Глава III. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 17

 

  1. Комментируемой статьей регулируются вопросы организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеративный характер РФ предполагает, что государственную власть в ней осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов РФ. При этом разделение полномочий происходит как по горизонтали (на три ветви власти), так и по вертикали (между РФ и регионами) <33>.

———————————

<33> Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. АНО Центр публично-правовых исследований, 2008. Том 3.

 

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции РФ можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ имеет две системы — единую систему исполнительной власти РФ, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ <34>.

———————————

<34> Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта РФ // Журнал российского права. 2005. N 11.

 

По мнению ряда ученых, значение системы органов исполнительной власти субъектов РФ состоит в следующем:

1) в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу;

2) исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, т.к. исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности;

3) исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться;

4) исполнительная власть обладает большими возможностями принуждения;

5) в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов.

Следует отметить, что Конституцией РФ, федеральными законами система органов исполнительной власти РФ достаточно четко определена, в то время как четкая регламентация системы органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствует.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

То есть единственным конкретно определенным элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа определяется субъектом РФ самостоятельно. Например, высшим исполнительным органом субъекта РФ может являться правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.

Определение иных органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, относится к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом зачастую на уровне субъекта формируется двух- и более уровневая система исполнительных органов субъектов.

Можно констатировать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако замечено, что организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции <35>.

———————————

<35> Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10.

 

Как правило, такими органами являются министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции в определенной сфере: принимают управленческие решения, несут ответственность за их исполнение.

  1. Пунктом 3 комментируемой статьи закрепляется, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Установление единства системы исполнительной власти РФ позволяет органам исполнительной власти РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство, что является крайне важным для достижения целей деятельности этой ветви власти.

  1. Пунктом 4 комментируемой статьи определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ отнесено к компетенции высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Представляется, что существует неопределенность норм, выражающаяся в отсутствии четкого разграничения понятий «система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «структура органов исполнительной власти субъекта».

В данном вопросе по аналогии можно применить принцип разграничения указанных понятий, применяемый на федеральном уровне. В частности, по мнению Государственной Думы, в соответствии с п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», используемое в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти.

Как указано в Постановлении КС РФ от 27 января 1999 г. N 2-П, из положений п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 5 (ч. 3), ст. ст. 10, 11, 72 (п. «н»), 77, 78 (ч. 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В то же время из ч. 1 ст. 112 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 71 (п. «г»), 83 (п. «д»), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.

Исходя из изложенного, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ определяет перечень конкретных органов исполнительной власти субъекта РФ, которые обеспечивают реализацию возложенных на субъект РФ функций.

 

Статья 18. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

 

Комментарий к статье 18

 

  1. Федеральным законом от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», вступившим в силу с 1 июня 2012 г., п. 3 комментируемой статьи изложен в новой редакции. Произошел переход от института назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) к институту выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который должен избираться гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» по общему правилу активным избирательным правом обладает гражданин, достигший возраста 18 лет, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.

Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, отвечающий совокупности условий, а именно:

— обладающий пассивным избирательным правом, т.е. правом быть избранным;

— не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

— достигший возраста 30 лет.

Законодатель установил общее правило, в соответствии с которым правом на выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяются только политические партии. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Такая позиция законодателя может быть обусловлена целесообразностью выдвижения кандидата, имеющего значительную поддержку в обществе, в то время как целью деятельности политических партий как раз и является отражение интересов определенных слоев общества.

Вместе с тем законодателем предоставляется некоторая свобода регионам. В частности, законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения. Такой вариант может быть предусмотрен в тех регионах, в которых деятельность политических партий не слишком активна и не отражает весь спектр интересов граждан.

Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом РФ.

Вопрос о законности проведения вышеуказанных консультаций был предметом рассмотрения в КС РФ. Согласно Постановлению КС РФ от 24 декабря 2012 г. N 32-П комментируемая норма была признана не противоречащей Конституции РФ постольку, поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

Также п. 3 комментируемой статьи устанавливается, что гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и отрешенный от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте РФ.

Данную норму можно рассматривать в качестве одного из видов конституционной ответственности за действия (бездействие) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), повлекшие отрешение его от должности, влекущего временное ограничение пассивного избирательного права при проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Также не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, если выборы назначены в связи с указанными обстоятельствами.

Исключением является случай, когда гражданин РФ, наделенный полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и осуществлявший эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации выдвигается кандидатом на выборах, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий по собственному желанию.

В этом случае не идет речь о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Законодатель фактически предоставил право действующим высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) подтвердить свою поддержку населением региона путем участия в выборах.

В данном случае возникает вопрос о целесообразности данной нормы. По мнению автора, выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) целесообразно было бы проводить после окончания срока полномочий действующего высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в том числе и в связи с высокой стоимостью проведения избирательной кампании. Нет логики в том, чтобы, заботясь о процветании региона, проводить дорогостоящую избирательную кампанию для получения поддержки избирателей.

  1. Пунктом 3 комментируемой статьи установлены требования к порядку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, выдвижение кандидата независимо от того, осуществляется оно политической партией или в порядке самовыдвижения, должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ.

Конкретное число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. При этом депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, должны учитываться только один раз.

Например, в соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона Московской области от 6 июля 2012 г. N 98/2012-ОЗ «О выборах губернатора Московской области» в поддержку выдвижения кандидата должны быть собраны подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории Московской области. Число таких подписей должно составлять 7 процентов от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов губернатора Московской области, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований, находящихся на территории Московской области.

Аналогично конкретное число лиц, необходимое для такой поддержки кандидата, должно устанавливаться законом субъекта РФ и определяться в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст. 19 Закона Орловской области от 4 июня 2012 г. N 1364-ОЗ «О выборах Губернатора Орловской области» в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть восемь процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов Орловской области.

В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата (от 5 до 10 процентов), устанавливается законами этих субъектов РФ и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, предусмотренного уставами внутригородских муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав внутригородских муниципальных образований города федерального значения. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях внутригородских муниципальных образований города федерального значения. С учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата в городе федерального значения.

Например, в соответствии со ст. 23 Закона Санкт-Петербурга от 26 июня 2012 г. N 341-60 «О выборах высшего должностного лица Санкт-Петербурга — Губернатора Санкт-Петербурга» число подписей, необходимое для регистрации кандидата, составляет 10 процентов от общего числа депутатов муниципальных советов на день принятия решения о назначении выборов.

В соответствии со ст. 34 Закона г. Москвы от 6 июля 2005 г. N 38 «Избирательный кодекс города Москвы» указанное количество подписей составляет 6 процентов от общего числа депутатов представительных органов местного самоуправления, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов мэра Москвы, и числа избранных на выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных образований.

В субъектах РФ, в которых не имеется избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов или избранных на муниципальных выборах глав внутригородских муниципальных образований, поддержка кандидата осуществляется депутатами представительных органов указанных муниципальных образований.

Следует учитывать, что если на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представительный орган муниципального образования не сформирован и (или) глава муниципального образования не избран, в том числе в связи с досрочным прекращением соответствующих полномочий, число депутатов такого представительного органа, определенное уставом муниципального образования, и (или) глава этого муниципального образования не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата.

Установление в качестве условия выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязательной поддержки со стороны депутатов представительных органов муниципальных образований справедливо вызывает ряд сомнений.

Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Депутат представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, может поддержать кандидата только как депутат представительного органа муниципального района.

Поддержка кандидата осуществляется путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления.

При этом законодатель установил дополнительное требование, согласно которому подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована. По мнению автора, данное требование создает дополнительные трудности. В частности, не ясно, кто должен оплачивать нотариальное засвидетельствование подписи депутата.

Отзыв депутатом представительного органа муниципального образования или главой муниципального образования своей подписи не допускается.

Порядок сбора указанных подписей и порядок их проверки должны быть установлены законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Как правило, указанные порядки соответствуют общему порядку сбора подписей и их проверки при выдвижении кандидатов.

Списки депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, поддержавших кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), должны быть опубликованы в региональных государственных периодических печатных изданиях в соответствии с законами субъектов РФ или размещены на сайтах избирательных комиссий субъектов РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Например, в соответствии с ч. 8 ст. 27 Закона Саратовской области от 28 июня 2012 г. N 92-ЗСО «О выборах Губернатора Саратовской области» избирательная комиссия области в течение трех дней со дня представления указанного списка размещает его на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Кандидату на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

На сегодняшний день возможность выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в порядке самовыдвижения предусмотрена только в соответствии со ст. 28 Закона г. Москвы от 6 июля 2005 г. N 38 «Избирательный кодекс города Москвы». В этом случае, согласно ст. 34 указанного Закона количество подписей, необходимое для регистрации, составляет для кандидата на должность мэра Москвы один процент от числа избирателей г. Москвы.

С одной стороны, поддержка депутатов представительных органов муниципальных образований региона является залогом дальнейшей конструктивной работы. С другой стороны, нельзя не согласиться с мнением Р.М. Дзидзоева, согласно которому, учитывая фактическую зависимость глав местного самоуправления от руководителей регионов, ставленниками которых они фактически являются, трудно рассчитывать на их подписи в поддержку самовыдвиженцев. Последние поставлены в неравные условия и тем, что в отличие от партийных кандидатов им еще необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ <36>.

———————————

<36> Дзидзоев Р.М. К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 42 — 44.

 

Нельзя также не учитывать мнение КС РФ, выраженное в Постановлении КС РФ от 24 декабря 2012 N 32-П, согласно которому установление вышеуказанных условий не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта РФ при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте РФ, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта РФ число подписей.

  1. По общему правилу выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) проводятся в соответствии с комментируемым Законом, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

На сегодняшний день во всех регионах приняты законы, устанавливающие порядок выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

  1. Пунктом 3.2 комментируемой статьи предусматривается право субъектов РФ устанавливать в своих конституциях (уставах), законах субъектов РФ возможность избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок такого избрания фактически сохраняет действующий ранее порядок назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

То есть субъект РФ имеет право выбора — избирать высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на прямых выборах либо на опосредованных. На сегодняшний день ни один из субъектов РФ не воспользовался данным правом.

Как и при проведении прямых выборов, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе вносить Президенту РФ коллегиальные постоянно действующие руководящие органы политических партий:

а) списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

б) спискам кандидатов которых в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п. 17 ст. 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», переданы депутатские мандаты в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

в) федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ допущены к распределению депутатских мандатов.

Порядок внесения Президенту РФ предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) установлен ст. 26.3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях», а также Положением о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2013 г. N 620 (далее — Положение).

Каждая вышеуказанная политическая партия вправе предложить Президенту РФ не более трех кандидатур из числа лиц, являющихся членами данной или иной политической партии, либо лиц, не являющихся членами данной или иной политической партии.

В соответствии с п. 6 Положения при внесении политическими партиями Президенту РФ предложений о кандидатурах должны учитываться авторитет и репутация предлагаемых кандидатур, опыт их публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты консультаций.

Консультации по кандидатурам проводятся в обязательном порядке политической партией, которая планирует выдвинуть кандидатов с политическими партиями, не имеющими права предлагать Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и зарегистрировавшими свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ.

Порядок проведения таких консультаций определяется ст. 26.3 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ «О политических партиях». В частности, в соответствии с ч. ч. 4, 5 статьи 26.3 указанного Закона консультации должны проводиться в срок, установленный политической партией самостоятельно, но не позднее чем за 15 дней до внесения предложений о кандидатурах Президенту РФ. В рамках проведения указанных консультаций политические партии, не имеющие права представлять Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), вправе направить одной или нескольким политическим партиям, имеющим право вносить кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), свои предложения об этих кандидатурах.

Поступившие предложения обязательно должны быть обсуждены на заседании постоянно действующего коллегиального органа политической партии.

После проведения консультаций политических партий политическая партия, имеющая право вносить кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не позднее чем за десять дней до внесения предложений о кандидатурах Президенту РФ обязана провести консультации с Президентом РФ.

По итогам таких консультаций формируется окончательный список кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который и вносится Президенту РФ не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — в срок, не превышающий 30 дней со дня досрочного прекращения его полномочий (п. 7 Положения).

В соответствии с п. п. 10 — 12 Положения к предложениям политической партии о кандидатурах прилагаются:

а) решение политической партии о внесении предложений о кандидатурах, принятое в соответствии с уставом политической партии;

б) решение постоянно действующего коллегиального органа политической партии о рассмотрении предложений политических партий, не имеющих права представлять Президенту РФ кандидатуры и зарегистрировавших свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ, об этих кандидатурах;

в) заявление в письменной форме выдвинутого лица о согласии на выдвижение его кандидатом с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом высшего должностного лица субъекта РФ. В заявлении указываются фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы — род занятий) выдвинутого лица. Если выдвинутое лицо является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, в заявлении должны быть указаны сведения об этом и наименование соответствующего представительного органа. Выдвинутое лицо вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии либо не более чем к одному иному общественному объединению и свой статус в этой политической партии (ином общественном объединении) при условии представления вместе с заявлением документа, подтверждающего указанные сведения и официально заверенного постоянно действующим руководящим органом политической партии (иного общественного объединения) либо уполномоченным на то уставом политической партии (иного общественного объединения) постоянно действующим руководящим органом структурного подразделения политической партии (иного общественного объединения). В случае наличия у выдвинутого лица судимости в заявлении указываются соответствующие сведения об этом;

г) копия паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина;

д) копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что выдвинутое лицо является депутатом;

е) сведения о размере и об источниках доходов выдвинутого лица, его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, а также о вкладах в банках, ценных бумагах;

ж) справка о принадлежащем выдвинутому лицу, его супругу (супруге) и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами РФ, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, об их обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 6 июня 2013 г. N 546 «О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ, о расходах по каждой сделке по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту РФ предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»;

з) справка о расходах выдвинутого лица, его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход выдвинутого лица и его супруга (супруги) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 6 июня 2013 г. N 546.

Также выдвинутое лицо обязано к моменту внесения его кандидатуры Президенту РФ закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и осуществить отчуждение ценных бумаг иностранных эмитентов, о чем представить письменные подтверждения.

К предложениям о кандидатурах политические партии вправе приложить иные документы и материалы, характеризующие предлагаемые кандидатуры.

Поступившие предложения о кандидатурах Президент РФ рассматривает и вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представление по трем кандидатам для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ — в срок, не превышающий 50 дней со дня досрочного прекращения его полномочий.

Представленных Президентом РФ кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ представляет полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе.

Порядок избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

  1. Федеральным законом от 21 февраля 2014 г. N 19-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» комментируемая статья была дополнена п. 3.3, устанавливающим ограничения для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В частности, не имеют права быть избранными на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ граждане РФ:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.

В соответствии со ст. 86 УК РФ судимость погашается:

— в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления, — по истечении шести лет после отбытия наказания;

— в отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, — по истечении восьми лет после отбытия наказания.

Если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно, то по его ходатайству суд может снять с него судимость до истечения срока погашения судимости;

б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;

в) осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;

г) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, и имеющие на день голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие п. п. «б» и «в»;

д) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) и 20.29 (производство и распространение экстремистских материалов) КоАП РФ, если голосование в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (т.е. в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 4.6 КоАП РФ));

е) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность в течение срока полномочий должностного лица, для избрания которого назначено голосование.

Пунктом 1 ст. 56 указанного Закона установлены ограничения, в соответствии с которыми предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет) не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости.

Ограничения, установленные подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», следуют из ограничений, установленных п. 1 ст. 56 данного Федерального закона.

Если деяние, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом не признается тяжким или особо тяжким преступлением, действие ограничений, предусмотренных вышеуказанными подп. «б» — «г», прекращается со дня вступления в силу этого уголовного закона.

Если тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается особо тяжким преступлением или если особо тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается тяжким преступлением, ограничения, предусмотренные вышеуказанными подп. «в» — «г», действуют до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости.

  1. Пунктом 4 комментируемой статьи закрепляются общие ограничения для лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ на профессиональной постоянной основе. Данные ограничения направлены на обеспечение независимости и самостоятельности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), исключения какого-либо стороннего влияния на его решения.

В частности, устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы РФ, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности РФ, иные государственные должности данного субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Следует отметить, что законодателем предусмотрена возможность установления указами Президента РФ изъятий из указанных ограничений в части, касающейся замещения должностей федеральной государственной службы. На сегодняшний день таких изъятий не установлено.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе отказаться от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

В соответствии с распоряжением Президента РФ от 15 января 2010 г. N 24-рп «Об утверждении перечня должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне» должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) входит в Перечень должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне. В соответствии со ст. 21 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» в отношении лиц, замещающих должности, предусмотренные указанным Перечнем должностей, проводятся мероприятия, предусматривающие:

— принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;

— согласие на частичные, временные ограничения их прав;

— письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;

— определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий;

— ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

— принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.

  1. В соответствии с п. 4.1 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязан представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Порядок представления указанных сведений установлен Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей РФ, и лицами, замещающими государственные должности РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

В частности, установлено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано представить указанные сведения в Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции.

  1. Помимо вышеуказанных, на высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) распространяются также ограничения, установленные для членов Правительства РФ ст. 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Исходя из указанной нормы, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе:

— быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатом выборных органов местного самоуправления;

— замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в должности находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций;

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

— быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

— использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

— получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

— принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

— выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

— входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

— открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Данный запрет распространяется на супруга (супругу) и несовершеннолетних детей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

  1. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается максимальный срок, на который может быть избрано высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Указанный срок не может быть более пяти лет. Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

Срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяется конституцией (уставом) субъекта РФ и исчисляется со дня его вступления в должность.

Как правило, субъектами РФ устанавливается максимально возможный срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Например, см. ст. 37 Устава Тюменской области от 30 июня 1995 г. N 6.

  1. Согласно п. 5.1 комментируемой статьи при вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст. 29 Закона Калининградской области от 18 января 1996 г. N 30 «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» губернатор Калининградской области приносит присягу следующего содержания: «Клянусь при осуществлении полномочий губернатора Калининградской области уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, исполнять Конституцию РФ и законодательство РФ, Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы и законы Калининградской области, действовать в интересах и на благо Калининградской области и ее населения».

  1. В соответствии с п. 5.2 комментируемой статьи в случае признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) несостоявшимися или недействительными повторные выборы проводятся в сроки, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В соответствии с п. 6 ст. 71 указанного Закона, если основные выборы выборного должностного лица проводились во второе воскресенье сентября и по их результатам выборное должностное лицо не было избрано, повторные выборы проводятся не позднее чем через три месяца со дня голосования на основных выборах. В остальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресенье сентября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ очередного созыва — в день голосования на этих выборах либо в иной день, но не позднее чем через один год со дня появления основания для проведения повторных выборов.

В этом случае до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляется лицом, назначенным Президентом РФ.

  1. Пунктом 6 комментируемой статьи регулируются вопросы наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

По общему правилу определение наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отнесено к исключительной компетенции субъекта РФ — наименование должности устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Вместе с тем в целях недопущения смешения понятий Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ «О внесении изменения в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», вступившим в силу с 11 января 2011 г., установлено ограничение, в соответствии с которым наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента РФ.

При этом законодателем предусматривается установление переходного периода сроком на 5 лет, в течение которого субъекты РФ смогут привести свое законодательство в соответствие с новыми требованиями федерального законодательства.

Данное положение касается, например:

— Чувашской Республики, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти которой является Президент Чувашской Республики (ст. 68 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г.);

— Республики Башкортостан, главой которой является Президент Республики Башкортостан (ст. 82 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15);

— Республики Марий Эл, высшим должностным лицом которой является Президент Республики Марий Эл, который также возглавляет исполнительную власть (ст. 76 Конституции Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г.).

— Республики Саха (Якутия), Президент которой является главой Республики Саха (Якутия) и ее высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть республики (ст. 68.1 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 г. 54-З N 445-II).

  1. Пунктом 7 комментируемой статьи определяется круг полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) присущи функции:

1) главы региона (представительские функции), которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий:

а) представление субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей; право подписания договоров и соглашений от имени субъекта РФ;

б) обнародование законов с удостоверением их обнародования путем подписания законов или издания специальных актов либо отклонение законов, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации данного полномочия закреплен в ст. 8 комментируемого Закона;

в) право требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

г) право участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

2) главы исполнительной ветви власти, которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий:

а) формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принятие решений об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с установленной законом субъекта РФ системой органов исполнительной власти. При этом, в случае, когда высшее должностное лицо субъекта РФ является по совместительству руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, полномочие по принятию решения об отставке высшего исполнительного органа не может быть реализовано. Такая отставка будет равносильна прекращению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ <37>;

———————————

<37> Кильметова Р.Р. Указ. соч.

 

б) представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. При этом необходимо закрепить порядок направления высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) указанных вопросов законодательного (представительного) органа, например, в регламенте законодательного органа;

в) обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и право в соответствии с законодательством РФ организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Например, порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов МВД РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам, установлен Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725.

При этом взаимодействие указанных территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан;

б) социально-экономическое развитие субъектов РФ, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством РФ полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ и Правительства РФ и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов РФ части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом;

д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных законодательством РФ и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указанный перечень полномочий является открытым. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе осуществлять иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

  1. Пунктом 7.1 комментируемой статьи регулируется порядок замещения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) во время его отсутствия.

В частности, в случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ, за исключением случая назначения Президентом РФ временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в связи с невозможностью осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Таким образом, данная норма предполагает обязательное выполнение следующих условий:

1) данная норма применяется исключительно в случаях болезни или отпуска высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В случае отсутствия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), например, в связи с досрочным сложением полномочий, назначается временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность лица, наделенного указанными полномочиями, в порядке, установленном ст. 19 комментируемого Закона;

2) должностное лицо, которое вправе замещать высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), устанавливается исключительно конституцией (уставом) субъекта РФ. Иными нормативными правовыми актами такое должностное лицо устанавливаться не может.

Например, в соответствии с ч. 35.3 ст. 35.1 Устава Хабаровского края полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполняет вице-губернатор Хабаровского края;

3) комментируемая норма не распространяется на случаи назначения Президентом РФ временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

  1. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Данная норма основана на положении ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, и реализует общепринятый принцип законности в деятельности органов государственной власти.

 

Статья 19. Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

 

Комментарий к статье 19

 

  1. Статьей 19 комментируемого Закона устанавливаются основания и порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти. В соответствии с ч. 2 ст. 17 ГК РФ смертью правоспособность гражданина (в т.ч. способность занимать государственные должности) прекращается;

б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном п. п. 2 — 5 комментируемой статьи.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ.

Следует отметить, что выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ не является безусловным, то есть автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий, но выступает основанием для рассмотрения Президентом РФ, с которым региональный руководитель находится в отношениях субординации, вопроса об отрешении его от занимаемой должности. Предполагается, что Президент РФ и законодательные органы субъектов РФ действуют по данному вопросу на основе согласования интересов и взаимного учета мнений. То есть Президент РФ не вправе действовать произвольно и при наличии обоснованной позиции законодательного органа субъекта РФ должен поддержать предлагаемое региональным парламентом решение; отказ же реализовать выраженное парламентом недоверие должен быть в этом случае мотивированным <38>;

———————————

<38> Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.

 

в) его отставки по собственному желанию. При этом наличие (указание) какой-либо причины не обязательно.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ;

г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Законом.

Основаниями для утраты доверия Президента РФ признаются:

— выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

— установление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ. Примером применения данной нормы служит Указ Президента РФ от 28 сентября 2010 г. N 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы».

Следует отметить, что в комментируемом Законе процессуальные моменты принятия Президентом РФ указанного решения практически не урегулированы. Президент РФ наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и не связан никакими правовыми ограничениями. С одной стороны, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом РФ и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, это неоправданно сильно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ <39>;

———————————

<39> Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8.

 

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным. В соответствии со ст. 29 ГК РФ недееспособным может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Согласно ст. 30 ГК РФ гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим. В соответствии со ст. 42 ГК РФ гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц признан судом безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания; в соответствии со ст. 45 ГК РФ гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, — в течение шести месяцев (военнослужащий или иной гражданин, пропавший без вести в связи с военными действиями, может быть объявлен судом умершим не ранее чем по истечении двух лет со дня окончания военных действий).

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. При этом состав преступления и вид наказания значения не имеют.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

з) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

и) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Следует отметить, что законодателем не установлены сроки внесения Президентом РФ указанного представления;

к) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ.

  1. Пунктами 2 — 5 комментируемой статьи устанавливается порядок отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:

1) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.

Реализация данного положения предполагает прохождение следующих этапов:

а) признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, противоречащим Конституции РФ и федеральным законам. При этом указанная формулировка оставляет открытым вопрос о характере акта высшего должностного лица субъекта РФ, принятие которого может влечь оговоренные последствия (нормативном или индивидуальном). Анализ юридической литературы и положений нормативных актов, регулирующих вопросы привлечения к ответственности органов публичной власти, позволяет сделать вывод, что в данном случае понимается издание высшим должностным лицом субъекта РФ нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ <40>;

———————————

<40> Жуков А.П. Указ. соч.

 

б) подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е. непринятия мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы РФ при условии, что высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в суд для разрешения спора;

в) принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

2) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Как указано в Постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П, по смыслу рассматриваемых положений, для применения такой меры воздействия, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные конституционно значимые тяжкие последствия — массовое нарушение прав и свобод граждан. Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта РФ;

3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей.

Данное основание вызывает наибольшие сомнения. Законодателем не определены критерии и порядок признания исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей ненадлежащим, что может породить субъективную оценку действия указанного должностного лица со стороны законодательного (представительного) органа субъекта РФ, злоупотребление предоставленным правом.

Пунктами 3, 4 комментируемой статьи закрепляется, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается:

а) в однопалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ — двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов;

б) в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ — двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Данное требование также направлено на исключение возможности злоупотребления законодательным (представительным) органом субъекта РФ своим правом, на обеспечение гарантии учета мнения большинства депутатов при вынесении решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В соответствии с подпунктом «д» п. 3 ст. 5 комментируемого Закона решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) оформляется постановлением.

В соответствии с п. 5 комментируемой статьи после принятия указанное постановление направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности. При этом сроки осуществления данных действий не установлены.

По мнению КС РФ, выраженному в Постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П, издание указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности является завершающим этапом федерального воздействия, а также реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ в сфере федеральных полномочий исполнительной власти (ст. ст. 80 и 90 Конституции РФ), в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ.

  1. Пунктами 6, 7 комментируемой статьи предусмотрены последствия принятия решения об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности.

В частности, решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае указанной отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Данные нормы обусловлены тем, что срок полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ограничен сроком полномочий его руководителя — высшего должностного лица субъекта РФ.

В связи с тем что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ влечет за собой начало процедуры назначения нового высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), функционирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ после отставки продолжается, так как для прихода к власти нового высшего должностного лица субъекта РФ требуется время. При этом функционирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ после отставки, приобретая, по сути, временный, переходный характер, обеспечивает непрерывность осуществления исполнительной власти как постоянно действующей (Постановление КС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П).

  1. Пунктами 7.1 — 7.4 комментируемой статьи устанавливаются основания и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ).

В частности, отзыв высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом. В данном случае можно говорить о том, что указанное нарушение может быть как однократным, так и неоднократным. При этом задача суда — зафиксировать факт нарушения законодательства без оценки степени его влияния на социально-экономическое положение региона или его жителей. Отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта РФ;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей, установленное соответствующим судом. При этом законодатель не определяет критерии, по которым можно определить, что неисполнение обязанностей было грубым, оставляя это на усмотрение суда. По мнению автора, отсутствие четких критерием позволит суду исходить не только из действующего законодательства, но и из политической конъюнктуры, что может значительно снизить объективность соответствующего решения суда.

Обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении вышеуказанных фактов вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) должна обеспечивать гражданам РФ, проживающим на территории субъекта РФ и обладающим активным избирательным правом, возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву.

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) проводится по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации и обладающих активным избирательным правом, в порядке, установленном для проведения референдума субъекта Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом.

Например, см.:

— Закон Новосибирской области от 10 декабря 2012 г. N 269-ОЗ «О порядке отзыва Губернатора Новосибирской области»;

— Закон Вологодской области от 22 января 2013 г. N 2970-ОЗ «О порядке отзыва Губернатора Вологодской области»;

— Закон Орловской области от 25 декабря 2012 г. N 1448-ОЗ «О порядке отзыва Губернатора Орловской области»;

— Закон Челябинской области от 29 ноября 2012 г. N 422-ЗО «О порядке отзыва Губернатора Челябинской области».

Инициатива проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данная норма гарантирует возможность избранному высшему должностному лицу реализовать свою программу в течение определенного времени, защищает его от политических игр оппонентов.

В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязательно должны собираться подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Например, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона Смоленской области от 21 декабря 2012 г. N 119-з «Об отзыве Губернатора Смоленской области» в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву Губернатора собираются подписи избирателей, количество которых должно составлять 25 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории Смоленской области.

Проверка подписей избирателей, соблюдения порядка их сбора и проверка соблюдения процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляются избирательной комиссией субъекта РФ, действующей в качестве комиссии по отзыву. Как правило, для проверки подписей избирателей при избирательных комиссиях субъектов РФ создаются специальные рабочие группы, в состав которых входят как члены и работники аппарата избирательной комиссии субъекта РФ, так и привлеченные эксперты из числа работников специализированных государственных органов (например, органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, органов регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ).

Кроме того, комментируемой статьей устанавливается требование, в соответствии с которым законом субъекта РФ, помимо вышеуказанного, должны предусматриваться также основания и процедура отзыва в соответствии с комментируемым Законом. Фактически данная норма не несет в себе правовой нагрузки и указывает лишь на то, что положения комментируемого Закона должны быть также отражены и в законе субъекта РФ, регулирующем процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта РФ.

В частности, закрепляется, что отзываемое лицо и инициаторы его отзыва должны быть проинформированы комиссией по отзыву о месте и времени проведения ее заседания, на котором будут рассматриваться вопросы о результатах проверки подписей избирателей и результатах выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Комиссия по отзыву также обязана проинформировать отзываемое лицо и инициаторов его отзыва о результатах рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ инициативы проведения голосования по отзыву.

Срок рассмотрения комиссией по отзыву инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ и принятия ею решения не может превышать 15 дней со дня представления инициаторами отзыва в комиссию по отзыву всех необходимых документов, в том числе подписных листов. Срок рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ указанной инициативы и принятия им решения о назначении голосования по отзыву либо об отказе в назначении такого голосования не может превышать 15 дней со дня поступления документов от комиссии по отзыву. В случае если указанный срок выпадает на межсессионный период, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан собраться на внеочередное заседание.

Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ при наличии хотя бы одного из оснований отзыва, необходимого количества достоверных и (или) действительных подписей избирателей, а также при соответствии процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву и представленных документов требованиям закона. Отсутствие какой-либо из указанных составляющих влечет за собой принятие решения об отказе в проведении голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ. Например, может возникнуть ситуация, при которой судом будет установлен факт нарушений, однако инициатива проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ не найдет поддержки среди избирателей.

Что касается процедуры проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ, то оно, как и все выборы и референдумы, может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования по отзыву на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. По общему правилу решение о назначении голосования по отзыву подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Отзываемое лицо должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемым лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.

Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ должно быть проведено не позднее 60 дней со дня принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения о назначении голосования по отзыву. Указанный срок должен учитываться при принятии решения о назначении дня голосования.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ.

  1. Пунктами 9, 9.1, 9.2 комментируемой статьи устанавливаются случаи и порядок назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

1) на период до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:

а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности, в том числе по представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления;

в) истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (применяется в случае, если срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ истек, а решение о назначении нового высшего должностного лица законодательным (представительным) органом не принято);

г) признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) несостоявшимися или недействительными;

2) на период действия обстоятельств в случае, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий указанного должностного лица. В данном случае временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) назначается в целях охраны прав и законных интересов граждан РФ.

Решение Президента РФ о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается в форме указа.

  1. Пунктом 10 комментируемой статьи установлены ограничения деятельности временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данные ограничения призваны подчеркнуть временный характер деятельности указанного лица.

В частности, временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе:

— распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

— вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта РФ.

Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть установлены дополнительные ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Например, помимо вышеуказанных ограничений, согласно ч. 4 ст. 43 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» временно исполняющий обязанности мэра Москвы не вправе:

— принимать решение об отставке правительства Москвы;

— вносить изменения в состав правительства Москвы;

— определять структуру органов исполнительной власти города Москвы;

— изменять распределение обязанностей между членами правительства Москвы;

— назначать представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания РФ;

— вносить в Московскую городскую Думу кандидатуры на должности судей Уставного суда города Москвы;

— осуществлять без одобрения правительства Москвы законодательную инициативу по вопросам принятия и изменения бюджета города Москвы.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code