Глава II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ) ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 4. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 4

 

  1. Настоящей статьей устанавливаются основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является одним из ключевых элементов системы органов государственной власти субъекта РФ. Его наличие является строго обязательным.

Законодательные органы субъектов РФ олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей конституционной природе. Такая их сущность предопределена конституционным принципом народовластия, допускающим его представительную форму (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций <14>.

———————————

<14> Вороков Р.В. Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический мир. 2008. N 10.

 

Исходя из этого п. 1 комментируемой статьи закрепляется положение о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.

Понятие «постоянно действующий» означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. В то же время на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются скорее исключением из правила. В указанных случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для скорейшего устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов).

Вместе с тем понятие «постоянно действующий» не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не меняется.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, т.к. отражает реальные политические предпочтения избирателей.

Кроме того, комментируемой нормой закрепляется основная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ — он является высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. То есть никакой другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен правом принимать законодательные акты субъекта РФ, никакой другой орган не вправе подменять законодательную функцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты иных государственных органов должны соответствовать законодательным актам, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его компетенции.

  1. Пунктом 2 комментируемой статьи регулируются вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

На сегодняшний день вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ комментируемой нормой отнесены исключительно к компетенции субъекта РФ.

В частности установлено, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Следует отметить, что субъекты РФ весьма разнообразно подошли к вопросу наименования своих законодательных (представительных) органов. Так, например, среди наименований законодательных (представительных) органов субъектов РФ можно было встретить следующие наименования:

— Дума, областная Дума (Московская область, Тюменская область, Калининградская область, Тульская область, Рязанская область, Ставропольский край, Ярославская область, Мурманская область, Новгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Брянская область, Сахалинская область, Ивановская область, Костромская область, Курганская область, Астраханская область, Саратовская область, Смоленская область, Белгородская область, Курская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Тамбовская область, Ханты-Мансийский автономный округ);

— Законодательное Собрание (г. Санкт-Петербург, Ленинградская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калужская область, Новосибирская область, Свердловская область, Владимирская область, Ульяновская область, Амурская область, Вологодская область, Красноярский край, Омская область, Челябинская область, Краснодарский край, Ростовская область, Нижегородская область, Кировская область, Забайкальский край, Камчатский край, Пермский край, Оренбургская область, Иркутская область, Еврейская автономная область, Тверская область, Республика Карелия, Республика Адыгея);

— Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область);

— Собрание депутатов (Архангельская область, Псковская область, Ненецкий автономный округ);

— Совет народных депутатов (Орловская область, Кемеровская область);

— Областной Совет (Липецкая область);

— Губернская дума (Самарская область);

— Государственная Дума (Ямало-Ненецкий автономный округ);

— Верховный Совет (Удмуртская Республика, Республика Коми, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Республика Северная Осетия);

— Государственный Совет (Чувашская Республика, Республика Татарстан);

— Государственное Собрание (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Алтай);

— Народное Собрание (Карачаево-Черкесская Республика, республика Ингушетия);

— Парламент (Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика);

— Конституционное Собрание (Республика Мордовия, Республика Дагестан, Республика Калмыкия);

— Верховный Хурал (парламент) (Республика Тыва).

Федеральным законом от 23 декабря 2010 г. N 376-ФЗ в комментируемую статью были внесены изменения, обусловленные необходимостью исключения дублирования в наименовании законодательного (представительного) органа наименований федеральных органов государственной власти.

Указанный Федеральный закон вступил в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования (он был опубликован в «Российской газете» от 27 декабря 2010 г.) — с 26 июня 2011 г.

В соответствии с положениями п. 2 комментируемой статьи наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Анализ указанных изменений позволяет сделать вывод, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не может иметь, например, такое наименование, как «Государственная Дума».

  1. Пунктом 3 комментируемой статьи регулируются вопросы численного состава законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Установление числа депутатов в законодательном (представительном) органе комментируемая статья относит к исключительной компетенции субъекта РФ без каких-либо ограничений. Законодателем закрепляется единственное требование, в соответствии с которым число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должно быть установлено высшим законодательным актом субъекта РФ — конституцией (уставом) субъекта РФ.

Следует отметить, что комментируемая норма претерпела существенные изменения, внесенные Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 42-ФЗ, которые установили зависимость числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта РФ. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов — при численности избирателей менее 500 тыс. человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов — при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн. человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов — при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн. человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов — при численности избирателей свыше 2 млн. человек.

Внесение данных изменений обусловлено необходимостью унифицировать численность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и направлено на реализацию положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.

Указанные изменения приобрели юридическую силу с 1 августа 2011 г. При этом следует отметить, что Конституции (уставы) субъектов РФ, нормы которых о числе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствуют названным положениям (т.е. установленной численности избирателей), должны были быть приведены в соответствие с этими положениями не позднее 1 сентября 2011 г., а соответственно этому изменению подлежит и численность депутатов.

Так, в частности, в восьми субъектах РФ (республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской) ранее число депутатов превышало их максимальное значение, предусмотренное указанными изменениями для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляло 162 депутата, необходимо было сократить как минимум 112 мандатов.

В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) ранее число депутатов было меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

  1. В соответствии с положениями п. 3.1, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 42-ФЗ, с 1 августа 2011 г. действуют переходные положения в целях применения требований к численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Суть этих положений сводится к следующему.

Во-первых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате увеличения численности избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта РФ, установленное число депутатов окажется меньше их минимального числа, предусмотренного подп. «б», «в» или «г» п. 3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с увеличившейся численностью избирателей. Указанное соотношение должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение 18 календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт увеличения численности избирателей).

Во-вторых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате уменьшения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, установленное число депутатов окажется больше их максимального числа, предусмотренного подпунктом «а», «б» или «в» п. 3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с уменьшившейся численностью избирателей. Такое соотношение также должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт уменьшения численности избирателей).

В-третьих, численность избирателей, зарегистрированных на территории РФ, определяется на основании данных регистрации (учета) избирателей, участников референдума, осуществляемой в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В соответствии с ч. 10 ст. 16 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в РФ и за пределами территории РФ избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием Государственной автоматизированной системы «Выборы» на основании данных, представленных в избирательную комиссию субъекта РФ:

Кроме того, п. 3.1 комментируемой статьи устанавливается порядок внесения законопроекта и принятия закона субъекта РФ о приведении численности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта в соответствие с установленными требованиями.

В частности, исходя из степени важности документа, проект закона субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, может быть внесен в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ только высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Помимо этого, законодатель установил сроки внесения законопроекта — не позднее чем через сорок пять дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Установление сроков внесения законопроекта позволит избежать искусственного затягивания процесса приведения числа депутатов законодательного (представительного) органа в соответствие с требованиями федерального законодательства, особенно в случае необходимости значительного уменьшения указанного числа депутатов.

В целях обеспечения возможности соблюдения установленных сроков назначения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ закон субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, должен вступить в силу не позднее чем через восемьдесят дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Таким образом, на рассмотрение законопроекта законодательным (представительным) органом отводится не менее 35 дней, что позволяет не созывать внеочередное заседание.

  1. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируется порядок формирования депутатского корпуса.

Законодатель обязывает при формировании законодательного (представительного) органа использовать смешанную избирательную систему: не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ — не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Данная норма была введена Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ. С одной стороны, это требование повысило роль политических партий в регионах, стимулирует их развитие не только в центре страны, но и на всей ее территории. С другой — депутаты, избранные по пропорциональной системе, не «привязаны» к какому-либо избирательному округу, имеют крайне низкую связь с избирателями, что затрудняет их взаимодействие.

Порядок формирования избирательными объединениями списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в составе указанных списков кандидатов, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты.

В целях недопущения использования избирательного объединения лишь как способа быть избранным в законодательный (представительный) орган законодатель установил обязанность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избранных в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входить в депутатские объединения (во фракции). Данная обязанность не распространяется на депутатов, чье членство во фракции было прекращено в связи с ликвидацией или реорганизацией политической партии, в составе списка кандидатов в депутаты которой они были избраны.

Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Кроме того, во фракции могут входить также:

— депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

— депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Помимо фракций, в законодательном (представительном) органе могут создаваться и депутатские объединения, не являющиеся фракциями. Указанные депутатские объединения могут образовываться:

— депутатами, избранными по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

— депутатами, избранными в составе списков кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п. 17 ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

— депутатами, избранными в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Например, см. гл. 5 Регламента Самарской Губернской Думы, утвержденной Постановлением Самарской Губернской Думы от 25 ноября 2003 г. N 840.

Кроме того, устанавливаются гарантии равенства депутата, избранного в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п. 17 ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которому наравне с представителями фракций должны предоставляться право предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, право на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации указанных прав также устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Обратим внимание, что Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 95-ФЗ п. 17 ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» признан утратившим силу по истечении четырех лет после дня вступления в силу ФЗ от 5 мая 2014 г. N 95-ФЗ.

  1. Пунктом 4.1 комментируемой статьи регулируются вопросы деятельности фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, если такая деятельность была прекращена в течение одного созыва.

В этом случае деятельность указанной фракции, а также членство депутатов в этой фракции прекращаются со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи (т.е. записи о ликвидации политической партии либо о ее реорганизации).

В случае прекращения деятельности политической партии, списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п. 17 ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в связи с ее ликвидацией или реорганизацией депутат, избранный в составе списка кандидатов такой политической партии, утрачивает права, предоставленные ему наравне с представителями фракций, со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи. То есть такой депутат формально не лишается депутатского мандата, однако лишается прав предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, прав на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

С этого дня такой депутат вправе входить в ту или иную фракцию при условии вступления в соответствующую политическую партию.

  1. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается максимально возможный срок полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который составляет 5 лет. При этом в пределах указанного пятилетнего срока субъект РФ вправе самостоятельно установить и иной, отличный от пятилетнего, срок полномочий депутата.

Представляется, что устанавливать срок депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ менее двух лет нецелесообразно.

Срок полномочий депутатов подавляющего большинства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет.

  1. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ самостоятельно исходя из экономической и организационной целесообразности.

При этом, учитывая, что комментируемая норма каких-либо условий для установления числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не устанавливает данное число может быть установлено как в абсолютном выражении (с указанием конкретного числа депутатов), так и в относительном (например, путем указания процентного отношения к установленному числу депутатов).

Регламентирование числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, на уровне конституции (устава) или закона субъекта РФ призвано гарантировать равный статус депутатов и их равное влияние на принятие решений, а также обеспечить всем депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ равные возможности по осуществлению депутатских полномочий. Закрепление в законе субъекта РФ соответствующих правовых оснований и процедур деятельности парламента, в том числе процедуры решения вопросов, касающихся депутатов, работающих на профессиональной основе, служит гарантией реализации конституционных принципов народного представительства (ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), исключает принятие по данным вопросам произвольных решений.

Установление законом субъекта РФ численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не только является дополнительной правовой гарантией статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, но и обеспечивает самостоятельность деятельности указанного органа в целом (см. Определение КС РФ от 7 октября 2005 г. N 341-О).

  1. Пунктом 7 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделяется правами юридического лица.

В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены п. п. 2 и 3 ст. 48 ГК РФ.

В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.

Согласно первому подходу законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако это вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц, законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ создаются прежде всего в целях осуществления законодательной власти в субъекте РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.

В частности, по мнению А. Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, — элемент механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства.

Порядок создания, наделения властными полномочиями и функционирования органа государственной власти должен быть определен соответствующими нормативными правовыми актами. Орган власти должен обладать самостоятельностью в пределах выполнения присущих только ему задач и функций. Орган власти имеет свою структуру и материальную базу, финансовые средства, источник финансирования. Перечисленные признаки похожи на аналогичные для субъектов гражданского права — юридических лиц.

К особым отличиям возможностей субъекта публичного права от возможностей субъекта гражданского права можно отнести следующие:

— субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом;

— реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств;

— материально-техническое, информационное или иное обеспечение деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники <15>.

———————————

<15> Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица. URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.

 

Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.

По мнению ученых, в области публичного права понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи созданным главным образом на основе анализа частноправовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров — глав муниципальных образований <16>.

———————————

<16> Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6.

 

Это юридические лица особого рода — занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:

1) принципиально разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах;

2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. Как отмечалось, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеют весьма отдаленное отношение, не касаются его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;

3) по-разному обстоит дело с собственностью и имуществом юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей — публично-правовых образований (государства, субъекта Федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;

4) у юридических лиц публичного и частного права существует разный характер связи с публичной властью. Юридическое лицо частного права отделено от публично-властных отношений, оно не участвует в их формировании, его сфера — хозяйственная деятельность, результатом которой является прибыль. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня (государства, субъекта Федерации, территориальной автономии, муниципального образования и др.), они прикосновенны к публичной власти;

5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустанавливающими правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;

6) права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий. Не случайно в законах, регулирующих положение публично-правовых образований, говорится не отдельно о правах и обязанностях, а о предметах ведения, компетенции;

7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;

8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы РФ, субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;

9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права.

10) неодинаковы характер и формы ответственности <17>.

———————————

<17> Там же.

 

Кроме того, в соответствии с комментируемой статьей обязательным является наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

То есть органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако, учитывая, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати с изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем следует учитывать судебную практику, согласно которой органы государственной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен Герб РФ, а иные случаи использования Государственного герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 г. N 16-Г07-20).

  1. На основании п. 8 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Как правило, организационное, правовое, информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа осуществляется его аппаратом. При этом, аппарат законодательного (представительного) органа не наделяется властными полномочиями по отношению к каким бы то ни было органам, организациям, должностным лицам и гражданам, а служит исключительно в целях обеспечения деятельности указанного органа.

Структура и численный состав аппарата определяются законодательным (представительным) органом самостоятельно исходя из организационной необходимости и финансового обеспечения.

  1. В соответствии с п. 9 комментируемой статьи расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

В частности, в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета, как функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти.

Данная норма закрепляет прежде всего финансовую независимость законодательного (представительного) органа, гарантии стабильного финансирования его деятельности.

В то же время законодатель установил четкие границы использования законодательным (представительным) органом бюджетных средств. В частности, запрет на управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта РФ в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта РФ (за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и (или) депутатов). При этом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта РФ не ограничиваются.

Данная норма основывается на положениях ст. ст. 153, 154 Бюджетного кодекса РФ, разграничивающих бюджетные полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным кодексом РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

  1. Пунктом 10 комментируемой статьи определяется правомочность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным (т.е. вправе осуществлять свои полномочия), если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Данная норма обеспечивает легитимность деятельности законодательного (представительного) органа, в т.ч. и принятых им решений.

Следует обратить внимание, что в случае сложения депутатами своих полномочий, в результате чего в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ останется менее двух третей от установленного числа депутатов, все решения, принятые после дня сложения указанными депутатами своих полномочий, признаются недействительными и не имеют юридической силы. Данное обстоятельство не зависит от наличия вступившего в силу решения суда о признании данного состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ неправомочным.

  1. Пунктом 11 комментируемой статьи устанавливается критерий признания правомочным заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется законом субъекта РФ. Таким образом, законодатель предоставил право субъекту РФ самостоятельно определять условия признания законодательного (представительного) органа правомочным.

Единственным условием, закрепленным комментируемой нормой, является условие, при котором заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.

Предполагается, что данное требование позволит обеспечить выражение мнения большинства при принятии законодательным (представительным) органом своих решений.

Периодичность заседаний законодательного (представительного) органа также определяется субъектом РФ самостоятельно, однако не может составлять менее одного правомочного заседания в три месяца. Установление обязанности периодически проводить заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ направлено на обеспечение гарантий эффективности, постоянства его деятельности.

  1. Положения п. 11.1 комментируемой статьи гарантируют сменяемость состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В частности, устанавливается обязанность проводить первое заседание вновь избранного законодательного (представительного) органа в установленный конституцией (уставом) субъекта РФ срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в правомочном составе.

Указанный тридцатидневный срок обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность работы законодательного (представительного) органа государственной власти, т.к. в соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта либо в установленных случаях — второе воскресенье октября (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва — день голосования на указанных выборах) года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов. Таким образом, в день выборов депутатов нового созыва законодательного (представительного) органа полномочия депутатов предыдущего созыва прекращаются, в связи с чем особенно важно было исключить возможность длительных перерывов в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

  1. На основании п. 12 комментируемой статьи по общему правилу заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются открытыми.

Исключения составляют случаи, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Как правило, субъектами устанавливается, что закрытые заседания проводятся по решению законодательного (представительного) органа. Крайне редко уточняется, по каким вопросам может приниматься такое решение. Например, ст. 34 Регламента Калининградской областной Думы четвертого созыва, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 20 апреля 2006 г. N 26, решение о проведении закрытого заседания принимается при необходимости обсуждения вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

 

Статья 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 5

 

  1. Данной статьей определяется круг основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Перечень основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается п. 1 комментируемой статьи. Данный перечень не является закрытым, что позволяет в процессе развития законодательства РФ исполнять возложенные на законодательный (представительный) орган субъекта РФ полномочия без внесения изменений в комментируемую норму.

Основным полномочием законодательного (представительного) органа является законодательная деятельность. В рамках указанной деятельности законодатель выделяет следующие полномочия законодательного (представительного) органа:

а) принятие конституции (устава) субъекта РФ и поправок к конституции, если иное не установлено конституцией субъекта РФ (к уставу);

б) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта РФ (в соответствии со ст. 73 Конституции РФ) и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ (в соответствии со ст. 72 Конституции РФ). При этом следует отметить, что перечень полномочий совместного ведения, по которым осуществляется самостоятельное законодательное регулирование субъектом РФ за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), установлен п. 2 ст. 26.3 комментируемого Закона.

Также законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделяется контрольным полномочием, выражающимся в заслушивании ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Данное полномочие было введено сравнительно недавно — Федеральным законом от 29 марта 2010 года N 29-ФЗ. Введение данной нормы было обусловлено наделением законодательного (представительного) органа контрольными функциями по отношению к исполнительной власти аналогично наделению контрольными функциями Государственной Думы (см. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»).

  1. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется перечень вопросов, по которым регулирование осуществляется исключительно путем принятия законов субъекта РФ.

Законом субъекта РФ:

а) утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

б) в пределах полномочий, определенных ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

в) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). При этом следует обратить внимание, что законодатель разделяет понятия «программа социально-экономического развития субъекта» и «долгосрочные целевые программы». Программа социально-экономического развития субъекта РФ представляет собой прежде всего стратегию развития субъекта РФ на плановый период, в то время как долгосрочные целевые программы являются отраслевыми (межотраслевыми) программами, содержащими конкретный перечень программных мероприятий с указанием необходимого объема финансирования. Данные различия обусловливают различный подход федерального законодателя к утверждению таких программ: комплексные программы социально-экономического развития субъекта РФ в соответствии с комментируемой нормой утверждаются законом субъекта РФ, а отраслевые долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет бюджета субъекта РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено Налоговым кодексом РФ к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания. В соответствии со ст. 14 Налогового кодекса РФ к региональным налогам относятся:

— транспортный налог;

— налог на игорный бизнес;

— налог на имущество предприятий.

Кроме того, в соответствии со ст. 284 Налогового кодекса РФ частичное регулирование законами субъекта РФ допускается в отношении налога на прибыль организаций в части понижения налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ;

д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении.

В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов РФ в числе прочих относятся составление и рассмотрение проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

На основании ч. 3 ст. 144 Бюджетного кодекса РФ бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

Статьей 26.11 комментируемого Закона устанавливается право субъекта РФ иметь свою собственность, включающую в себя имущество, необходимое для эффективного осуществления субъектом РФ своих полномочий. Являясь собственником имущества, субъект вправе управлять и распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению. Установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в т.ч. долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм, направлено на установление единых норм поведения при осуществлении каких-либо действий, связанных с собственностью субъекта РФ;

ж) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ. Примером применения данной нормы служат, в частности, Закон Республики Марий Эл от 10 января 1999 г. N 110-З «Об утверждении Договора о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Марий Эл», Закон Читинской области от 21 июня 2006 г. N 807-ЗЧО «Об утверждении заключения Договора между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа», Закон Карачаево-Черкесской Республики от 30 октября 1997 г. N 348-XXII «Об утверждении Договора об образовании Межпарламентского Совета Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики»;

з) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ. При этом порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ устанавливается в порядке и пределах, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

и) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения.

Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) — деление территории субъектов РФ на части — административно-территориальные единицы, в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления <18>.

———————————

<18> URL: http://slovo.yaxy.ru/a-kp.htm.

 

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы:

— система административно-территориальных единиц;

— порядок их образования и упразднения;

— отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц;

— установление и изменение границ административно-территориальных единиц;

— установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов;

— наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей;

— регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Особенно следует отметить, что понятие «административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации» не является идентичным понятию «территориальное деление местного самоуправления». Иными словами, границы административно-территориальных образований обусловлены сферой действия территориальных органов государственной власти субъекта РФ и не обязательно должны совпадать с границами муниципальных образований. Вместе с тем на практике для повышения эффективности деятельности территориальных органов государственной власти субъекта РФ, административно-территориальное деление совпадает с делением субъекта РФ на муниципальные районы и городские округа;

л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ — это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на территории субъекта РФ. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами <19>.

———————————

<19> URL: http://www.ido.rudn.ru/ffec/juris/ju21.html.

 

Субъекты РФ вправе устанавливать свою систему органов государственной власти (в том числе и систему органов исполнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных комментируемым Законом. Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ предполагает наличие органов исполнительной власти общей компетенции и органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции.

Как правило, органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (Совет Министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие формы — мэрии, правительства и т.д.).

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются, например, министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты;

м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ. Иными словами, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе регулировать законами субъекта и иные вопросы, относящиеся к полномочиям субъекта РФ (например, вопросы государственной службы, некоторые вопросы муниципальной службы, вопросы установления административной ответственности за нарушения законодательства субъекта РФ и муниципальных правовых актов и др.).

  1. Пунктом 3 комментируемой статьи определяется перечень вопросов, по которым регулирование осуществляется исключительно путем принятия постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

а) принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности (например, утверждаются графики проведения заседаний законодательного (представительного) органа, положения о комитетах и комиссиях, об аппарате законодательного (представительного) органа);

б) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ. Как правило, указанный порядок назначения предусматривается для высших должностных лиц субъекта РФ — вице-губернаторов, заместителей председателя правительства, реже — для министров, председателей комитетов;

в) назначаются выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо оформляется решение об избрании высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, назначается голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;

г) назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ. При этом в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» назначение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные указанным Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ;

д) оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В качестве примера применения данной нормы можно рассматривать Постановления Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай от 31 марта 2005 г. N 28-10 «О выражении недоверия Главе республики Алтай, Председателю правительства Республики Алтай М.И. Лапшину», от 4 июня 1999 г. N 12-63 «О выражении недоверия членам правительства Республики Алтай», Постановление Московской областной Думы от 28 декабря 2005 г. N 2/164-П «О выражении недоверия Уполномоченному по правам человека в Московской области Крыжову С.Б.»;

е) утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. Право на утверждение соглашения об изменении границ субъектов РФ основано на ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, в соответствии с которой границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Утверждение соглашения об изменении границ субъектов РФ является по своей сути юридической фиксацией факта согласия соответствующего субъекта РФ на изменение границ;

ж) одобряется проект договора о разграничении полномочий. Право заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ установлено п. 1 ст. 1 комментируемого Закона;

з) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (см., например, Постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 9 декабря 2010 г. N 191-П «О назначении Эргубаева З.В. на должность судьи Конституционного суда Республики Марий Эл», Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 28 июня 2006 г. N 349 «О назначении на должность судьи Уставного суда Санкт-Петербурга»);

и) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Установленный перечень вопросов, по которым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ принимаются постановления, является открытым и позволяет принимать иные постановления по различным вопросам.

  1. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируются вопросы осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ.

В частности, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в установленных пределах и формах осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за:

— соблюдением и исполнением законов субъекта РФ (см., например, Закон Калужской области от 13 февраля 2006 г. N 171-ОЗ «О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области»);

— исполнением бюджета субъекта РФ;

— исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;

— соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

В частности, в соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

а) предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

б) текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

в) последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

— получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

— получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

— утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

— создание собственных контрольных органов (Счетная палата субъекта РФ, иные органы законодательных (представительных) органов);

— вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Кроме того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

  1. Пунктом 5 комментируемой статьи определяется порядок принятия решений двухпалатным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. На сегодняшний день законодательством субъектов не предусмотрено создание двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти.

В случае если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

а) законы субъекта РФ принимаются палатой, сформированной на выборах по смешанной избирательной системе (по аналогии с Федеральным Собранием РФ, в котором законы принимаются Государственной Думой РФ);

б) иные полномочия каждой из палат осуществляются на основании комментируемого Закона, конституции (устава) и законов субъекта РФ.

 

Статья 6. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 6

 

  1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с установлением и реализацией права законодательной инициативы.

Законодательной инициативой является закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона либо внести соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение либо законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя <20>.

———————————

<20> URL: http://www.lawrf.ru/content/pravo-zakonodatelnoj-iniciativy/.

 

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается круг субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы.

Как видно, законодатель регулирует вопрос о круге субъектов законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ на основе императивного и диспозитивного методов <21>.

———————————

<21> Хабибуллина Г. Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в составе РФ). URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n9/4.

 

В частности, правом законодательной инициативы обязаны быть наделены:

— депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

— высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

— представительные органы местного самоуправления.

Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено:

а) иным органам. Данная группа представляет наибольший интерес. Как показывает сравнительно-правовой анализ ряда конституций республик, обновленных после 1999 г., в разряд «иных органов» включаются как государственные органы РФ и соответствующие республики в составе РФ, так и структурные подразделения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ <22>. Например, к «иным органам» субъектами РФ могут быть отнесены:

———————————

<22> Там же.

 

— фракции, иные депутатские объединения в законодательном (представительном) органе (г. Москва, Московская область, г. Санкт-Петербург);

— комитеты и комиссии законодательного (представительного) органа (Алтайский край);

— прокуратура (прокурор) субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калининградская область, Свердловская область, Красноярский край);

— избирательная комиссия субъекта РФ (Московская область, Архангельская область, Приморский край, Тюменская область, Красноярский край, Саратовская область);

— контрольно-счетный орган субъекта РФ (Московская область, Тюменская область);

— верховный (областной, краевой) суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Свердловская область, Саратовская область);

— арбитражный суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Свердловская область, Саратовская область);

— конституционный (уставный) суд субъекта РФ (Свердловская область, Воронежская область);

— территориальное управление Министерства юстиции РФ (Хабаровский край, Тюменская область, Волгоградская область);

— территориальный орган управления Министерства РФ по налогам и сборам (Волгоградская область);

— уполномоченный по правам человека в субъекте РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Саратовская область);

— уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ (Саратовская область);

— транспортная прокуратура (Пензенская область);

— главный федеральный инспектор по субъекту РФ (Пензенская область);

— молодежный парламент при законодательном (представительном) органе (Калужская область, Томская область);

— молодежное правительство (Калужская область);

б) членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ (например, данное право предоставлено в Пензенской, Волгоградской, Нижегородской областях и др. субъектах РФ);

в) общественным объединениям, таким как, например:

— Совет (Ассоциация) муниципальных образований субъекта РФ (Московская область, Калининградская область);

— объединениям профессиональных союзов (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Красноярский край);

— общественная палата субъекта РФ (Калининградская область;

— региональное отделение общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» (Калининградская область);

— общественные объединения (Удмуртская Республика);

— торгово-промышленная палата (Краснодарский край, Воронежская область);

— Союз сельхозтоваропроизводителей (Воронежская область);

г) гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ, в рамках народной (гражданской) законодательной инициативы.

Народная (гражданская) законодательная инициатива — это форма непосредственного осуществления населением государственной власти посредством внесения проекта нового закона, отмены или изменения ранее принятых законов с целью последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня. Это разновидность коллективного обращения граждан. Однако в данном случае предметом является принятие конкретного нормативного акта. Граждане подготавливают проект акта и собирают подписи за то, чтобы именно данный проект был рассмотрен уполномоченным органом власти <23>.

———————————

<23> Хохлова Е.А. Народная правотворческая (законодательная) инициатива в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3.

 

Такая возможность предусмотрена, например, в Алтайском, Красноярском крае, г. Москве, Ярославской, Брянской, Калужской, Омской, Пензенской, Калининградской, Свердловской областях. При этом субъектами РФ устанавливаются различные условия реализации гражданами права законодательной инициативы. В частности, в Алтайском крае право законодательной инициативы принадлежит избирателям Алтайского края в количестве не менее одного процента общего их числа, в Пензенской области — населению Пензенской области при наличии не менее 5 тысяч подписей избирателей, в Свердловской области законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем десятью тысячами проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом.

  1. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

Указанное предложение может быть изложено высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в письме при внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган, а также на заседании профильного комитета, комиссии, заседании законодательного (представительного) органа.

  1. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается особый порядок рассмотрения законопроектов, связанных с финансовыми затратами, а именно законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ (т.е. все законопроекты, предполагающие осуществление финансирования за счет бюджета субъекта РФ).

Указанные законопроекты рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ исключительно по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного лица.

Данная норма установлена по аналогии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, в соответствии с которой законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Закрепление указанного положения обусловлено тем, что в соответствии с п. 2 ст. 21 комментируемого Закона на высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ возлагается обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ.

Заключение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее двадцати календарных дней. Двадцатидневный срок обеспечивает возможность ознакомиться с законопроектом и подготовить по нему заключение. Максимальный срок представления заключения законодателем не установлен. Представляется, что данный срок должен определяться субъектом РФ исходя из порядка организации деятельности законодательного (представительного) органа с учетом принципов своевременности и целесообразности.

Примерами применения данной нормы служит установление субъектами РФ следующих сроков представления заключения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

— 20 дней (Закон Амурской области от 13 декабря 1995 г. N 40-ОЗ «Устав (Основной Закон) Амурской области»);

— 21 день (Закон Архангельской области от 19 сентября 2001 г. N 62-8-ОЗ «О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области»);

— 25 дней (Устав (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. N 7-ОЗ);

— 30 дней (Закон г. Москвы от 14 декабря 2001 г. N 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»).

 

Статья 7. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов

 

Комментарий к статье 7

 

  1. Рассматриваемой статьей устанавливается порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативных правовых актов.

Пунктами 1 — 3 комментируемой статьи установлен порядок принятия нормативных правовых актов различных видов.

Особое место среди нормативных правовых актов субъекта РФ выделяется конституции (уставу) субъекта РФ. Данный нормативный правовой акт субъекта РФ является основополагающим, устанавливающим основы конституционно-правового статуса субъекта РФ, основные принципы осуществления государственной власти в субъекте РФ.

Учитывая важность указанного нормативного правового акта, законодателем установлено, что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Следует отметить, что субъект РФ вправе устанавливать более жесткие требования к принятию конституции (устава) субъекта РФ.

Кроме того, установление более строгих требований к принятию конституции (устава) субъекта РФ исключает возможность изменения данного нормативного правового акта в угоду определенным политическим силам.

Законы субъекта РФ по общему правилу принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено комментируемым Законом.

Под установленным числом депутатов понимается число депутатов, установленное конституцией (уставом) субъекта РФ.

В отличие от законодательных актов субъекта РФ, принимаемых определенным количеством голосов от установленного числа депутатов, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено комментируемым Законом. Например, в соответствии со ст. 18 комментируемого Закона решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), оформляемое постановлением, считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа.

Под числом избранных депутатов понимается число депутатов, избранных в состав законодательного (представительного) органа на прямых выборах.

  1. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи проект закона субъекта РФ должен рассматриваться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях.

Как правило, при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта законодательный (представительный) орган может:

— принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

— принять или одобрить закон во втором чтении, в первом и втором чтении одновременно;

— отклонить законопроект.

Кроме того, предусматривается, что решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Именно в постановлении отражается факт принятия законопроекта (в первом чтении), закона, факт отклонения законопроекта.

Следует отметить, что субъектами РФ может предусматриваться еще одна стадия рассмотрения законопроекта — принятие законопроекта к рассмотрению. Данная стадия призвана зафиксировать начало работы законодательного (представительного) органа над законопроектом, не являясь, однако, обязательной.

  1. Пунктом 5 комментируемой статьи установлен порядок принятия законов субъекта РФ двухпалатным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

В частности, установлено, что, если в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ требуется одобрение принятого закона субъекта РФ другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты.

В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта РФ, отклоненный закон субъекта РФ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Представляется, что под общим числом депутатов палаты следует понимать установленное конституцией (уставом) субъекта РФ для данной палаты число депутатов.

 

Статья 8. Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 8

 

  1. Общий порядок принятия законов субъектов РФ совпадает с порядком принятия федеральных законов. Основные моменты, установленные Конституцией РФ: законы принимаются законодательным (на уровне субъектов РФ — законодательными (представительными)) органом (органами) государственной власти и направляются для подписания и обнародования высшему должностному лицу. Остальные моменты на уровне субъекта РФ устанавливаются самостоятельно конституцией (уставом) и законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Многие законы субъектов РФ, определяющие порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта РФ, дают расшифровку главным понятиям, встречающимся в соответствующем законе. Так, Закон Алтайского края от 9 ноября 2006 г. N 122-ЗС «О правотворческой деятельности» дает определение таким понятиям, как «нормативный правовой акт Алтайского края», «правотворческая деятельность», «правотворческие органы», «правотворческая процедура».

  1. Конституция РФ и комментируемый Закон понятия «обнародование» понимают по-разному, что, в принципе, можно рассматривать как небольшую коллизию. По смыслу Конституции РФ понятия «подписание» и «обнародование» имеют разное значение, поскольку перечисляются в ч. 1 ст. 107: «Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования». По смыслу комментируемой статьи Закона обнародование — широкое понятие, включающее в себя в том числе и понятие «подписание»: «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта».

Полагаем, что наиболее верной в рассматриваемой ситуации позицией следует признать позицию, выраженную нормами Конституции РФ. Во-первых, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, во-вторых, исходя из лексического значения слово «подписание» означает буквальное подписание документа. То есть Президент РФ ставит свою подпись на проекте закона, тем самым подтверждая свое согласие на его принятие. Обнародование же означает придание закону гласности, то есть возможность сделать его доступным общественности для ознакомления.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи обнародование закона может осуществляться в двух формах: путем подписания или издания специального акта.

Как и Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано обнародовать конституцию (устав), закон субъекта РФ либо отклонить закон в определенный срок. Данный срок устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, как в случае с федеральными законами, не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта РФ действует норма, аналогичная положениям ч. 3 ст. 107 Конституции РФ:

— закон субъекта РФ может быть одобрен в ранее принятой редакции законодательным (представительным) органом большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

— закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ (федеральный закон подлежит подписанию Президентом РФ в аналогичной ситуации в течение 7 дней).

В отношении понятия «принятый федеральный закон» Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П было дано следующее разъяснение. В понятие «принятый федеральный закон» входят:

— законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ;

— законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

— законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Любые законы на территории Российской Федерации подлежат официальному опубликованию и без него не имеют силы.

  1. Конституция (устав) и закон субъекта РФ по общему правилу вступают в силу после их официального опубликования. Исключение составляют законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Они вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ, которым определяется общий порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Естественно, что в каждом субъекте РФ свои официальные источники опубликования. Например, согласно ст. 6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 г. N 86-ОЗ «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации» официальным опубликованием Устава Воронежской области, поправок к нему, закона Воронежской области, постановления Воронежской областной Думы, указа губернатора Воронежской области, постановления правительства Воронежской области считается первая публикация их полного текста в газетах «Воронежский курьер» или «Молодой коммунар» либо первое размещение (опубликование) в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru).

Законами субъекта РФ об опубликовании Конституции (устава) и закона субъекта РФ могут регламентироваться также и иные процессуальные моменты.

Например, Закон Московской области от 20 ноября 1996 г. N 52/96-ОЗ «О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области» определяет порядок оформления, регистрации и хранения Устава и законов Московской области. В соответствии со ст. 11 названного Закона подлинник Устава, закона, принятого Думой и направляемого на подписание губернатору Московской области, должен иметь следующие реквизиты:

— на первой странице — воспроизведение многоцветного полного герба Московской области, под ним слова «Устав Московской области» либо слова «Закон Московской области» и ниже его заголовок;

— на последней странице — слова «Принят постановлением Московской областной Думы от», далее дата и регистрационный номер постановления Думы, которым первоначально был принят Устав, закон, а также дата и регистрационный номер постановления Думы.

В соответствии со ст. 22 указанного Закона подлинники Устава Московской области, законов временно (в течение 10 лет) до передачи на постоянное хранение в Центральный государственный архив Московской области хранятся в Московской областной Думе.

  1. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи Конституция РФ, федеральные законы, конституция (устав) и законы субъекта РФ подлежат государственной защите на территории субъекта РФ. Данная норма призвана подтвердить высокий статус федерального и регионального законодательства.

Государственная защита осуществляется, как правило, через суды: Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code