1.1. Общие конституционно-правовые положения о праве собственности

Глава 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

1. Право собственности: основы регулирования и пределы реализации

1.1. Общие конституционно-правовые положения о праве собственности

Понятие «собственность» является одним из важнейших для современной организации общества и индивидуальной жизни. Без него не обходится ни бытовая лексика, ни экономическая, ни философская, ни правовая наука, равно как и иные сферы человеческого знания. В быту данный термин обычно характеризует отношение лица к той или иной вещи, а также статус данной вещи. В определенном смысле, пожалуй, можно утверждать, что любая вещь, принадлежащая индивиду, является продолжением личности, ее возможностей и способностей.

С экономической точки зрения собственность — это отношение, которое определяет возможности лица по использованию стоимостных параметров вещи. Например, добыча и переработка природных ресурсов лицом приводит к возникновению предметов потребления, во-первых, неразрывно связанных с отношением по поводу присвоения имущества, что означает невозможность присвоения этих же предметов другим лицом, и, во-вторых, столь же непрерывно связанных с несением затрат на их содержание. То есть с экономических позиций собственность — это, с одной стороны, отношение, характеризующее ту или иную степень власти над вещью, но также, с другой стороны, — отношение по поводу несения бремени затрат, связанных с возникновением данной власти.

С философских позиций собственность чаще определяется через противопоставление субъектов-собственников и всех иных лиц через проведение разграничения по линии «свое» и «чужое». Такого рода отношения требуют наличия субъектов, относящихся к вещам либо как к своим, либо как к чужим. Кроме того, в этом контексте важен и акцент на универсальном отношении к собственности (признании «моей» вещи «чужой» всеми остальными субъектами), признании господства собственника над вещью и своего рода обязательство всех остальных субъектов не вмешиваться в это господство.

Вопрос о том, что такое собственность, несомненно, принадлежит к числу фундаментальных и в российской правовой деятельности. Понятие «собственность» в юридической науке восходит к использовавшемуся в римском праве термину «доминиум» (dominium — владение — лат.). Эта категория, конечно, трансформировалась с течением времени, и в целом современное право отражает все три вышеприведенных (бытовое, экономическое и философское) значения собственности и юридически их закрепляет. Наиболее всеобъемлющим (с правовых позиций) определением собственности на сегодняшний день является ее понимание как максимально полного права (осуществления власти) на свое имущество. По меткому выражению Г. Гегеля, собственность — это «наличное бытие свободной воли во внешних вещах»; т.е. Гегель предлагает рассматривать собственность в качестве одновременно и позитивного, и негативного, и бесконечного определения вещи волей <1>. К пониманию собственности через свободную волю пришел и Б.Н. Чичерин, который указывал, что хотя воля собственника и свободна, но границы этой свободы полагаются таковой же свободой других <2>.

———————————

<1> См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 60, 101.

<2> См.: Чичерин Б.Н. Собственность и государство. СПб., 2005. С. 82.

 

В современной юридической науке наиболее распространено определение собственности через общественные отношения особого рода. Совокупность отношений отдельных индивидов, групп людей, их ассоциаций в самом широком смысле (государство, например, в этом контексте также понимается как особого рода ассоциация) по поводу принадлежащих им предметов, характеризующих распределение вещей (элементов материального богатства общества) между различными субъектами, и составляет собственность. При этом сами предметы материального мира, принадлежащие указанному субъекту (называемому собственником), являются объектами собственности (другой общеупотребительный термин — «имущество») лица. Конституционно-правовое закрепление данных отношений обретает форму права собственности, поскольку определяет порядок действий лиц по присвоению предметов материального мира. Законодателем вводятся правовые нормы и их посредством определяются границы допустимых действий лиц по владению, пользованию и распоряжению присвоенным (полученным) имуществом. Совокупность всех указанных норм составляет институт права собственности, в основе которого лежат системные конституционные принципы. А урегулированные законом возможности собственника совершать по своему усмотрению любые действия, не противоречащие закону (в отношении принадлежащего ему имущества), составляют правомочия собственника: право владения, пользования и распоряжения. Право владения — это возможность иметь имущество, право пользования — возможность получать от имущества пользу, использовать, а право распоряжения — это возможность определять судьбу имущества.

Право на собственность — это одно из фундаментальных прав человека. Оно отражено в целом ряде международных документов. Так, Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. <1> в ст. 1 провозгласил фундаментальный принцип защиты собственности, в соответствии с которым каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

———————————

<1> Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1998. N 20. Ст. 2143.

 

Однако, отмечается в данном международном документе, данные положения никаким образом не ограничивают (не умаляют) право государства обеспечивать выполнение законов, необходимых для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами (в том числе, например, для уплаты налогов, сборов или штрафов). Кроме того, для решения стоящих перед ними задач и государство, и составляющие его территориальные субъекты также имеют право на обладание необходимым имуществом, и в этом контексте возникает право собственности государства, право собственности субъекта Федерации, право собственности муниципального образования.

Важно также обратить внимание на то, что в редакции на русском языке Протокол (его официальный перевод) указывает на интересы именно общества, хотя в оригинале эта норма сформулирована несколько иначе: «No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law». То есть дословный перевод термина звучит как «публичный интерес», и это явное несовпадение терминологии — вопрос, требующий отдельного рассмотрения.

Право собственности прямо закреплено в Конституции РФ — в целом ряде ее норм. Уже в основах конституционного строя, в ст. 8, мы находим открытый перечень видов собственности (частная, государственная, муниципальная и иная), обладающих равным признанием и защитой со стороны государства. И данная конституционная формула (не об установлении, не о введении, а именно о признании, о защите со стороны государства), по сути, позволяет сделать вывод о присутствии в российской Конституции доктрины естественного права и о признании в качестве последнего (т.е. естественного) права собственности. Целый ряд исследователей разделяют позицию о естественном характере права собственности: «Мы убеждены в том, что и право собственности может быть признано одним из естественных и неотъемлемых прав человека» <1>. Как отмечает В.И. Крусс, «соответствующие представления, восходящие к философии естественных прав человека, впервые получили позитивистское закрепление в национальных конституциях и международных актах только после Второй мировой войны, когда, как сказано в преамбуле Устава ООН 1945 г., народы Объединенных Наций «преисполнились решимости утвердить веру в основные права человека» <2>.

———————————

<1> См.: Мельников В.В. Конституционные основы регулирования экономических отношений в России. М., 2011. С. 36.

<2> Цит. по: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересмотр. / Под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 184.

 

В связи с этим уместно отметить, что еще в Декларации прав человека и гражданина 1793 г. естественный характер права собственности был отражен совершенно четко и недвусмысленно: «Целью общества является общее счастье. Правительство установлено, чтобы обеспечить человеку пользование его естественными и неотъемлемыми правами. Эти права суть: равенство, свобода, безопасность, собственность» <1>.

———————————

<1> Цит. по: Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII — XIX вв.: Сборник документов / Под ред. П.Н. Галанзы. М., 1957. С. 330.

 

С точки зрения создателей Декларации, право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и располагать по усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла. Оно должно реализовываться таким образом, что каждый может предоставлять по договору свои услуги и свое время, но не может ни продаваться, ни быть проданным: его личность не есть отчуждаемая собственность. Более того, никто не может быть лишен ни малейшей части своей собственности без его согласия, кроме случаев, когда этого требует установленная законом необходимость. И ни один налог не может быть установлен иначе как в интересах общей пользы. Все граждане имеют право участвовать в установлении обложения налогами, наблюдать за расходованием поступлений и требовать в них отчета. Характеризуя, по сути, именно эти положения, которые потом позднее были включены в Декларацию, автор общей теории конституционного права Л. Дюги отмечал: «В 1789 г., когда провозглашали принцип равенства, хотели особенно подтвердить лишь то, что личность и собственность всех граждан должны быть охраняемы законом одинаковым образом и с одинаковой силой, а не то, будто все граждане имеют одинаковые социальные прерогативы… Таким образом, всякий человек имеет право сделаться собственником; но все люди не имеют права обладать одинаковым количеством богатства, ибо если приобретение богатства есть результат труда, то не все люди имеют одинаковую способность, одинаковую ловкость и не производят одинакового количества богатства. Но все собственники, мелкие и крупные, должны быть охраняемы законом совершенно одинаковым образом и с одинаковой энергией» <1>.

———————————

<1> Цит. по: Хрестоматия по всеобщей истории государства и права / Под ред. проф. З.М. Черниловского. М., 1994. С. 245.

 

С тех пор доктрина существенно трансформировалась; по общераспространенной в настоящее время точке зрения, некорректно рассматривать право собственности исключительно с позиций определения правомочий частного собственника. Вполне допустима и требует решения постановка вопроса и об особенностях государственно-правовой природы права собственности: является ли оно естественным или позитивным. Каждое государство реализует и в конституции, и в законодательстве, и на практике ту или иную экономическую модель, и в рамках этой модели одно из первых мест занимает решение вопроса о том, кто, как и при каких условиях вправе создавать, изменять или прекращать общественные отношения по поводу присвоения тех или иных вещей. А в этом контексте государство неизбежно для защиты своих основ вынуждено будет право собственности ограничивать. Поэтому с этих позиций данное право нельзя не признать позитивным, т.е. возникающим и существующим по воле государства. Что же касается формулы «признается и защищается», то в ней, скорее, нашло отражение «осознание» государством социальной ценности данного права, обеспечивающего, по сути, реализацию многих других основных прав и свобод человека, позволяющего всем субъектам права иметь (пользоваться и распоряжаться) имущество(-м), создающее предпосылки к объединению общества, индивидов и государства, развитию государства как целого. Государство при этом недвусмысленно подчеркивает, что принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития в пределах своей юрисдикции данного важнейшего института. Таким образом, конституционная формула права собственности в реальности заключает в себе определенные противоречия, являющиеся следствием неадекватного юридического отражения его природы: «признавая», постулируя «естественность» права собственности Конституция РФ, вместе с тем исходит и из того, что государство законодательно определяет границы осуществления данного права, пределы его реализации и ограничения. По сути, тем самым создается два «слоя» регулирования — конституционный («признание», «естественность») и законодательный («позитивность», «регулирование»).

Между тем во многих странах регулирование права собственности в конституционном законодательстве, в отличие от российской модели, носит далеко не столь лаконичный характер. И это не случайно: как справедливо отмечено учеными, в конституциях вполне возможно (по сути, даже необходимо) закрепление принципиальных взаимосвязей экономической сути собственности и правовой формы ее осуществления. Недаром конституции многих государств пытаются отразить эти взаимосвязи, например, в закреплении социального назначения собственности, роли общественных форм собственности в общественном развитии <1>. Так, в одной из первых статей Конституции Уругвая содержится указание на особый статус такого вида собственности, как собственность Католической церкви, несмотря на конституционное закрепление светского характера государства и прямые конституционные нормы, запрещающие государству поддерживать какую-либо религию. Особым образом в Конституции этой страны урегулированы и условия экспроприации собственности <2>.

———————————

<1> См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 22.

<2> См.: Сороковая Е.А. Институт права собственности в конституциях стран Латинской Америки // Юридический мир. 2009. N 12. С. 64 — 66.

 

В Конституции Республики Чили говорится о свободе приобретения в (частную) собственность любого имущества, кроме того, которое по своему характеру стало принадлежностью всех, или того, которое должно принадлежать государству в целом, и закон закрепляет это именно таким образом. Конституция Республики Чили также предусматривает ограничение права собственности, включая и ограничение отдельных правомочий — по владению, пользованию и распоряжению — при условии что такое ограничение осуществляется в общественных интересах <1>.

———————————

<1> Там же.

 

Тем не менее, несмотря на всю краткость формулировок Конституции РФ, они, с одной стороны, являются фундаментом для развития целого ряда отраслей права: гражданского, коммерческого, предпринимательского и др., а с другой — именно на них основана весьма большая группа норм конституционного права, регулирующих совокупность общественных отношений в сфере организации экономики. И это неудивительно: конституционные принципы построения власти в государстве тесно связаны с экономическими основами его существования. Государственная власть, ее субъекты всегда вынуждены проводить ту или иную экономическую политику, создавать, изменять, улучшать или, наоборот, отягчать условия экономической деятельности тех или иных субъектов (например, мелких собственников, средних или крупных корпораций или государственных компаний, муниципальных предприятий и т.п.). Более того, современные ценности и идеалы общественного устройства неразрывно связаны с экономическим благополучием, процветанием общества, развитием, прогрессом. Не случайно отдельные исследователи прямо пишут о том, что «конституционализм, справедливость и экономическая система общества являются взаимосвязанными и взаимообусловленными понятиями» <1>. Поэтому любая конституция провозглашает ту или иную экономическую модель, в основе которой лежат не только формы собственности, но и условия ограничения права собственности. Так, например, политическая система СССР опиралась на фундамент в виде советской экономики, особенности которой состояли в доминировании государственной собственности, планировании, государственном управлении и распределении собственности, запрете (абсолютном ограничении) частной собственности, непризнании муниципальной собственности как формы собственности и т.д.

———————————

<1> Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. С. 12.

 

Конституция РФ не только провозглашает частную собственность как одну из основ (по распространенному мнению — даже доминирующих основ) конституционного строя Российской Федерации, но и последовательно включает возможность обладания ею в число основных прав и свобод человека: согласно ч. 2 ст. 35 Конституции РФ каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. При этом в Конституции РФ особо оговаривается, что право частной собственности охраняется законом и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Следует еще раз обратить внимание на разницу в терминологии — принудительное отчуждение в Конституции РФ связано с весьма узким понятием — «государственные нужды» (а не с такими распространенными в западных конституциях общими терминами, как «публичный интерес», «общественный интерес» и т.п.). В связи с этим отдельного рассмотрения требуют вопросы об изъятии имущества в публичных интересах, о том, можно ли принудительно изымать имущество для иных «негосударственных», например «муниципальных», нужд ввиду императивности приведенной конституционной формулировки.

Наиболее важные объекты собственности особо указаны в Конституции РФ — это, во-первых, земля и, во-вторых, природные ресурсы. Очевидно, что как первый объект, так и второй возникли вне зависимости от воли или воздействия человека, поэтому в доктрине до сих пор периодически поднимается весьма дискуссионный вопрос: а должно ли государство признавать возможность принадлежности этих объектов частным лицам (у этой проблемы есть и «обратная сторона» — должно ли именно государство владеть наиболее ценной собственностью), особенно учитывая тот факт, что количество (качество) и экономическая полезность этих объектов носят ограниченный характер, поскольку полезные свойства земли и большинство природных ресурсов невозобновляемы (исчерпаемы). Многие исследователи справедливо указывают на тот факт, что нормы ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, сформулированы нечетко, расплывчато и весьма декларативно <1>. И действительно, используются кем? О каких народах идет речь? Есть ли разница в этом случае (применительно к использованию природных ресурсов) между субъектами РФ, образованными по национальному и по территориальному критериям, несмотря на формально провозглашенный в ст. 5 Конституции РФ принцип равенства субъектов РФ в отношениях с Российской Федерацией и между собой? Как определить, какие именно народы проживают на территории, содержащей природные ресурсы? Можно ли считать одного или нескольких представителей частью (представителем) такого народа, имеющего право на доступ к природным ресурсам? Ни на один из этих вопросов Конституция РФ не дает ответа, более того, к сожалению, данные нормы порождают противоречия, связанные непосредственно с правом собственности на названные объекты.

———————————

<1> См.: Гребенников В.В. Институт собственности в условиях рыночной экономики и социального государства / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1996. С. 26.

 

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, направленные на толкование, уточнение данных норм, также, к сожалению, не разрешают данную правовую проблему. Конституционный Суд РФ указал, что «конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа РФ, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей» <1>. То есть Конституционный Суд РФ сводит конституционную формулировку к требованиям, к определению обязанностей субъектов в отношении земли и природных ресурсов, но оставляет открытым вопрос о правах.

———————————

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

 

И главный из них: можно ли считать, что народы, право на осуществление государственности которых воплощено в системе органов государственной власти субъектов РФ, обладают правом собственности на землю и природные ресурсы? Как мы помним, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации <1>) давал утвердительный ответ на этот вопрос. Часть 3 ст. III Федеративного договора установила, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов. То есть Федеративный договор исходил из принципа разграничения собственности на природные ресурсы на основе «взаимных договоренностей» Российской Федерации и ее субъектов.

———————————

<1> Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1994.

 

При этом согласно абз. 3 ч. 1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ — действуют положения Конституции РФ.

Но проблема в том, что Конституция РФ прямо не решает вопрос о собственности на землю и (другие) природные ресурсы. Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу выглядит крайне неубедительной: исходя из предписаний ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, полагает Конституционный Суд РФ, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами <1>. Но в названных статьях Конституции РФ нет предписаний такого рода. Приводимые конституционные формулировки крайне расплывчаты, нечетки, по сути, не отвечают правилам юридической техники: действительно, если указать (как это сделано в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ), что «земля и другие природные ресурсы могут (выделено мной. — А.С.) находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности», то это не только означает создать «пустую», не порождающую правовых последствий норму, но, более того, это серьезно усложняет дальнейшее развитие отношений в сфере присвоения земли и природных ресурсов. Очевидно, что в рамках приводимой конституционной логики земля и другие природные ресурсы могут находиться, а могут и не находиться в той или иной форме собственности. И кто должен решать данный вопрос — неясно, ведь государство, если исходить из формулировок Конституции РФ, ровно такой же участник отношений присвоения, как и субъекты РФ, муниципальные образования, частные, коллективные собственники и пр. — это подтверждается положениями п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Конституционный Суд РФ сформулировал свою правовую позицию (которая подробно будет проанализирована в дальнейших разделах работы), заключающуюся в том, что гарантированность охраны и использования земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения, не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит (только) субъектам РФ <2>. С этим трудно не согласиться, но обращает на себя внимание явно просматривающаяся подмена понятий: «всенародный» и «народов, проживающих на соответствующей территории» — это термины, не совпадающие по объему. Конституционный Суд РФ явно расширил конституционную формулировку и тем самым создал правовые возможности для ограничения права государственной собственности на уровне субъектов РФ.

———————————

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

 

Ряд исследователей в связи с этим указывают на то, что приведенные нормы Федеративного договора противоречат Конституции РФ и не должны применяться. А сама ч. 1 ст. 9 Конституции РФ должна трактоваться как обязанность органов власти Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц по рациональному и эффективному использованию земли и других природных ресурсов; их охране от нерационального использования, порчи, заражения; восстановлению и улучшению возобновляемых природных ресурсов и экономному расходованию невозобновляемых. Все это должно осуществляться в интересах каждого землевладельца и природопользователя, а также в интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, с учетом обеспечения прав будущих поколений. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения <1>. С этим утверждением сложно согласиться: по сути, все приводимые выводы и комментарии связаны исключительно с нормой об охране земли и природных ресурсов. За рамками данной формулировки остается проблема использования данных объектов и проблема субъектов такого использования. Прямого ответа на вопрос о субъектах исследуемые нормы не содержат, но исходя из того что в них прямо названы «народы, проживающие на соответствующей территории», вполне логично предположить, что такое право (а право пользования — это одно из правомочий собственника) должно принадлежать именно им. Но тогда вполне резонно предположить также и то, что право собственности может быть закреплено только за «всеми народами» (исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, «все народы», очевидно, представляет у нас только государство, т.е. Российская Федерация), а не за теми, которые «проживают на соответствующей территории» (несмотря на прямое предписание Конституции РФ). То есть собственность на землю и природные ресурсы не должна быть разграничена, она должна быть сосредоточена на федеральном уровне. Но на практике, как мы видим, этого не происходит; наоборот, собственность на землю и природные ресурсы разграничиваются между государством и его субъектами, и в данном контексте, таким образом, вполне можно утверждать, что речь идет об ограничении (возможно, более корректно говорить о «самоограничении») права государственной собственности на федеральном уровне.

———————————

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 124.

 

Особого внимания требует введенное относительно недавно в нашей стране (вместе с Конституцией РФ) право муниципальной собственности. Конституция РФ четко и последовательно отделила муниципальную собственность от собственности государственной. Муниципальная собственность — это одна из наиболее существенных составляющих экономической основы местного самоуправления: данный вывод следует не столько из норм Конституции РФ, так как Конституция в данном случае ограничилась весьма общим положением — согласно ч. 1 ст. 130 местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, сколько из положений ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1>. Муниципальная собственность (имущество, находящееся в собственности муниципальных образований) служит источником пополнения местных финансов либо, наоборот, статьей расхода в местном бюджете. Очевидно, что самостоятельность органов самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов. Наличие муниципальной собственности — это неотъемлемый признак муниципального образования, именно муниципальная собственность обеспечивает самостоятельность муниципальных образований.

———————————

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

 

Право муниципальной собственности имеет важнейшее значение для организации и деятельности местного самоуправления. О первостепенной роли, которую играет этот институт в государстве, говорит уже то, что, как было отмечено ранее, в Конституции РФ нормы о собственности включены в первую главу, т.е. отнесены к основам конституционного строя. В ч. 2 ст. 8 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Правовое регулирование отношений собственности — важнейший инструмент организации местного самоуправления. На федеральном уровне оно осуществляется в рамках конституционного законодательства (в частности, упомянутыми положениями Конституции РФ, актами, разграничивающими собственность) и нормами гражданского законодательства, прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) <1>.

———————————

<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

 

Как справедливо было отмечено В.А. Щепачевым, «в целом современная ситуация в сфере развития отношений публичной собственности характеризуется в основном уже состоявшимся к настоящему времени и продолжающимся формальным разделом имущества между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. При этом сохраняются значительные экономически неоправданные различия между субъектами Федерации по доле отдельных видов публичной собственности» <1>. Кроме того, как показывают исследования, такого же рода диспропорции существуют и на уровне муниципальных образований. Для решения этой проблемы специалисты предлагают четко определить функции местной публичной власти и, как следствие, четкое нормативное определение тех видов имущества, собственником которых является муниципальное образование <2>.

———————————

<1> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. Оренбург, 2004. С. 141 — 142.

<2> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 334 — 335.

 

Но и право муниципальной собственности в целом ряде случаев (которые будут подробно исследованы далее) ограничивается государством. В теории муниципального права ученые выделяют два способа формирования муниципальной собственности: гражданско-правовой и административный <1>. Гражданско-правовой способ возникновения права муниципальной собственности регламентируется положениями ГК РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. И на возникновение права муниципальной собственности в этом случае распространяются все те ограничения, которые установлены нормами гражданского законодательства.

———————————

<1> См.: Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2011.

 

Административно-правовой способ формирования муниципальной собственности, под которым понимаются передача, перевод объектов из государственной собственности в муниципальную на основе решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, также крайне важен для формирования материальных основ местного самоуправления. И он также обусловлен целым рядом ограничений права муниципальной собственности. Так, находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться только в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъекта РФ.

Таким образом, право собственности и его важнейшие объекты — земля и природные ресурсы — нашли свое отражение в основах конституционного строя Российской Федерации, и, несмотря на «лаконичность», порой нечеткость и неоднозначность соответствующих конституционных формулировок, анализ приведенных норм Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, направленных на их понимание, приводит к выводу о том, что право собственности (несмотря на признание его «естественного» характера в нормах Конституции РФ) является также и позитивным и в связи с этим объем правомочий собственника регулируется государством. В Конституции РФ названы основные собственники — государственный, муниципальный и частный, но права на собственность каждого из них должны быть ограничены государством, во-первых, в связи с необходимостью обеспечения ряда государственных интересов, и, во-вторых, в целях обеспечения защиты интересов других собственников. Степень и формы указанных ограничений зависят от целого ряда условий и факторов, которые детально будут рассмотрены далее.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code