1.4. Взаимосвязь регулирования институтов публичной и частной собственности

Проблемы установления взаимосвязи между регулированием публичной и частной собственности, как представляется, лежат в области наиболее общих, фундаментальных взаимоотношений носителей — субъектов данного права и неизбежно касаются общего определения права собственности. Выявление, установление такой взаимосвязи позволяют, с одной стороны, определить особенности распространения (применимости) норм частного права в отношении публичной собственности и, с другой стороны, установить формы воздействия публично-правовых норм, регулирующих институт собственности, на сферу частной собственности.

При этом, безусловно, возникает вопрос: может ли институт права собственности быть предметом регулирования со стороны норм публичных отраслей права? И ответ на данный вопрос является утвердительным: Е.А. Суханов совершенно справедливо заметил по этому поводу, что «право собственности как юридический институт представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права, в котором, однако, преобладающее место занимают гражданско-правовые нормы» <1>. Более того, нельзя не отметить, что «объективно этот подход является наиболее рациональным, поскольку при динамичном развитии правоотношений в современных условиях отделить гражданско-правовые отношения от конституционно-правовых в ряде случаев не представляется возможным» <2>.

———————————

<1> Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 310.

<2> Гребенников В.В. Институт права собственности в системе конституционно-правового регулирования рыночных отношений // Конституционный строй России. М., 1996. С. 105. Вып. III.

 

Однако важно обратить внимание на следующий момент: признавая возможность и допустимость многоотраслевого регулирования института собственности, мы тем самым привносим в этот межотраслевой правовой институт элементы не только цивилистические (проявляющиеся в содержании данного института, в равенстве субъектов — участников гражданских отношений и т.д.), но и элементы конституционно-правового характера (например, разграничение публичной собственности, статусные характеристики субъектов конституционно-правовых отношений и пр.), а также элементы административного, финансового характера и т.д. Между тем, поскольку в современном мире любое государство неизбежно является непосредственным участником гражданских, предпринимательских, коммерческих отношений, зачастую даже прямо конкурирует с субъектами частного права в тех или иных областях, крайне важно определение указанных взаимосвязей. Иначе представляется неизбежным, что, используя указанную «межотраслевую природу», государство будет весьма склонно к тому, чтобы публичные привилегии и иммунитеты в отношении его имущества (а несомненно, что существует публичная собственность, право государства на которую должно быть защищено соответствующими иммунитетами: государственные музеи, сама территория государства и т.д.) были распространены и на область частной конкуренции (не случайно ведь в последнее время появились такие понятия, как «естественная монополия»: может ли монополия быть «естественной» — на самом деле — большой вопрос). Эти тенденции в итоге могут стать разрушительными, негативно повлиять как на систему права частной, так и на систему права публичной собственности.

С другой стороны, неизбежно и обратное: распространение принципов частного права на сферу публичной собственности. И такие примеры мы уже сейчас можем найти в действующем законодательстве Российской Федерации. Так, в соответствии с положениями ст. 75 упоминавшегося Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ) <1>, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, принимается решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления и в муниципальном образовании вводится орган внешнего (государственного) управления. Органом, управляющим муниципальным образованием от имени государства, является временная финансовая администрация. Это сравнительно новое понятие в российском муниципальном праве. Юридическое его определение содержится в нормах ст. 168.1 БК РФ. Временная финансовая администрация муниципального образования — это исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов РФ в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять или контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.

———————————

<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

 

Временная финансовая администрация согласно ст. 168.2 БК РФ вводится на срок до одного года решением арбитражного суда с целью восстановления платежеспособности муниципального образования. Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Нормы БК РФ предоставляют временной финансовой администрации целый ряд правомочий, связанных прежде всего с финансовым управлением территорией. Так, временная финансовая администрация вправе провести проверку местного бюджета (его аудит); делается это для того, чтобы стало возможным полно учесть возникшую задолженность, платежи по которой просрочены. Далее проверяется текущая деятельность по исполнению (бюджетных и иных) обязательств муниципального образования. Наконец, пожалуй, главным итогом деятельности временной финансовой администрации является разработка плана восстановления платежеспособности субъекта РФ. Для реализации этого плана, а также для осуществления иных действий по управлению территорией временная финансовая администрация разрабатывает (и вносит в органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов.

Временную финансовую администрацию возглавляет (неся персонально ответственность за ее деятельность) глава временной финансовой администрации. Именно данное должностное лицо (назначаемое главой субъекта РФ) предлагает органам местного самоуправления муниципального образования или (в случае отсутствия согласия последних) органам государственной власти субъекта РФ проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования, а также проекты нормативных правовых актов, принятие которых необходимо в целях реализации плана восстановления платежеспособности. В случае если органы местного самоуправления реализуют собственные полномочия и принимают собственные муниципальные правовые акты, глава временной финансовой администрации согласовывает их, в случае если данные правовые акты влияют на план восстановления платежеспособности муниципального образования (или предусмотрены им). Кроме того, глава временной финансовой администрации разрешает осуществление полномочий руководителя финансового органа муниципального образования (или осуществляет их единолично, т.е. возлагает их на себя).

Как неоднократно было отмечено исследователями, нормы, регулирующие основания и порядок деятельности временной финансовой администрации, по сути, воспроизводят положения гражданского законодательства, устанавливающие процедуры «внешнего управления» юридическим лицом. Внешнее управление — одно из переходных состояний неплатежеспособного должника, оборачивающееся в итоге либо улучшением его финансового состояния, либо окончательным прекращением деятельности и банкротством. Данное заимствование, как представляется, — это весьма характерный пример распространения принципов частного права на институт права публичной собственности. В данном случае, как видно, муниципальное образование предстает именно в качестве юридического лица, обладающего имущественными активами. Неэффективное владение, пользование и распоряжение данными активами ведут к тому, что собственник становится неплатежеспособным и его начинают «банкротить» (но не кредиторы, а органы публичной — государственной — власти). Однако очевидно, что отождествление статуса муниципального образования со статусом «обычного» юридического лица приводит к конфликту прав частной и публичной собственности. Можно ли утверждать, что правомерно переносить частноправовые отношения, возникающие при неплатежеспособности лица, в публично-правовую сферу? Такая возможность представляется весьма спорной. А вправе ли органы государственной власти «за долги» приостановить властные полномочия 62 органов местного самоуправления и их должностных лиц (законно избранных или иным образом сформированных)? Как следует из положений действующего законодательства, ответ является положительным, но при этом вовсе не снижается острота вопроса о возможных пределах такого распространения частного права на область публичных правоотношений. Вполне резонно допустить, что временная финансовая администрация не в состоянии (как по объективным, так и по субъективным причинам) решить финансовые проблемы муниципального образования. Как известно, процедурой внешнего управления федеральный законодатель останавливает механизм рецепции норм частного права: дальнейшие процедуры, а именно банкротство муниципального образования, законодательство не допускает. Хотя, если продолжать (по аналогии с институтом прекращения права частной собственности) данную процедуру, муниципальное образование должно быть «распродано» за долги, лишено всей публичной собственности. Очевиден тот факт, что федеральный законодатель не представляет себе четко процедуру (даже и простую возможность) объявления несостоятельным, например, городского поселения (территорию — участки, находящиеся в муниципальной собственности, по-видимому, можно будет реализовать, но вот что делать с населением, с органами публичной власти — непонятно). И совершенно очевидно, что следствием стало появление в публичном праве, точнее, в муниципальном законодательстве, правового пробела. В связи с этим следует еще раз указать на необходимость теоретического осмысления пределов рецепции публичным правом норм частного права.

В целом же, как представляется, существует ряд экономических категорий, оказавших прямое воздействие на систему отношений публичной собственности с позиций частного права. Основными такими категориями являются приватизация, инвестиционная деятельность и предпринимательская деятельность. Публичная собственность (содержание данного понятия было подробно рассмотрено ранее) — это наиболее важный элемент экономической основы государства и местного самоуправления. Наличие публичной собственности — неотъемлемый признак публично-правового образования, осуществляющего публичную власть; именно публичная собственность является условием для того, чтобы государство могло действовать суверенно (включая право государства по регулированию всех видов собственности), а муниципальная власть — самостоятельно. Однако в ряде случаев публичное имущество становится избыточным, не служит указанным целям, более того, становится фактором, препятствующим нормальному развитию государства, сдерживающим конкуренцию, разрушающим экономику страны. В этом случае, как отмечают исследователи, весьма эффективной может оказаться приватизация. Она — важнейший институт экономической основы государства и местного самоуправления. Под приватизацией понимается, как известно, процесс передачи государственной или муниципальной собственности в частную и иные (непубличные) формы собственности.

Следующая категория в данном ряду — это хозяйственная деятельность (например, вовлечение публичной собственности в гражданско-правовой оборот) государства, субъектов РФ, муниципальных образований. По сути, в настоящее время это важнейший экономический инструмент, влияющий на взаимосвязь прав публичной и частной собственности.

Значительные расходы на содержание социальной сферы, обеспечить которые не сможет даже перераспределение доходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, порождают необходимость поиска иных (дополнительных) доходов, которые, в частности, могут быть получены при осуществлении как инвестиционной, так и (в более широком смысле) предпринимательской деятельности.

Инвестиционная деятельность — это привлечение в экономику (территории, региона, страны) дополнительных финансовых ресурсов. В условиях нехватки бюджетных и кредитных ресурсов для развития производства привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, является весьма важным источником экономического развития и средством более полной реализации прав как публичной, так и частной собственности.

Развитие взаимосвязей прав публичной и частной собственности связано и с общеэкономическими преобразованиями в Российской Федерации. Оценку этих преобразований можно свести к следующим аспектам.

Возможности существования права как частной, так и публичной собственности нельзя рассматривать в отрыве от контекста общей экономической реформы, которая началась в Российской Федерации более двух десятилетий назад и которая сопровождала смену всего политического и общественного строя государства. Конституционный строй современной России принципиально отличается и от советской системы государственного и общественного устройства, и от конституционной модели начала 90-х гг. XX в. Сопровождавшее эти изменения возникновение новых экономических условий жизни привело к ряду существенных преобразований, связанных с организацией экономических основ публичной власти и появлением слоя частных собственников.

Результаты проведенных экономических реформ вплоть до последних дней не могут быть оценены однозначно. Целый ряд неблагоприятных последствий, отчетливо проявившихся на первом этапе их реализации, до сих пор вызывает негативные социальные последствия. Это, безусловно, порождает ответную реакцию со стороны системы публичной власти, которая пытается смягчить аспекты экономических реформ, негативно сказывающихся на жизни (прежде всего малообеспеченного) населения. Тем не менее те структурные и функциональные преобразования, которые произошли в Российской Федерации в последние годы, стабильность институтов публичной власти свидетельствуют о безусловном успехе этих реформ. Деятельность органов публичной власти, реализация нормативных установлений служат решению задач экономического развития, накоплению экономического потенциала страны. Оценка эффективности такой деятельности, периодически проводимая рядом профильных органов исполнительной власти — Министерством экономического развития РФ, Министерством финансов РФ, Министерством регионального развития РФ приводит к выводам о необходимости продолжения реформирования экономики государства при корректировке (в ряде случаев принципиальной) методов, используемых в ходе экономических преобразований.

Экономическая политика государства получает правовое закрепление как на уровне Российской Федерации, так и в нормативных актах субъектов РФ и органов местного самоуправления. Особое значение для развития института права собственности и построения концепций, определяющих возможности ограничения прав как публичных, так и частных собственников, имеет формирование как организационных, так и правовых рамок развития предпринимательства (безусловно, сочетающихся с мерами по проведению антимонопольной политики).

На первом этапе проведения экономических реформ их правовая база, как известно, была крайне узка. В основном построение и последующее распространение рыночных отношений обеспечивались при помощи норм законодательства Союза ССР и нормативных актов РСФСР (прежде всего это Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 «О собственности в РСФСР» (далее — Закон о собственности) <1>, Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» <2>, Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. N 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» <3>, Основы законодательства СССР от 23 ноября 1989 г. N 810-1 «Об аренде» <4>, Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1104-1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР» <5>, Постановление Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 601 «Об утверждении положения об акционерных обществах» <6> и др.).

———————————

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1990. N 30. Ст. 416.

<2> Там же. Ст. 418.

<3> Там же. N 26. Ст. 322.

<4> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. N 25. Ст. 481.

<5> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 18. Ст. 569.

<6> Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. N 6. Ст. 92.

 

В ряду перечисленных законов главенствующая роль, безусловно, принадлежала Закону о собственности. Более того, произошедший в дальнейшем отказ от регулирования института собственности, его сведение к определению гражданско-правовой «триады» правомочий собственника и, как следствие, «наполнение» данного института «цивилистическим» содержанием, по нашему мнению, оказали негативное воздействие на конституционно-правовое содержание права собственности, которое является одним из основных прав человека и гражданина — данный вывод может быть сделан на основе толкования норм Конституции РФ, установления их взаимосвязей. Вся совокупность отношений, связанных с правом собственности, а также формальное закрепление института признания и защиты всех форм собственности как одной из основ конституционного строя Российской Федерации позволяют сделать такой вывод. Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; к их числу относится и право частной собственности, но лишь в том смысле, который может быть выведен из системного толкования ст. ст. 8 и 35 Конституции РФ: право собственности неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения. В ст. 35 Конституции РФ речь идет о праве частной собственности. Но данная норма, безусловно, требует «расширения» ее понимания до «права собственности» в целом — как основы конституционного строя. Естественно, ст. 35 отражает лишь одну составляющую права собственности — именно право частной собственности, однако на основании ст. ст. 8 и 35 Конституции РФ вполне возможно говорить о праве собственности как таковом. И в этом обобщенном виде, охватывая всех субъектов права собственности, оно, безусловно, может быть и является одним из фундаментальных начал конституционного строя.

Таким образом, как совершенно справедливо указывает Н.А. Богданова, «институт собственности проявляется в статусных характеристиках всех субъектов конституционно-правовых отношений, приобретая различные правовые формы (нормы, принципы, основы) и играя важную роль в выявлении правового состояния таких субъектов, как на конституционном уровне, так и в законодательстве иных отраслей права, исходящих из конституционного права» <1>.

———————————

<1> Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 59.

 

В целом же проблемы, связанные с пониманием права собственности, несомненно, не возникали бы теперь, если бы наряду с актом гражданского права — ГК РФ существовал бы специальный закон, регулирующий конституционно-правовые основы и собственности, и прав на нее, подобный отмененному Закону о собственности. Действительно, за пределами гражданско-правового регулирования остается целый ряд фундаментальных вопросов: прежде всего сами отношения собственности и их регулирование, пределы полномочий соответствующих субъектов. Разве можно считать достаточным наличие лишь ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» достаточным для урегулирования всех вопросов собственности в федеративном государстве? Ведь, по сути, единственный заложенный в нее смысл заключается в том, что полномочия субъектов РФ распространяются на те ресурсы, которыми они обладают. Федеральный законодатель «согласен» сохранять право их осуществления регионами при наличии у последних собственных ресурсов. Более того, ст. 71 Конституции РФ говорит о собственности Российской Федерации, по сути, как об исключительной собственности Федерации, но при этом и указанный Федеральный закон, и другие правовые акты, по существу, позволяют делегировать субъектам РФ вопросы исключительного ведения России (управление объектами федеральной собственности), и немедленно возникает проблема с трактовкой категории публичной собственности и ее принадлежностью.

За пределами цивилистического регулирования права собственности остались и общие ограничения, например: запрет на любые действия с собственностью органов государственной власти, местного самоуправления, а равно и любых других субъектов, включая юридических и физических лиц, — противоречащие государственному суверенитету Российской Федерации.

Вообще, в идеале такого рода закон о собственности должен иметь фундаментальное значение — отношения по поводу собственности, не предусмотренные им и урегулированные гражданским законодательством, носят, в сущности, производный характер.

Следует констатировать и тот факт, что именно посредством данного Закона могли бы быть решены вопросы как процедурного, так и материального характера, связанные с разграничением собственности в государстве. В отсутствие такого рода акта данные вопросы до сих пор продолжают регулироваться Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <1>, в котором названы основные объекты федерального, регионального и муниципального имущества и которое, несомненно, является анахронизмом.

———————————

<1> Российская газета. 1992. 11 янв.

 

В дальнейшем ряд субъектов РФ, пользуясь новыми возможностями, предоставленными федеральным центром, принимают нормативные правовые акты, определяющие условия и правила проведения важнейших рыночных изменений (как на региональном, так и на муниципальном уровнях). К примеру, решение Московского областного Совета народных депутатов от 4 июня 1991 г. N 23/4 утвердило Положение о порядке разграничения областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области и входящих в них административно-территориальных единиц и Положение о порядке разгосударствления и приватизации предприятий и организаций областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области <1>.

———————————

<1> Архив администрации Московской области.

 

Такого рода нормативные правовые акты позволяли временно «обойти» пробелы в законодательстве СССР и РСФСР. Кроме того, их несомненным преимуществом являлось то, что они позволяли учитывать специфику как соответствующего субъекта РФ, так и отдельных его муниципальных образований.

Современные правовые основы регулирования права собственности в Российской Федерации (как частной, так и публичной) были созданы лишь к началу XXI в. Наиболее важными законодательными актами, регулирующими систему названных выше категорий в Российской Федерации на федеральном уровне, в настоящее время являются:

— БК РФ;

— ГК РФ;

— Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <1>;

———————————

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

 

— Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

— Федеральные законы, регулирующие инвестиционную деятельность: от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» <1>, от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» <2>, от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» <3>.

———————————

<1> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.

<2> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

<3> СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.

 

В эту систему следует включить и большое количество отраслевых федеральных законов: о связи, о железнодорожном транспорте и др.

На уровне субъектов РФ в настоящее время наиболее важными актами, регулирующими отношения в сфере собственности, являются Законы о региональной публичной собственности, о формировании публичной (региональной, муниципальной) собственности, об управлении и о распоряжении ей, законы о развитии регионального и муниципального предпринимательства.

Исследование вопросов взаимосвязи прав публичной и частной собственности поднимает также проблему соотношения публично-правового и частноправового регулирования института собственности в целом. Эта проблема достаточно объективно освещена в науке конституционного права: очевидно, что в сегодняшних условиях институт частной собственности является «локомотивом» новых рыночных отношений, и поэтому естественны попытки абсолютизировать его регулятивное воздействие на все отношения собственности <1>. Но при этом представляется совершенно справедливым вывод о приоритете конституционных норм в регулировании отношений собственности.

———————————

<1> См.: Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности.

 

Поэтому взаимосвязь прав публичной и частной собственности проявляется и в вопросе соотношения в содержании комплексного института права собственности норм гражданского и конституционного права. Как отмечает В.Д. Мазаев, признание права собственности сугубо гражданско-правовым явлением требует отнесения порядка его регулирования к частному праву. Тогда все публично-правовые установления в данной сфере принимают вид досадных, временных ограничений, которые только мешают развитию отношений в указанной сфере. Если же признать право собственности сложным комплексным межотраслевым институтом, то в таком случае не только частное право, но и другие отрасли права в своей подведомственной части участвуют в его регулировании «на равных». Нельзя не согласиться с важной ролью гражданско-правового регулирования отношений публичной собственности. Вместе с тем оно не решает ряд проблем в данной сфере. Основной целью частноправового регулирования является модель хозяйственного оборота и юридических лиц как полноправных его участников. Публичные собственники в лице государства, субъекта Федерации, муниципалитета решают не только задачи эффективного использования своей собственности в хозяйственном обороте. Государству приходится решать судьбу публичной собственности, исходя из потребностей экономического развития в целом, с учетом ряда политических факторов. При этом возникают вопросы и приватизации, и национализации, которые не могут решаться без преобладания публично-правового регулирования. Объекты публичной собственности могут существовать вне режима хозяйственного оборота или с ограниченным режимом участия в нем. Поэтому публично-правовое регулирование в области, например, лесного, водного, земельного законодательств не может не доминировать над частноправовым или быть в упорядоченной кооперации <1>.

———————————

<1> См.: Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. С. 44 — 48.

 

Итак, нормы ГК РФ, других законодательных актов признают публичные образования субъектами гражданского права, выступающими в гражданском обороте на равных основаниях с физическими, юридическими лицами и иными его участниками. С другой стороны, органы и должностные лица публичной власти вправе управлять экономикой, осуществлять правовое регулирование этой сферы, т.е. выступать в качестве публичного субъекта, диктующего свою волю другим участникам гражданского оборота. При этом органы публичной власти должны исходить в своей экономической деятельности из норм, предусмотренных законодательством РФ. Но, несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение проблем развития комплексного института собственности, систематизированного законодательства в данной области в нашей стране, к сожалению, до сих пор не создано.

Однако обеспечение реальной взаимосвязанности прав публичной и частной собственности требует серьезного дальнейшего наполнения. Практика показывает, что собственник в ряде случаев не может эффективно реализовывать свое право собственности, эффективно управлять имуществом. Типичные примеры — сфера жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ) и муниципальной недвижимости. Бремя содержания этих объектов публичной собственности в Российской Федерации в полном объеме лежит на муниципалитетах. Проведение реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства постоянно в фокусе внимания публичной власти. Президент Российской Федерации В.В. Путин говорил о необходимости реформирования ЖКХ 10 лет назад: «…затягивать реформу — это только усугублять болезнь» <1>. Он постоянно возвращается к этой теме и сегодня: «Налаживание работы по обновлению жилищно-коммунального комплекса — приоритетная задача для региональных и муниципальных органов власти. Результаты работы в этой сфере должны быть одним из основных критериев успешности работы региональных команд» <2>. Но и федеральный уровень власти также должен участвовать в реформе: «Нам нужны не точечные, сиюминутные меры и латание дыр, а долгосрочные системные решения. Вот мы бубним, бубним по поводу повышения качества услуг, а мало что меняется. Но если мы не будем этим заниматься, то столкнемся не с улучшением, а с деградацией» <3>. Основная роль в этом процессе должна быть отведена Фонду содействия ЖКХ: «Жилищно-коммунальная сфера должна стать современной, эффективной отраслью, а не кормушкой для монополистов и сомнительных лавочек» <4>. Общеизвестно, что в течение всех последних лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала <5>. Для ее поддержания в рабочем состоянии постоянно требуется все больше и больше материальных ресурсов. При этом сфера ЖКХ требует всевозрастающих дотаций из бюджетов. И если, по оценкам экспертов, в 80 — 90-е гг. XX в. их объем составлял около 1% валового внутреннего продукта, то в настоящее время эта цифра превышает 10%. При этом износ основных фондов теплоснабжения составляет более 60%, электроснабжения — более 70%, водопроводные и канализационные системы изношены более чем наполовину. Как результат, потери энергии, тепла, воды в сетях составляют от 20 до 40%. Количество аварий постоянно растет. Исследование состояния жилищного фонда свидетельствует о том, что сотни миллионов квадратных метров жилья нуждаются в срочном капитальном ремонте либо в реконструкции. Общий износ многих зданий уже превышает 60% — такие дома необходимо сносить, но этого не происходит: в России в ветхих, аварийных, находящихся под угрозой обрушения домах живут миллионы людей.

———————————

<1> Пресс-конференция Президента Российской Федерации В.В. Путина 24 июня 2002 г. Цит. по: Муниципальная политика. 2002. N 5 — 6.

<2> Российская газета. 2013. 5 фев.

<3> Там же.

<4> Там же.

<5> См.: Общественная палата г. Волгограда. Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда. Проблемы и пути их решения // Архив Волгоградской областной Думы.

 

Муниципальный жилищный сектор, а равно муниципальное коммунальное хозяйство в России — это сфера ответственности публичной власти. И это сфера, где качество управления, без преувеличения, самое низкое в системе публичной собственности. Именно здесь необходимы самые жесткие ограничения права публичной собственности, ограничения локального монополизма. Только так можно преодолеть проблемы, связанные с низким качеством жилья, с неразвитой инфраструктурой жизнеобеспечения, наладить их обслуживание, решить вопросы их финансирования, обеспечив целевое использование как материальных, так и финансовых ресурсов. Наконец, необходимо остановить прямое расхищение денежных средств: очевидно, что ускоренные процессы разрушения ЖКХ в немалой степени следствие этого негативного процесса. А в результате, как отмечают эксперты, в России, несмотря на сверхвысокие («спекулятивные») цены на недвижимость в крупнейших городах, жилье, по мировым стандартам, является одним из самых неприспособленных среди развитых стран и не обеспечивает приемлемого качества жизни.

При этом стоимость коммунальных услуг постоянно возрастает, и этот рост намного опережает рост реальных доходов населения. В последние годы появилось такое понятие, как «долг населения предприятиям ЖКХ». Точно оценить размер этого долга довольно трудно, но многие эксперты сходятся в том, что эта сумма превышает 50 млрд. руб. Таким образом, государство вынуждено постоянно субсидировать сферу ЖКХ в весьма серьезных для экономики страны масштабах <1>.

———————————

<1> Общественная палата г. Волгограда. Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда. Проблемы и пути их решения // Архив Волгоградской областной Думы.

 

Несмотря на постоянно предпринимаемые реформы, экономическая эффективность в системе ЖКХ попросту отсутствует. Наиболее развита эта система в г. Москве и Санкт-Петербурге, но и в этих субъектах РФ до сих пор не созданы рыночные механизмы, которые позволили бы существовать отрасли ЖКХ на основе принципов окупаемости, самофинансирования, наращивать экономические активы, проводить модернизацию, внедрять современные технологии: «Российское жилищно-коммунальное хозяйство давно стало тормозом развития экономики, постоянным фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая русская зима превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ» <1>.

———————————

<1> Общественная палата г. Волгограда. Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда. Проблемы и пути их решения // Архив Волгоградской областной Думы.

 

Но таким образом обстоит дело далеко не во всех странах. Многие государства (прежде всего западные) построили систему ЖКХ, которая или является самоокупаемой, или даже приносит доходы. Конечно, это не означает, что ни один сектор системы не получает дотаций. К примеру, как указывают исследователи, в ФРГ деятельность коммунальных служб в большинстве муниципальных образований является дотационной. Связано это с тем, что существует целый ряд категорий населения, которые имеют право не оплачивать полностью коммунальные услуги. Поэтому и сфера ЖКХ не относится к области предпринимательской деятельности, она нуждается в государственной или муниципальной поддержке. В ФРГ осуществление данной деятельности относится к компетенции органов местного самоуправления. Однако в США и Великобритании деятельность по оказанию услуг в сфере ЖКХ является бизнесом и может приносить определенную прибыль <1>.

———————————

<1> См.: Товарищество собственников жилья: Информационно-методическое пособие. Пермь, 2000.

 

Как указывают эксперты, такое состояние дел возникло вследствие формирования особой (принципиально отличающейся и от российской, и от европейской) системы управления жилым фондом. В европейских странах, как правило, собственником жилья являются муниципальные образования. Жилищную сферу отличает отсутствие серьезного разнообразия форм собственности. Безусловно, помимо муниципальной недвижимости существуют жилищные кооперативы, принадлежащие на долевой основе частным собственникам, частные дома, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом в ассоциации собственников жилья. При этом в законодательстве большинства европейских стран понятие «ассоциация собственников жилья» означает особую форму объединения жителей для управления кондоминиумом (condominium — «совладение», «совместное пользование» — лат.). Каждый домовладелец в кондоминиуме является также собственником доли земельного участка, входящего в его состав. В Российской Федерации аналогом такой ассоциации является товарищество собственников жилья. В некоторых случаях частные собственники сдают в аренду принадлежащие им апартаменты. Однако наибольший сегмент жилья — особенно предназначенного для социально незащищенных слоев населения — это муниципальные строения.

В странах общего права, таких как США и Великобритания, жилой фонд находится преимущественно в частной собственности. Жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику, муниципалитету или частному лицу, либо являются кондоминиумами. При этом принципиально невозможно «объединение», «домовладение — одновременная принадлежность квартир муниципальному и частному собственнику» <1>.

———————————

<1> См.: Экономика и время. 2000. N 42.

 

Частные собственники-домовладельцы объединяются в ассоциацию, деятельность которой выстраивается на основании утверждаемого ее членами устава. Таким образом, каждый частный собственник — владелец недвижимости одновременно является членом соответствующей ассоциации. Помимо устава, другим основополагающим документом ассоциации являются правила пользования жилым помещением, и именно данные правила по большей части регламентируют права и обязанности частных собственников — владельцев жилья. Все договоры жилищно-коммунального обслуживания здания заключаются ассоциацией, которая собирает плату с частных собственников. И в случае необходимости ассоциация как юридическое лицо вправе прибегать к судебной защите и в случае возникновения споров с организациями ЖКХ, и в случае возникновения конфликта с членом ассоциации — собственником жилья, например, в результате невыполнения указанных выше правил частным собственником, или в случае появления у такого владельца жилья задолженности перед ассоциацией по обязательным платежам.

В 60 — 70-х гг. XX в. кондоминиумы появились как результат передачи арендуемой муниципальной и иной недвижимости в частную собственность. Собственники домов часто предпочитали продать их «по частям» арендаторам или другим лицам, желающим приобрести недвижимость в частную собственность. Позднее — в 80-е гг. XX в. практически все арендуемое жилье оказалось в частной собственности, возникла система кондоминиумов, и дальнейшее ее развитие стало связано с деятельностью так называемых девелоперов — частных компаний, занимающихся освоением незастроенных земельных участков — возведением недвижимости и ее продажей. Строительство жилой и иной недвижимости до сих пор является одним из наиболее доходных видов предпринимательской деятельности, хотя и требующих существенных первоначальных вложений. Возникновение самоуправляющейся ассоциации собственников жилья — вышеупомянутой ассоциации собственников жилья всегда представляется (рекламируется) девелоперами как одно из преимуществ. Каждый собственник в результате вступления в ассоциацию получает право принятия решений по вопросам управления всем комплексом кондоминиума и внутренних вопросов деятельности ассоциации. Именно ассоциация определяет лицо (лиц), управляющее кондоминиумом, заключает договоры с эксплуатирующими организациями, воздействует на них с целью повышения качества и снижения стоимости предоставляемых коммунальных услуг.

Конечно, участие в такого рода ассоциации порождает не только права, но и, как уже отмечалось, обязанности для частного собственника. Перечень данных прав и обязанностей (домовладельца в кондоминиуме) всегда включается в договор купли-продажи недвижимого имущества. При этом в последние годы рынок аренды жилья снова стремительно развивается в странах англосаксонской системы права (связано это с тем, что стоимость недвижимости выросла в десятки раз за последние 30 лет, и немногие частные лица могут позволить себе приобретение недвижимости в собственность).

В западноевропейских странах доля публичного жилого фонда (т.е. находящегося в публичной собственности — государственной или муниципальной) намного выше, чем в США или Великобритании. В Западной Европе большое распространение получили жилищные кооперативы. Как правило, такие кооперативы являются крупными организациями, которые владеют рядом жилых зданий. Кооперативы в особенности распространены в таких странах, как Германия, Швеция, Дания, Финляндия, Норвегия. Однако и в названных государствах в последние годы исследователи отмечают тенденцию к их преобразованию в кондоминиумы. Отличие является довольно простым: в кооперативе каждый его член владеет паем (абстрактным правом на долю в общей собственности), а в кондоминиуме он обладает правом частной собственности на свою часть недвижимости (апартаменты) и долей в общей собственности (лестницы, лифты, двор и пр.). Безусловно, реорганизация кооператива в кондоминиум приносит большое количество преимуществ, что немедленно сказывается на стоимости недвижимости: «раскооперированное» жилье сразу становится вдвое дороже.

Как видно, для успешного развития права частной и публичной собственности должны быть тесно взаимосвязаны, должны «перетекать» одно в другое, заимствовать друг у друга те или иные принципы. И главная роль здесь должна, безусловно, принадлежать законодателю, поощряющему соответствующие процессы. Но в Российской Федерации до сих пор продолжают действовать несколько десятков законов, которые в какой-то части не утратили силу еще с советских времен.

Эта проблема осложняется тем, что на сегодняшний день существуют вопросы определения иерархии действующих нормативных актов, не установлен исчерпывающий список их видов (нормативных актов) для различных нормотворческих органов. Поэтому постоянно возникают конфликты между федеральными нормативными актами и законами субъектов РФ, между различными федеральными нормативными актами, между правовыми актами и договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта — с другой. Эти проблемы могут быть решены лишь реальным обеспечением прямого действия федеральных законов, а также систематизацией действующего законодательства.

Кроме того, в законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает специальные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины о том, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Реформирование законодательства о налогах и сборах также является актуальным при рассмотрении вопросов совершенствования законодательства в области жилищно-коммунального хозяйства. Необходимо принятие глав Налогового кодекса Российской Федерации <1> (далее — НК РФ), регулирующих порядок исчисления и уплаты всех федеральных, региональных и местных налогов, а также необходима разработка специальных налоговых режимов. Нужно решать и возникшие проблемы применения НК РФ. Изложение многих вопросов в ч. II НК РФ отличается от имевшегося в ранее действовавших положениях законодательства. Реализация ряда его норм требует разработки подзаконных актов. В налоговом законодательстве есть пробелы, неточности, противоречия, которые позволяют неоднозначно толковать отдельные положения. Налоговая реформа должна реально обеспечить существенное снижение налогового бремени. Налоговое бремя нужно продолжить перераспределять. Следует отменять неэффективные и недействующие налоги. Конечно, частые изменения в налоговой сфере серьезно осложняют жизнь, причем как налогоплательщикам, так и налоговым органам. Однако стройная система налогового законодательства должна сформироваться. Также следует предложить, чтобы налоговые вычеты, которые в соответствии с нормами НК РФ предоставляются физическим лицам в случае приобретения недвижимости при уплате подоходного налога, были бы существенно увеличены.

———————————

<1> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. Ст. 3824.

 

Проблемы развития прав как частной, так и публичной собственности должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и «дебюрократизации экономики». Для этого необходимы координация деятельности федеральных органов государственной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования и повышения эффективности расходов государственных и местных бюджетов; решение вопроса о применении конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности (особенно, в сфере ЖКХ, строительства, банковской сфере) и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшего использования; подготовка предложений об упорядочении разрешительных и контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти, их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов исполнительной власти субъектов РФ и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовой сферы; организация взаимодействия органов государственной власти в вопросах разграничения разрешительных и контрольных (надзорных) функций уполномоченных органов и организаций; совершенствование форм и методов проведения разрешительных и контрольных (надзорных) процедур в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Проведение реформы, называемой «дебюрократизация экономики», требует внесения изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее — ГрК РФ) <1> с целью: упрощения процедуры согласования и получения разрешительной документации; приведения законодательных актов в соответствие с Федеральным законом об основах технического регулирования в Российской Федерации; приведения законодательства РФ в соответствие с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <2>; установления правовых основ деятельности организаций саморегулирования; усиления ответственности за нарушение прав потребителей. Работа по дебюрократизации требует ее перенесения на уровень субъектов РФ.

———————————

<1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

<2> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

 

Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы взаимоотношений частных и публичных собственников. В настоящее время ни на региональном, ни на местном уровне нет достаточной заинтересованности в проведении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, привлечении экономической активности и инвестиций, сокращении субсидий в экономику, санации неэффективных предприятий, дебюрократизации экономики.

Только в результате реализации всех указанных мер, по сути своей являющихся общими мерами совершенствования регулирования института собственности, могут быть обеспечены надлежащая взаимосвязь институтов частной и публичной собственности, эффективное использование государством публичной собственности на основе принципов частного права и эффективное управление частной собственностью публично-правовыми средствами.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code