Статья 21.2. Правила использования простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг

Комментарий к статье 21.2 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

 

  1. По своей сути положения комментируемой статьи представляют собой детализацию общих предписаний законодательства об электронных подписях применительно к сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Нормы законодательного акта являются непосредственно действующими, т.е. осуществляют правовое регулирование отдельных категорий правоотношений. Однако любая категория правоотношений, также как и сфера применения нормы, имеет свои особенности, урегулировать которые призван комментируемый Закон, а также соответствующие подзаконные акты, принятые во исполнение предписаний комментируемого Закона.

Часть 1 настоящей статьи определяет перечень наиболее значимых вопросов применения электронной подписи при получении государственной или муниципальной услуги, к которым, в частности, относится определение перечня субъектов, обладающих правом на создание и выдачу ключей простых подписей. По общему правилу создание и выдача ключей электронной подписи отнесена к компетенции соответствующего удостоверяющего центра. По смыслу Закона удостоверяющим центром является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие функции по созданию и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей, а также иные функции, предусмотренные Законом.

Деятельность удостоверяющего центра направлена на реализацию следующих функций:

— создает сертификаты ключей проверки электронных подписей и выдает такие сертификаты лицам, обратившимся за их получением (заявителям);

— устанавливает сроки действия сертификатов ключей проверки электронных подписей;

— аннулирует выданные этим удостоверяющим центром сертификаты ключей проверки электронных подписей;

— выдает по обращению заявителя средства электронной подписи, содержащие ключ электронной подписи и ключ проверки электронной подписи (в том числе созданные удостоверяющим центром) или обеспечивающие возможность создания ключа электронной подписи и ключа проверки электронной подписи заявителем;

— создает по обращениям заявителей ключи электронных подписей и ключи проверки электронных подписей;

— осуществляет иную связанную с использованием электронной подписи деятельность.

Указанные положения свидетельствуют о принадлежности полномочий по изготовлению и выдаче ключа подписи исключительно удостоверяющему центру, в связи с чем определение каких-либо иных субъектов, обладающих соответствующими правами не требуется. В этой связи целесообразно рассматривать компетенцию Правительства, обусловленную предписаниями ч. 1 настоящей статьи лишь как определение перечня удостоверяющих центров, ключи которых могут использоваться в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, т.е. определение порядка аккредитации удостоверяющего центра на соответствующем портале услуг.

  1. По смыслу настоящей статьи Правительство РФ наделяется специальной компетенцией в вопросе определения требований, которым должны соответствовать простые электронные подписи и технологии их создания. Технология создания простой электронной подписи предполагает использование кодов, паролей или иных средств, позволяющих путем шифрования внести, сформировать личные данные субъекта, приобретающего такой ключ. Основным требованием к технологии создания ключа является законность деятельности удостоверяющего центра, а также использование допустимых средств шифрования и кодирования информации.

Наиболее важной категорией выступают требования к простой электронной подписи, соблюдение которых позволяет применять ее в процессе получения государственных и муниципальных услуг. В качестве основного требования можно рассматривать соответствие сведений об обладателе подписи, отраженных в сертификате ключа, а также в зашифрованном виде в самом ключе. Перечень иных требований в большинстве случаев выступает в качестве примерного, поскольку сформировать сколько-нибудь специализированный перечень требований к электронной подписи допустимо лишь по истечению определенного периода ее реализации в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку такое ее применение способствует практическому выявлению основных качеств и свойств подписи, которые являются обязательным критерием для ее использования.

  1. Особое место в системе предписаний настоящей статьи составляет определение порядка установления личности при выдаче ключа электронной подписи. В настоящее время указанный порядок осуществляется в соответствии с общими требованиями, т.е. ключ электронной подписи выдается при предъявлении субъектом документов, удостоверяющих его личность, а также полномочия на получение подписи для юридического лица. Как правило, удостоверяющий центр заключает с заинтересованным лицом договор на изготовление ключа и предоставление его в пользование. В этой связи установление личности производится посредством установления соответствия между личными данными такого лица, отраженными в договоре, в сертификате ключа, и сведениями о нем, в представленном удостоверении личности. Получение ключа простой электронной подписи представителем осуществляется по общим правилам, установленным гражданским законодательством, т.е. на основании доверенности. Представительство в силу закона в данном случае, как правило, не действует. Однако в данном случае возникает необходимость определения возраста, с которого лицо может приобрести электронную подпись, поскольку общее правило о приобретении полной дееспособности в отношении отдельных услуг не допустимо, например, выдача паспорта гражданина РФ в качестве одной из услуг предполагает взаимодействие соответствующего органа государственной власти с лицом, не достигшим совершеннолетия, т.е. с 14-летним гражданином, которое не обладает полной дееспособностью, но обратиться за предоставлением указанной услуги не только вправе, но и обязан.

Упрощению данной процедуры способствует введение универсальной электронной карты, которая позволит приобрести ключ электронной подписи любому гражданину и использовать его по мере необходимости. Определение личности в данном случае является необходимым условием лишь на момент выдачи такого ключа. Однако использование такой карты не позволит определить законность ее использования, например, в случае ее утраты и отсутствия заявления владельца. Тем самым отдельные государственные и муниципальные услуги могут быть предоставлены в указанной ситуации ненадлежащему субъекту.

  1. Часть 2 настоящей статьи направлена на обеспечение соблюдения нормативных предписаний в процессе использования простой электронной подписи. В частности, она закрепляет возможность бесплатного получения ключей простых электронных подписей любым лицом для получения государственных и муниципальных услуг. Деятельность удостоверяющих центров в настоящее время строится на возмездной основе и предполагает изготовление и выдачу ключа электронной подписи за счет средств заявителя. Предоставление возможности бесплатного получения простой электронной подписи предполагает необходимость формирования системы возмещения расходов соответствующего удостоверяющего центра на ее изготовление, обслуживание и применение в процессе получения услуг. Комментируемый Закон не определяет порядок возмещения произведенных центром расходов на изготовление таких подписей. В это связи представляется целесообразным формирование единого удостоверяющего центра, подписи которого могут использоваться при получении государственных и муниципальных услуг, предоставляющего простые подписи на безвозмездной основе. Несение бремени расходов по изготовлению подписей может взять на себя лишь государство. Однако подобный порядок в значительной мере ущемляет права иных удостоверяющих центров, а также нарушает общие требования законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Однако допуск всех центров, созданных в соответствии с действующими нормативными предписаниями, не позволит реализовать безвозмездный характер предоставления подписей, поскольку такой принцип предполагает значительные расходы в деятельности центра, которые, по сути, могут рассматриваться в качестве предпринимательского риска. В этой связи закономерным представляется не обеспечение возможности бесплатного получения подписи, а порядок компенсации произведенных удостоверяющим центром расходов по изготовлению таких подписей.
  2. Упрощению порядка информационно-технологического взаимодействия заявителя с уполномоченным субъектом способствует и устранение необходимости использования специальных программных и аппаратных средств, предназначенных для получения государственных или муниципальных услуг.

Наличие простой электронной подписи не требует установки специальных программ или дополнительного оборудования. Для ее практического применения достаточно лишь пройти регистрацию на соответствующем портале государственных и муниципальных услуг, что позволит, с одной стороны, проверить возможность применения подписи, а с другой, позволит заявителю сформировать собственный личный кабинет для реализации взаимодействия в рамках предоставления ему государственных и муниципальных услуг. Использование личного кабинета способствует сохранению конфиденциальности полученной информации, а также возможности осуществления заявителем контроля за ходом предоставления соответствующей услуги. В этой связи личный кабинет выступает в качестве обособленного интерактивного пространства субъекта на соответствующем портале, его существование не связано с процессом предоставления отдельной услуги, а определяется применительно к внесению идентифицирующих данных о таком заявителе, что позволяет, единожды зарегистрировавшись, использовать личный кабинет на протяжении длительного периода времени.

По общему правилу документы, оформленные с использование простой электронной цифровой подписи, признаются равнозначными с документами, оформленными на бумажном носителе. Согласно ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об электронной подписи» информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных документов, подписанных неквалифицированной электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать порядок проверки электронной подписи. Для признания электронного документа, подписанного простой электронной подписью, равнозначным аналогичному документу на бумажном носителе необходимо отражение в регламентирующем порядок их уравнивания нормативном акте следующих положений:

— правила определения лица, подписывающего электронный документ, по его простой электронной подписи;

— обязанность лица, создающего и (или) использующего ключ простой электронной подписи, соблюдать его конфиденциальность.

Положения комментируемого Закона носят отсылочный характер, указывая на решение данных аспектов в рамках компетенции Правительства РФ. Так, по смыслу ч. 1 настоящей статьи правила определения лица, подписывающего электронный документ, устанавливает Правительство РФ, а обеспечение конфиденциальности информации комментируемый Закон не предусматривает. Тем самым конфиденциальность указанных сведений обеспечивается лишь в силу предписания специального нормативного акта — ФЗ «Об электронной подписи». В данном случае налицо коллизия правовых норм: один Закон требует установления правил обеспечения конфиденциальности информации, а другой такие требования игнорирует.

В соответствии с общими правилами разрешения коллизий в праве непосредственному применению подлежат нормы специального закона, которым в отношении электронной подписи и иных отношений, связанных с ее изготовлением и применением выступает ФЗ «Об электронной подписи».

Одновременно ч. 3 настоящей статьи предусматривает и исключение из общего правила: электронный и бумажный документ признаются равнозначными, если нормативным правовым актом не установлен запрет на обращение за получение государственной или муниципальной услуги в электронной форме.

  1. Принцип равенства в данном случае выступает в качестве общего правила, подлежащего применению в отношении большинства государственных и муниципальных услуг. Наличие специального предписания о невозможности предоставления услуги в электронной форме свидетельствует о невозможности применения и электронной формы документов. Как правило, такие услуги носят личностный характер и непосредственно связаны с личностью самого заявителя. В свете реализации положений ч. 3 настоящей статьи закономерным представляется формирование закрытого перечня государственных и муниципальных услуг, предоставление которых в электронной форме не допускается. Причем определение такого перечня является несомненной прерогативой федеральных органов государственной власти, в частности, Правительства РФ.

Положения настоящей статьи регламентируют лишь отдельные аспекты использования простой электронной подписи, одновременно действующее законодательство предусматривает и иные их виды. Исключительность правового регулирования настоящей статьи указывает либо на невозможность применения усиленных электронных подписей, чем нарушает свои же предписания в части определения компетенции Правительства РФ в данной сфере, либо создает существенный правовой пробел, оставляя возможность урегулирования использования иных видов электронных подписей в соответствии с законодательством о них.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code