Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 1

 

  1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются конституционные принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ. К ним относятся принципы:

1) государственной и территориальной целостности РФ.

Под государственной целостностью РФ понимается конституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Государственную целостность РФ характеризуют территориальная целостность и политическая целостность или политическое (государственное) единство страны <2>.

———————————

<2> URL: http://slovari.yandex.ru/.

 

Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ отражает понятие «территориальная целостность» в положениях ч. 3 ст. 4, где указано, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Как справедливо полагает Б.С. Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении РФ целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ. Последний выражен в следующих положениях:

— в юридической невозможности уступки РФ, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам;

— в запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности РФ;

— в обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности;

— в невозможности выхода субъекта РФ из ее состава;

— в возможности «федеральной интервенции» в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ <3>.

———————————

<3> Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность РФ: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. N 10.

 

Важной гарантией территориальной целостности России является сосредоточение решения всех вопросов определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т.п. в исключительном ведении федеральных органов власти. К этому необходимо добавить включение в их ведение вопросов войны и мира, обороны и безопасности, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также внешней политики и международных отношений, международных договоров и внешнеэкономических отношений России и др. (ст. 71 Конституции РФ).

Политическую целостность характеризует единство государственной власти. Целостность федеративного государства невозможна, если нет политической целостности (государственного единства) на всей его территории. Политическая целостность, в свою очередь, обеспечивается равенством всех граждан перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ); закреплением единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6 Конституции РФ); определением в качестве единого на всей территории государственного языка РФ — русского языка (ч. 1 ст. 68 Конституции РФ) и др. <4>;

———————————

<4> URL: http://slovari.yandex.ru/.

 

2) распространения суверенитета РФ на всю ее территорию.

Данный принцип воспроизводит положение ч. 1 ст. 4 Конституции РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П указывается, что суверенитет, предполагающий по смыслу ст. ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является гарантией жизнеспособности РФ как государства, возможности обеспечить дальнейшее его развитие;

3) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко — как подчиненность закону и всех нормативных актов (не только федеральных, но и актов субъектов РФ), и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества <5>.

———————————

<5> Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ // Журнал российского права. 2008. N 2.

 

Указанный принцип закреплен ч. 2 ст. 4 Конституции РФ. Развитием данного положения служит ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Данный принцип гарантирует целостность и единство правового поля государства, определяет единое направление развития нормотворчества субъектов РФ;

4) единства системы государственной власти.

Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений:

а) единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст. 10 Конституции: «Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов;

б) соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ обозначенным в Конституции РФ. То есть:

— для осуществления законодательной деятельности создается представительный орган государственной власти;

— исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти;

— что касается судебной власти, она в целом устанавливается федеральным конституционным законом.

Не должны создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем более судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ;

в) единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собрания, назначение президентов или глав исполнительной власти, установление численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в зависимости от численности избирателей);

г) наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.;

д) характер взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, осуществляя свои полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке <6>;

———————————

<6> Фомиченко М.П. Единство системы государственной власти РФ. URL: http://www.ni-journal.ru/archive/dc347408/n1_2002/9704ed3a/fd9b0c6b/?print=1.

 

5) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Данный принцип основан на ст. 10 Конституции РФ, которой закреплено, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства и закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для РФ в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, предполагает невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений (см. Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П, от 19 мая 1998 г. N 15-П);

6) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данный принцип основывается на положениях ст. ст. 71 — 73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения между РФ и субъектами РФ;

7) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.

Статьей 73 Конституции РФ закреплено, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти;

8) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Как закреплено в ст. 12 Конституции РФ, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данный принцип предполагает самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, обусловливает пределы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти (в т.ч. и при осуществлении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Органы государственной власти как федерального, так и регионального уровня не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления, в т.ч. устанавливать дополнительные полномочия.

  1. Пунктом 2 комментируемой статьи на органы государственной власти субъектов РФ возлагается обязанность обеспечить реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Право граждан на управление делами государства через своих представителей реализуется путем осуществления деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избранных на прямых, свободных, периодических выборах.

В целях реализации указанной обязанности органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, закрепляющие периодичность проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, устанавливающие порядок проведения выборов и референдумов, статус, полномочия и порядок осуществления деятельности органами государственной власти субъектов РФ, порядок реализации гражданами своих гражданских инициатив.

  1. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи органы государственной власти субъекта РФ обязаны содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления закреплены в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и включают в себя:

— правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Кроме того, содействие развитию местного самоуправления может обеспечиваться путем реализации региональных целевых программ, а также путем участия в реализации муниципальных программ, участия в осуществлении вопросов местного значения на условиях софинансирования и в пределах, установленных БК РФ.

  1. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в комментируемый Закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В частности, полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются:

а) ст. ст. 72, 73 Конституции РФ с учетом положений ст. 71;

б) ст. ст. 5, 21, 26.1 комментируемого Закона;

в) отраслевыми федеральными законами (например, ст. 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», ст. 8 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и др.);

г) принимаемыми в пределах указанных законодательных актов конституциями (уставами) и законами субъектов РФ (например, гл. 7 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 5 июня 1995 г. N 3-ЗС, ст. ст. 71, 87, 96 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15).

Соответственно, полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть изменены только путем внесения изменения в указанные нормативные правовые акты. Однако следует отметить, что данные изменения не могут быть внесены произвольно.

В частности, изменения в конституции (уставы) субъектов РФ могут быть внесены исключительно в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами. Изменения в федеральные законы могут быть внесены только в пределах, установленных ст. ст. 71 — 73 Конституции РФ.

На основании ст. 136 Конституции РФ поправки к гл. 3 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П, из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к главам 3 — 8 Конституции РФ вытекает, что поправки принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции РФ. Положение ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ; кроме того, должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Более детально положения ст. 136 Конституции РФ раскрываются Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

  1. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется:

1) Конституцией РФ, положения которой являются основами конституционного строя, составляют первичную нормативную базу для всей системы нормативных актов РФ;

2) Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, учитывающими особенности отдельных субъектов РФ. При этом законодателем особо оговаривается, что указанные договоры могут заключаться исключительно в соответствии с Конституцией РФ.

Как отмечает М.В. Баглай: «Договор в отечественном конституционном праве — явление нетрадиционное, но он все больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы» <7>. В сфере совместного ведения не один раз предпринимались попытки регулирования отношений между РФ и ее субъектами с помощью договоров и соглашений, хотя и не всегда они имели положительный результат.

———————————

<7> Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997. N 12.

 

Следует отметить, что немаловажную роль в становлении договорного регулирования федеративных отношений сыграл Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. и включающий в себя:

а) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. Здесь важно учитывать позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Определении от 6 декабря 2001 г. N 249-О, в соответствии с которой положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ;

б) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ);

в) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ;

г) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ);

д) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ.

Примерами иных договоров может служить Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ «Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» и др.

По мнению ученых, роль договоров определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;

3) федеральными законами, которые, являясь нормативными правовыми актами общего действия, регулирующими те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяют права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляют разграничение этих полномочий (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П).

При этом, по мнению Т.В. Бережной, Конституция РФ и федеральные законы относятся к такой форме правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий, как нормативные правовые акты, а Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий — к нормативным договорам <8>.

———————————

<8> Бережная Т.В. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ: конституционно-правовое исследование: Диссертация, 2002. Омск: РГБ, 2006.

 

Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются ст. 26.7 комментируемого Закона.

При этом учеными под разграничением понимается разделение, обозначение границ. Разграничение предметов ведения — это проведение линии границ между тремя сферами ведения: предметом ведения России, предметом совместного ведения России и ее субъектов и предметом ведения субъектов России <9>.

———————————

<9> Тихомирова Л.А. Правовые формы регулирования отношений РФ и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям // Российская юстиция. 2010. N 12.

 

  1. Пунктом 6 комментируемой статьи федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право в соответствии с Конституцией РФ и по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, комментируемому Закону и другим федеральным законам.

Данная норма воспроизводит положение ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Принципы и порядок заключения указанных соглашений устанавливаются ст. 26.8 комментируемого Закона.

 

Статья 2. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации

 

Комментарий к статье 2

 

  1. Рассматриваемой статьей устанавливается система органов государственной власти субъекта РФ.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:

— законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

— высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

— иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Конституционным принципом формирования системы органов государственной власти субъектов РФ является принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную в соответствии со ст. 10 Конституции РФ.

Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ закреплены комментируемым Законом.

В частности, комментируемой статьей фактически отображается конституционный принцип — принцип разделения властей. Центральным тезисом указанной политики служила правовая позиция, изложенная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти» <10>.

———————————

<10> Романовская О.В. Организация государственной власти в субъектах РФ в решениях ВС РФ // Реформы и право. 2009. N 2.

 

Законодательная власть в субъекте РФ представлена законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, исполнительная власть — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом, наличие указанных элементов системы органов государственной власти субъекта РФ является строго обязательным.

Следует отметить, что комментируемая статья прямо не указывает на наличие в системе органов государственной власти субъекта РФ судебной власти. Данная позиция законодателя обусловлена прежде всего тем, что судебная система в РФ является единой, устанавливается Конституцией РФ и ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ). Таким образом, самостоятельное регулирование субъектом РФ организации деятельности судебной власти на территории субъекта законодательством не предусмотрено.

При этом формулировка комментируемой статьи, предусматривающая наличие в системе органов государственной власти субъектов РФ иных органов государственной власти помимо законодательных (представительных) и исполнительных, позволяет сделать вывод, что такими органами могут являться в т.ч. и суды субъектов РФ.

Кроме того, в рамках единой судебной системы ч. 4 ст. 4 ФКЗ «О судебной системе» выделяются суды субъектов РФ, к которым относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Следовательно, конституционные (уставные) суды и мировые судьи действуют на основе Конституции РФ и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта РФ, не входящей в судебную систему РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О).

С учетом федерального регулирования субъекты РФ самостоятельно определяют порядок организации и деятельности этих судов.

В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе» конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. При этом исходя из позиции КС РФ, выраженной в Определении от 6 марта 2003 г. N 103-О, ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию КС РФ, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта РФ. При этом из Конституции РФ и указанного Федерального конституционного закона, других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации образованы и реально функционируют 13 конституционных судов и 3 уставных суда <11>.

———————————

<11> Хаптаев А.Р. О статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7.

 

По мнению Гончарова В.В., система взаимных сдержек и противовесов исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов РФ будет неполной без усиления влияния судебной ветви власти. В связи с этим он предлагает закрепить на федеральном уровне обязанность в регионах создавать конституционные (уставные) суды, приняв Федеральный закон «О конституционных (уставных) судах в субъектах Российской Федерации». Деятельность конституционных (уставных) судов в регионах позволит, с одной стороны, эффективно и своевременно разрешать возникающие противоречия между исполнительной и законодательной ветвями власти в регионе, а с другой стороны, будет препятствовать попыткам доминирования более мощной системы исполнительной власти в балансе властей в субъектах РФ <12>.

———————————

<12> Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах РФ: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. 2010. N 3.

 

Мировые судьи, в соответствии с ч. 3 ст. 1 ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», относятся к судам общей юрисдикции субъектов РФ. Полномочия субъектов РФ по организации деятельности мировых судей устанавливается указанным Федеральным конституционным законом.

  1. Кроме того, на основании комментируемой статьи конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В тексте комментируемого Закона используется словосочетание «высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)», что дает основания относить его к органам исполнительной власти. Руководство, однако, не означает организационного соединения этих органов, отнесение их к единой государственно-правовой системе <13>.

———————————

<13> Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта РФ // Общество и право. 2010. N 2.

 

Используя указанное словосочетание, законодатель предоставил субъекту РФ право самостоятельно определять положение высшего должностного лица в системе органов субъекта РФ. В частности, высшее должностное лицо может:

а) являться обособленным органом государственной власти, не входящим ни в одну из ветвей власти субъекта РФ (аналогично должности Президента РФ) (такая модель действует, например, в Калининградской области);

б) замещать одновременно должности высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (такая модель действует, например, в Приморском крае, Пензенской области, Тюменской области, Брянской области и др.).

 

Статья 2.1. Государственные должности субъектов Российской Федерации

 

Комментарий к статье 2.1

 

  1. Понятие «государственные должности субъектов Российской Федерации» раскрывается в ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Под ними понимаются должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные должности субъекта Российской Федерации замещаются путем избрания или назначения на соответствующую государственную должность в порядке, определенном, как правило, уставом (конституцией) и специальным законом субъекта Российской Федерации. Например, в Саратовской области — в порядке, определенном Уставом (Основным законом) Саратовской области, Законом Саратовской области от 30 марта 2007 г. N 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области».

Пункт первый комментируемой статьи относит к полномочиям Президента Российской Федерации определять перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. Понятие «типовые государственные должности» подразумевает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая на своем уровне нормативные правовые акты, определяющие перечень государственных должностей соответствующего субъекта, должны взять за образец данный перечень. Однако это не означает, что этот перечень является строго обязательным. Наоборот, он выполняет две функции. С одной стороны, дает образец и способствует единообразию построения структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации. С другой стороны, дает возможность субъектам Российской Федерации учитывать особенности, исторические, национальные и иные традиции своего региона.

В Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381 приведен следующий Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации:

1) первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

2) член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

3) председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

4) первый заместитель, заместитель председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

5) председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

6) депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

7) председатель конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

8) заместитель председателя конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

9) судья конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

10) председатель избирательной комиссии субъекта РФ;

11) заместитель председателя избирательной комиссии субъекта РФ;

12) секретарь избирательной комиссии субъекта РФ;

13) член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса;

14) председатель, заместитель председателя контрольно-счетного органа субъекта РФ;

15) аудитор (член) контрольно-счетного органа субъекта РФ;

16) уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте РФ;

17) мировой судья.

Согласно примечанию к данному Перечню следующие должности могут учреждаться законодательством субъекта РФ:

— председатель конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

— заместитель председателя конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

— судья конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

— уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте РФ.

В регионах встречается множество государственных должностей, которые не указаны в названном Указе Президента РФ или имеют функции, аналогичные тем государственным должностям, которые перечислены в Указе, но при этом имеют другие названия.

Например, в Саратовской области учреждена государственная должность управляющего делами правительства области. Управляющий является членом высшего исполнительного органа государственной власти Саратовской области. При этом само понятие «управляющий делами» в Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381 отсутствует. По статусу управляющий делами равен заместителю председателя правительства области.

В Курской области в перечне государственных должностей прямо прописано, что управляющий делами является заместителем председателя правительства области. Аналогичная должность встречается далеко не во всех субъектах РФ.

То же можно сказать и об уполномоченном по правам ребенка. Например, в Ставропольском крае, Тюменской области такая должность отсутствует, а в Пензенской области Уполномоченный по правам ребенка в Пензенской области является заместителем Уполномоченного по правам человека в Пензенской области.

Такая должность, как уполномоченный по правам коренных малочисленных народов, и вовсе на практике отсутствует в регионах. Как правило, функции уполномоченного по правам коренных малочисленных народов выполняет одно из министерств или ведомств исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо Уполномоченный по правам человека в соответствующем субъекте.

Например, Уполномоченный по правам человека в Республике Тыва осуществляет деятельность по обеспечению защиты прав национальных меньшинств, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.

В Ростовской области учреждена должность руководителя ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области.

В субъектах РФ могут учреждаться должности, и вовсе отсутствующие в Перечне, утвержденном Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381.

Кроме того, судебная практика говорит о том, что комментируемый Закон не содержит императивных норм, которые бы обязывали в законе субъекта Российской Федерации перечислять требования к количественному составу членов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и устанавливать конкретный перечень должностей данного органа (см. подробнее Определение Верховного Суда РФ от 20 октября 2010 г. N 63-Г10-8).

  1. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает ограничения для лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, в т.ч. и депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. На лиц, замещающих государственные должности, за исключением мировых судей, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

В частности, лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ, запрещается:

— открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

— замещать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами, а также муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Указанные запреты относятся к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ как на постоянной, так и не на постоянной основе.

Помимо этого, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

— замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

— быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

— использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность субъекта РФ;

— получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью субъекта Российской Федерации и передаются по акту в соответствующий государственный орган. Лицо, замещавшее государственную должность субъекта РФ, сдавшее подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;

— принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

— выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренностям государственных органов субъектов РФ государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

— входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

— разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Кроме того, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, обязаны представлять:

— сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

— сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

— сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Ограничения в отношении мировых судей содержатся в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации». Комментируемый Закон на судебную власть, к которой относятся мировые судьи, не распространяется.

Следует отметить, что комментируемая статья была введена Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Статья 2.1 комментируемого Закона является одним из воплощений норм Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (ст. 6), определяющих, например, такие меры по профилактике коррупции, как:

— предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

— установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Также комментируемая статья призвана воплощать в жизнь некоторые основные направления деятельности государственных органов (перечисленные в ст. 7 ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ) по повышению эффективности противодействия коррупции:

— совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

— введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

— унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

 

Статья 3. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства

 

Комментарий к статье 3

 

  1. Комментируемая статья раскрывает характер отношений различных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ с высшим по юридической силе нормативным правовым документом Российской Федерации — Конституцией РФ и следующими после федеральных конституционных законов по юридической силе (на территории Российской Федерации) нормативными правовыми актами — федеральными законами.

Исходя из конституционных принципов государственной целостности и единства системы государственной власти, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено п. 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения».

Пунктом 1 того же раздела закреплен приоритет положений Конституции РФ и перед положениями Федеративного договора, заключенного до момента принятия Конституции РФ (Москва, 31 марта 1992 г.):

1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъекта РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, а потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, ч. 3 ст. 3 и п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению, как противоречащие Конституции РФ (см. Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О).

В связи с этим необходимо учесть, что Федеративный договор в части, касающейся взаимоотношений Российской Федерации с республиками в составе Российской Федерации, предусматривал, что республики обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Федеративным договором (п. 1 ст. III). В отличие от этого в ст. 73 Конституции РФ применительно не только к республикам, но и ко всем другим субъектам РФ закреплено, что они обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Другими словами, властные полномочия субъектов РФ в сфере их ведения закреплены «по остаточному принципу», без раскрытия содержания этих полномочий.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

— федеральное устройство и территория Российской Федерации;

— регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

— установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

— федеральная государственная собственность и управление ею;

— установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

— установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

— федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития и др.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся:

— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др.

Установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ не могут:

— передаваться;

— исключаться;

— иным образом перераспределяться.

Перераспределение предметов ведения иным образом может выражаться в переименовании предметов ведения, их объединении или, наоборот, в расщеплении предметов ведения на несколько мелких вопреки Конституции РФ.

Передача, исключение или иное перераспределение установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметов ведения субъектов РФ возможны только одним способом — внесением изменений в Конституцию РФ в порядке, предусмотренном ст. ст. 134, 136 Конституции РФ.

Положения комментируемой статьи также указывают:

— на разницу в юридической силе между федеральными законами и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

— на способ разрешения коллизий между нормативными правовыми актами различной юридической силы.

В случае противоречия Конституции РФ положений иных нормативных правовых актов, изданных в Российской Федерации в сфере предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения или ведения субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации в сфере предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения или ведения субъектов РФ, действует федеральный закон, поскольку он обладает более высокой юридической силой.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, но вместе с тем опираются на комментируемый Закон, общие принципы российского законодательства и очень часто дублируют положения федерального законодательства, а до принятия некоторых законов на региональном уровне применяют федеральные нормативные правовые акты. Зачастую субъекты РФ не спешат принимать, а иногда и по объективным причинам не принимают на своем уровне закон, находящийся вне пределов ведения федерального уровня законодательства. Надо иметь в виду, что, заполняя пробелы в региональном законодательстве федеральными законами, регулирующими аналогичные правоотношения на федеральном уровне, субъекты РФ нисколько не упрощают правоприменительную практику, а, наоборот, сами себя лишают возможности решать региональные вопросы с учетом специфики своих края, области и т.д.

  1. В том случае, если на федеральном уровне не принят соответствующий закон по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъект РФ правомочен на своем уровне принять закон, заполняющий пробел в федеральном законодательстве. Когда по данному предмету ведения будет принят федеральный закон, региональный закон должен быть приведен в соответствие с ним в течение трех месяцев.
  2. Пункт 3 комментируемой статьи диктует органам государственной власти субъекта РФ правило поведения в том случае, когда возникает сомнение в соответствии федерального закона Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти — положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В этом случае органам государственной власти субъекта РФ предписано обратиться в суд. В судебном порядке разрешается спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий.

В компетенцию Конституционного Суда РФ входят дела о соответствии Конституции РФ:

— федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

— конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

— договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ (ст. 125 Конституции РФ).

В компетенцию судов общей юрисдикции входит рассмотрение дел по заявлениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также высших должностных лиц субъектов и других органов о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ).

До вступления в силу решения суда по вышеуказанным вопросам нормативные акты, которые оспариваются органами государственной власти субъекта РФ, действуют в своей исходной редакции. По этой причине любой нормативный правовой акт, принятый на региональном уровне и противоречащий оспариваемым нормативным правовым актам, будет считаться принятым незаконно.

 

Статья 3.1. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации

 

Комментарий к статье 3.1

 

Комментируемая статья устанавливает общие положения об ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Законодатель предусматривает наступление ответственности органов государственной власти в двух случаях.

Во-первых, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Во-вторых, исходя из установленной обязанности обеспечить соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) органами государственной власти субъектов РФ конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности, указанные органы несут ответственность за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

При этом во втором случае наличие причинно-следственной связи между принятием органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, и массовыми и грубыми нарушениями прав и свобод человека и гражданина, угрозой единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ строго обязательно.

Следует отметить, что законодатель не определил орган, уполномоченный устанавливать указанную причинно-следственную связь, однако представляется, что таким органом должен являться суд. Данная позиция подтверждается выводами КС РФ о том, что применение к органам государственной власти субъектов РФ ответственности обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ (см. Постановление КС РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П).

Комментируемым Законом установлена ответственность:

— законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (см. п. 2, п. 4 ст. 10, п. 1 ст. 27);

— высшего должностного лица субъекта РФ (см. подп. «г» п. 1, п. 2 ст. 19, п. 1 ст. 27, ст. 29, ст. 29.1);

— должностных лиц и органов исполнительной власти субъекта РФ (см. п. 1 ст. 27, ст. 29, ст. 29.1).

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code