственности, в целях реализации субъектом малого или среднего предпринимательства преимущественного права на его приобретение осуществляется независимыми оценщиками в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» <1>. Названный Федеральный закон обязывает оценщиков соблюдать стандарты оценки под контролем саморегулируемой организации, гарантирует их независимость, имущественную ответственность, страхование таковой, образование компенсационного фонда для возмещения ущерба от оценки, не обеспечившей установление рыночной цены, и позволяет оспорить отчет об оценке. Тем самым гарантируется достоверность оценки, заказчиком проведения которой выступают органы, уполномоченные осуществлять действия по приватизации, что позволяет муниципальному образованию самостоятельно обеспечить свой интерес в установлении рыночной цены предназначенного к отчуждению имущества — по общему правилу его выкупная цена, определяемая законом в размере рыночной стоимости, предположительно должна покрывать возможные потери муниципального образования. Кроме того, в таких случаях отчуждение муниципального имущества должно сопровождаться эффективным судебным контролем.

———————————

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

 

Создание для субъектов малого и среднего предпринимательства льготного правового режима отвечает правовым целям и ценностям, находящимся под защитой Конституции РФ. Вместе с тем конституционные гарантии прав местного самоуправления не допускают такого порядка предоставления указанным субъектам преференций, при котором местное самоуправление вопреки его законным интересам, также находящимся под защитой Конституции РФ, лишалось бы объектов публичной собственности, необходимых для выполнения муниципальных функций и полномочий. Соблюдение баланса между интересами поддержки малого и среднего предпринимательства и самостоятельностью местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью обеспечивается, в частности, предоставлением органам местного самоуправления возможности утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), используемого для поддержки предпринимательства и не подлежащего отчуждению в частную собственность.

Само по себе включение имущества в соответствующие перечни ограничивает права местного самоуправления на самостоятельное владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем, поскольку Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» позволяет использовать включенное в эти перечни имущество исключительно для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки, во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе и не допускает даже в случае необходимости приватизацию такого имущества, его использование для решения всех иных вопросов местного значения, помимо поддержки малого и среднего предпринимательства, становится невозможным.

В силу конституционных принципов правового государства и неприкосновенности собственности решения о возможности принудительной приватизации арендуемых субъектами малого и среднего предпринимательства объектов муниципальной собственности должны приниматься в надлежащей юридической процедуре при эффективном судебном контроле, позволяющем оценить целевое назначение имущества, определенное муниципальными правовыми актами, планируемое использование объектов муниципальной собственности, на приватизацию которых у субъектов малого и среднего предпринимательства возникает преимущественное право, основания возникновения права муниципальной собственности на конкретное имущество, последствия отчуждения муниципального имущества для его собственника и соответствие имущества положениям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, а также установить, предпринимались ли органами местного самоуправления действия, направленные на его использование в дальнейшем с целью реализации функций, возложенных на муниципальное образование. В противном случае не соблюдался бы баланс конституционно защищаемых ценностей.

Таким образом, положения Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в системе действующего правового регулирования, основанного на предписаниях Конституции РФ о равной защите всех форм собственности, о запрете на ограничение прав местного самоуправления и его самостоятельности в решении вопросов местного значения, о социальном характере российского государства, не предполагают возможность принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, в том числе тех объектов, которые были созданы (приобретены) муниципальными образованиями за счет собственных средств, а не поступили в муниципальную собственность в процессе разграничения общегосударственной собственности. Отчуждение же объектов муниципального имущества по воле собственника, а также того имущества, которое в соответствии с требованиями федерального законодательства не должно находиться в муниципальной собственности, возможно только с надлежащим возмещением и в силу этого не противоречит Конституции РФ. Иное истолкование и применение указанных законоположений, в том числе судами, расходилось бы с их действительным смыслом и вело бы к нарушению гарантий прав граждан, установленных Конституцией РФ.

Кроме того, следует принять во внимание, что установленные названным Федеральным законом обременения муниципальной собственности представляют собой, по сути, разовую меру, поскольку распространяются лишь на арендуемое имущество, которое находилось во владении арендаторов до дня его вступления в силу, т.е. не предусматривают преимущественного права на приобретение объектов муниципальной собственности, переданных в аренду впоследствии, и, кроме того, утрачивают силу по истечении срока, установленного нормами Федерального закона.

Такое регулирование способствует установлению баланса между различными формами собственности. Соответственно, оно не может рассматриваться как создающее вопреки конституционному требованию о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности их правовое неравенство, а также как предполагающее в нарушение статей Конституции РФ произвольное отчуждение имущества, в котором местное самоуправление нуждается для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, и ограничивающее права местного самоуправления.

Особую значимость для определения пределов реализации права собственности имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные применительно к праву собственности в отношении важнейших имущественных объектов — земли и природных ресурсов. Так, правовые позиции по вопросу об особенностях права собственности на землю и природные ресурсы российских и иностранных граждан сформулированы в вышеприведенном Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» <1>. Земля, являясь основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, требует рационального и эффективного использования, охраны. Это требование означает и право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей. Но при этом обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе, следовательно, прав граждан и их объединений иметь землю в частной собственности. Право частной собственности не принадлежит к таким правам, которые не подлежат ограничению ни при каких условиях, однако как сама возможность введения федеральным законом ограничений данного права, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ. Кроме того, возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом исходя из общих принципов права должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц.

———————————

<1> СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

 

Объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитета Российской Федерации и ее территориальной целостности. Что касается использования природных ресурсов, находящихся в границах земельного участка, то собственник получает на них определенные права. Участки недр в границах земельного участка являются государственной собственностью и не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.

При этом иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Исходя из того что правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом, ЗК РФ устанавливает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории РФ. И сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, так как соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте, не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из Конституции РФ.

Вместе с тем, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав — земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. Из этого вытекает приоритет права российских граждан иметь в собственности землю, при условии обеспечения рационального и эффективного использования земли и ее охраны, защиты экономического суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях РФ; земельные участки иностранцам предоставляются в собственность только за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно, в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев имеют такое право. Кроме того, действующим законодательством для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц предусмотрены определенные ограничения в отношении права собственности на земельные участки некоторых категорий.

Данное правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым — реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Правомерность установления ряда существенных ограничений права частной собственности, вводимых в целях обеспечения общественного интереса, была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова» <1>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2311.

 

Предназначение права собственности (гарантируемого и охраняемого Конституцией РФ) состоит в том, чтобы обеспечить его обладателям определенную степень свободы в экономической сфере. Вместе с тем в рамках правового регулирования отношений собственности это право в силу Конституции РФ может быть ограничено законодателем в установленных ею целях, т.е. с учетом основных конституционных ценностей. Требование, вытекающее из Конституции РФ, о необходимости соотнесения принадлежащего лицу права собственности с правами и свободами других лиц означает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат закону и иным правовым актам и не нарушают права и законные интересы третьих лиц. Тем самым право собственности в пределах, определенных Конституцией РФ, предполагает не только возможность реализации собственником составляющих это право правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, но и несение бремени содержания принадлежащего ему имущества. Данное бремя, как полагает Конституционный Суд РФ, проявляется, в частности, в рамках института обязательного страхования гражданской ответственности.

Регламентируя содержание права собственности и обеспечивая защиту здоровья, прав и законных интересов других лиц посредством возложения на собственников дополнительных обязанностей и обременений, связанных с обладанием имуществом, федеральный законодатель должен учитывать также особые характеристики находящихся в собственности объектов, использование которых связано с повышенной опасностью для окружающих. Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, в частности с использованием транспортных средств, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Однако закрепление в ГК РФ повышенной ответственности владельцев транспортных средств само по себе еще не является гарантией возмещения вреда потерпевшим. Для защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами, в правовом социальном государстве с рыночной экономикой применяется институт страхования риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств, основанный на принципе разделения ответственности.

Обязательное страхование согласно ГК РФ — одна из форм имущественного страхования (наряду с добровольным страхованием), при которой на страхователя законом возлагается обязанность страховать жизнь, здоровье или имущество других лиц либо свою гражданскую ответственность перед другими лицами за свой счет или за счет заинтересованных лиц. Установление обязательности страхования риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств федеральным законом обусловлено конституционно закрепленным требованием особой защиты таких значимых для всего общества неотчуждаемых благ, как жизнь и здоровье человека, охрана его имущества.

В целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами, на владельцев этих транспортных средств, каковыми признаются их собственники, а также лица, владеющие транспортным средством на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (право аренды, доверенность на право управления и т.п.), возложена обязанность по страхованию риска своей гражданской ответственности путем заключения договора обязательного страхования со страховой организацией; при этом на территории РФ запрещается использование транспортных средств, владельцы которых не исполнили обязанность по страхованию своей гражданской ответственности, а в отношении указанных транспортных средств не проводятся государственный технический осмотр и регистрация. Лица, нарушившие требования об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Введение института обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, суть которого состоит в распределении неблагоприятных последствий, связанных с риском наступления гражданской ответственности, на всех законных владельцев транспортных средств, с учетом такого принципа обязательного страхования, как гарантия возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу потерпевших, направлено на повышение уровня защиты права потерпевших на возмещение вреда. Возлагая на владельцев транспортных средств обязанность страховать риск своей гражданской ответственности в пользу лиц, которым может быть причинен вред, и закрепляя при этом возможность во всех случаях, независимо от материального положения причинителя вреда, обеспечить потерпевшему возмещение вреда в пределах, установленных законом, федеральный законодатель реализует одну из функций Российской Федерации как социального правового государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что было бы в недостаточной степени обеспечено при отсутствии адекватного механизма защиты прав потерпевших, отвечающего современному уровню развития количественных и технических показателей транспортных средств, многократно увеличивающих их общественную опасность.

Соответственно, закрепление в законодательстве принципа всеобщности и обязательности страхования гражданской ответственности, т.е. возложение обязанности по страхованию риска гражданской ответственности на всех без исключения владельцев транспортных средств, а равно принципа недопустимости использования на территории РФ транспортных средств, владельцы которых не исполнили эту обязанность, не может рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав граждан, не соответствующее требованиям равноправия и справедливости.

При этом обязанность страхования риска гражданской ответственности применительно к каждому транспортному средству, независимо от их общего количества у одного владельца, не означает умножение бремени содержания имущества, поскольку риск ответственности связывается законодателем не только с владельцем транспортного средства, но и с владением и пользованием каждым транспортным средством как самостоятельным источником повышенной опасности, обладающим собственными техническими характеристиками и отличающимся от других транспортных средств, что влияет на вероятность наступления страхового случая.

Решение вопроса о соответствии Конституции РФ наделения законодателем Правительства РФ полномочием по установлению различного рода обязательных платежей зависит от правовой природы таких платежей. Исходя из того что договор обязательного страхования гражданской ответственности является институтом частного права, а участниками страхового правоотношения — независимые, имущественно самостоятельные, равноправные субъекты, страховая премия, представляющая собой плату за оказание страховщиком — организацией, занимающейся предпринимательской деятельностью, услуги (страхование), т.е. эквивалентную, возмездно-индивидуальную цену договора, имеет, вопреки мнению заявителей, гражданско-правовую, а не налоговую природу. Тот факт, что нарушение владельцем транспортного средства обязанности по страхованию своей гражданской ответственности влечет ответственность, предусмотренную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) <1>, не является основанием для признания страховой премии, уплачиваемой за страхование, налоговым или иным фискальным платежом, а лишь подтверждает специфику самого института обязательного страхования гражданской ответственности, имеющего общезначимые (публичные) цели и основывающегося на приоритетности охраны жизни, здоровья и имущества потерпевших.

———————————

<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

 

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, делегирование федеральным законом Правительству РФ полномочия по установлению страховых тарифов по обязательному страхованию (их предельных уровней) с учетом их неналогового характера не нарушает конституционное предписание о законно установленных налогах и сборах и закрепленное Конституцией РФ разграничение компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ. Предоставление такого полномочия Правительству РФ не может рассматриваться как произвольное и ничем не мотивированное. Именно Правительство РФ, являясь высшим исполнительным органом государственной власти, может оперативно реагировать на экономические и социальные изменения, происходящие на рынке обязательного страхования, и осуществлять государственное регулирование страховых тарифов в целях, отвечающих интересам этого рынка. Введя сущностные характеристики и минимальные сроки действия страховых тарифов, обеспечивающие владельцам транспортных средств как страхователям соблюдение принципа равенства и режима правовой определенности, федеральный законодатель делегировал Правительству РФ, по существу, лишь установление их размеров и структуры. При принятии страховых тарифов (их предельных уровней) Правительство РФ должно учитывать оценку экономических факторов, влияющих на их размер, т.е. осуществлять экономическое обоснование дифференциации базовых ставок и коэффициентов страховых тарифов на основе, в частности, статистических данных об обязательном страховании, которые подлежат официальному опубликованию федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью.

Помимо Конституционного Суда РФ, другие высшие судебные органы России также издают, по сути, правовые нормы (через постановления пленумов, например) по вопросам ограничения права собственности. Одним из последних примеров такого рода является совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» <1>.

———————————

<1> Российская газета. 2010. 21 мая.

 

Так, рассматривая споры, связанные с защитой права хозяйственного ведения и права оперативного управления государственных (муниципальных) предприятий и учреждений, суды обязаны исходить из того, что собственник, передав во владение унитарному предприятию имущество, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия такого предприятия — как видим, его право собственности в этом случае ограничено. Другой пример: споры, связанные с самовольной постройкой, судам предписано разрешать исходя из того, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. При этом право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, если он установит, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало какие-либо меры. В этом случае суд должен также установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан.

Таким образом, рассмотренные категории, принципы и правовые позиции, несомненно, свидетельствуют о том, что право собственности в Российской Федерации в его конституционном смысле подлежит целому ряду ограничений, и эти ограничения зависят и от конституционных характеристик права частной и права публичной собственности в Российской Федерации, и от наличия прав на имущество третьих лиц, и от особенностей характеристик целого ряда объектов собственности.

Таким образом, рассмотренные правовые позиции высших органов судебной власти (как российского, так и международного уровня) подтверждают выводы о том, что пределами реализации права собственности выступают: социальная функция (социальное предназначение) собственности; публичное право на отчуждение собственности в административном порядке; публичное право на изъятие собственности (конфискация, национализация); институт приватизации (деприватизации) собственности.

Представляется также доказанным наличие взаимосвязи прав публичной и частной собственности и ряда существенных возможностей воздействия государства на экономические отношения через механизм ограничения права собственности.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code