Статья 20. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 20 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»

 

  1. Комментируемой статьей определяются основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Применительно к исполнительной власти понятие «постоянно действующий» означает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. Это существенно отличает его от органа законодательной власти, который может строить свою работу на сессионной основе <41>.

———————————

<41> Романовский Г.Б. Указ. соч.

 

Постоянный характер деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность исполнения полномочий субъекта РФ.

Вместе с тем понятие «постоянно действующий» не означает, что состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не меняется. Смена состава высшего исполнительного органа субъекта обусловлена требованием о прекращении полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в связи с прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также возможностью досрочного прекращения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

  1. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется основное назначение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ — обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Ключевым словом в данной норме является слово «исполнение». То есть высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ применяет нормы законодательства РФ и субъекта РФ в целях организации жизнедеятельности региона.

  1. Пунктом 3 комментируемой статьи полномочия по установлению наименования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, определению его структуры, порядка его формирования отнесены к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом наименование данного высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

При этом следует учитывать, что в соответствии с подп. «в» п. 7 ст. 18 комментируемого Закона полномочия по формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принятию решения об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отнесены к полномочиям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Региональная практика показывает, что применительно к органам исполнительной власти отсутствует разнообразие наименований. В большинстве субъектов РФ таким органом выступает правительство, в ряде краев, областей — администрация <42>. Исключение составляют, например, Кабинет Министров Чувашской Республики (ст. 87 Конституции Чувашской Республики), Республики Адыгея (ст. 84 Конституции Республики Адыгея); Кабинет Министров Республики Татарстан — Правительство Республики Татарстан (ст. 88 Конституции Республики Татарстан).

———————————

<42> Там же.

 

  1. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены ч. ч. 2 и 3 ст. 48 ГК РФ.

В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.

Согласно первому подходу высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако это вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ создается прежде всего в целях осуществления исполнения государственных полномочий субъекта РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.

В частности, по мнению А. Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, является элементом механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства <43>.

———————————

<43> Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица. URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.

 

Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.

По мнению ученых в области публичного права, понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи созданным главным образом на основе анализа частноправовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров — глав муниципальных образований <44>.

———————————

<44> Чиркин В.Е. Указ. соч.

 

Это юридические лица особого рода — занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Как уже отмечалось применительно к законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта РФ, выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:

1) принципиально разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах;

2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. То есть юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеют весьма отдаленное отношение, не касаются его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;

3) различное отношение к собственности и имуществу юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей — публично-правовых образований (государства, субъекта Федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;

4) у юридических лиц публичного и частного права существует разный характер связи с публичной властью. Юридическое лицо частного права отделено от публично-властных отношений, оно не участвует в их формировании, его сфера — хозяйственная деятельность, результатом которой является прибыль. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня (государства, субъекта Федерации, территориальной автономии, муниципального образования и др.), они прикосновенны к публичной власти;

5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустановительными правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;

6) права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий. Не случайно в законах, регулирующих положение публично-правовых образований, говорится не отдельно о правах и обязанностях, а о предметах ведения, компетенции;

7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;

8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;

9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права;

10) неодинаковы характер и формы ответственности <45>.

———————————

<45> Там же.

 

Представляется, что наделение высшего исполнительного органа статусом юридического лица не представляется возможным по следующим основаниям. По своей сути высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является органом, принимающим управленческие решения, осуществляющим властно-распорядительные функции. Данный орган, как правило, состоит из должностных лиц, возглавляющих иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Никакой хозяйственной деятельности высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не осуществляет. В связи с изложенным, статус юридического лица может быть придан органу, обслуживающему деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также иным органам исполнительной власти субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии с комментируемой нормой обязательным является наличие у высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

То есть органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако исходя из того, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати и изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем следует учитывать судебную практику, согласно которой органы исполнительной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен герб РФ, а иные случаи использования Государственного герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-20).

  1. В целях обеспечения финансовой независимости высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ п. 5 комментируемой статьи закрепляется осуществление финансирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ исключительно за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

В частности, п. 1 ч. 3 ст. 21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета, как функционирование высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Данная норма является гарантией стабильного и бесперебойного финансирования деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

 

Статья 21. Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 21

 

  1. Статьей 21 комментируемого Закона определяются основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи закреплено общее направление деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

То есть фактически высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает реализацию на территории субъекта РФ положений законодательства РФ и субъекта РФ во всех сферах жизнедеятельности общества.

  1. Пунктом 2 комментируемой статьи конкретизируются основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем, помимо основных полномочий, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять и иные полномочия, не указанные в комментируемой норме и установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет следующие полномочия:

а) в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина:

1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.

Применительно к полномочиям по противодействию терроризму и экстремизму в Определении КС РФ от 17 июня 2008 г. N 452-О-О указано, что конституционное разграничение полномочий может быть конкретизировано федеральным законодателем: федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий; соответственно, Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; при этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Следовательно, федеральный законодатель, устанавливая на основании и в соответствии с Конституцией РФ компетенционные, организационно-правовые, финансово-экономические и иные основы противодействия терроризму и экстремизму, вправе — исходя из того что как общегосударственная задача противодействие терроризму и экстремизму предполагает взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти и органов государственной власти каждого из субъектов РФ в пределах их конституционных функций и учитывая как специфику данного направления правоохранительной деятельности, так и особенности содержания и степени реальных угроз терроризма и проявлений экстремизма, а также принимая во внимание общие принципы организации системы органов государственной власти в РФ, — определять содержание и объем соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ, включая высшие исполнительные органы;

2) осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов РФ, проживающих на территории субъекта РФ, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия.

Для реализации указанного полномочия на федеральном уровне были разработаны Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, утвержденные Приказом Министерства регионального развития РФ от 14 октября 2013 г. N 444;

б) в финансово-экономической сфере:

1) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Исходя из положений ст. 171 БК РФ составление проектов бюджетов субъектов РФ — это исключительная прерогатива высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы субъектов РФ. В этой связи хотелось бы отметить, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ непосредственно не разрабатывает проект бюджета субъекта РФ и проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Точнее здесь говорить об обеспечении разработки указанных документов, т.к. непосредственную разработку осуществляют отраслевые органы исполнительной власти субъекта РФ;

2) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ, готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Данное полномочие основано на положениях ст. 215.1 БК РФ, в соответствии с которой исполнение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета субъекта РФ возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом);

3) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Из анализа данной нормы следует, что субъект РФ не вправе распоряжаться переданной ему федеральной собственностью, а может лишь управлять ею в пределах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, которыми определены цели, для реализации которых федеральная собственность была передана;

в) в сфере государственного строительства — формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ (министерства, комитеты, департаменты, управления и т.д.) в соответствии со структурой, утвержденной законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и системой, утвержденной высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

г) в сфере осуществления контроля за органами местного самоуправления — право вносить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления предложение о приведении в соответствие с законодательством РФ изданных ими правовых актов в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также право обращаться в суд. В этой связи следует отметить, что комментируемый Закон, равно как и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не содержит такого процедурного элемента, как досудебное обращение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ к органам местного самоуправления с требованием приведения принятых ими нормативно-правовых актов в соответствие с действующим законодательством. А это означает, что положения указанных Федеральных законов не образуют единый регулятивный комплекс в части регулирования конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления <46>.

———————————

<46> Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ: федеральные стандарты и региональные реалии в условиях проводимых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 7.

 

Кроме того, следует учитывать, что местное самоуправление самостоятельно. Следовательно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за деятельностью органов местного самоуправления невозможен, так как он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ. Существует единственно возможное исключение из этого правила — контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ. Этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти субъекта РФ проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий субъекта РФ <47>.

———————————

<47> Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.

 

Статья 22. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 22

 

  1. Пунктом 1 статьи 22 комментируемого Закона устанавливаются виды правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе издавать указы (постановления) и распоряжения. Анализ нормы позволяет сделать вывод, что в случае разделения в субъекте РФ должностей высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ вправе издавать указы и распоряжения, а руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ — постановления и распоряжения. Данный вывод основывается на аналогии комментируемой нормы с ч. 1 ст. 90 и ч. 1 ст. 115 Конституции РФ.

При этом указы (постановления), как правило, носят нормативный характер, а распоряжения — ненормативный характер (распоряжения по кадровым вопросам, организационным вопросам и т.д.).

Принятие правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ. Данной нормой подчеркивается подзаконный характер правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ.

  1. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается обязательность исполнения в субъекте РФ актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом особо оговаривается, что обязательными к исполнению являются только те правовые акты, которые приняты в пределах полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), принятые с превышением их полномочий, вправе не исполняться и могут быть обжалованы в судебном порядке (главы 24, 25 ГПК РФ).

  1. По общему правилу п. 3 комментируемой статьи устанавливается, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Данная норма вытекает из следующих конституционных положений:

— верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ (ст. 4);

— Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15);

— указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90);

— постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ (ст. 115);

— законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст. 76).

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code