Статья 11.2. Общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы

Комментарий к статье 11.2 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

 

  1. Внесудебное обжалование действий и решений уполномоченного органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, осуществляется в общем порядке, характерном для данной формы обжалования, с учетом особенностей, обусловленных процессуальными особенностями предоставления государственных и муниципальных услуг.

В общем порядке жалоба должна быть подана уполномоченному субъекту в письменной форме. Отсутствие специальных предписаний комментируемого Закона свидетельствует о том, что достаточной является простая письменная форма. Достоверность и обоснованность изложенных в жалобе доводов и обстоятельств подтверждается подписью заявителя — физического лица, либо должностного лица предприятия, учреждения, организации, заверенной печатью данного юридического лица.

Наряду с простой письменной формой, жалоба может быть подана с использованием возможностей, предоставляемых информационной системой досудебного обжалования. В первую очередь речь идет о возможности применения электронного документооборота в рамках процедуры обжалования. Подача жалобы в электронной форме становится возможной лишь после внедрения в полной мере информационной системы досудебного обжалования. До запуска такой системы применение электронного документооборота в рамках рассматриваемых правоотношений представляется допустимым лишь посредством размещения соответствующего сообщения на официальном сайте уполномоченного органа. Однако подобное сообщение не всегда рассматривается в качестве жалобы, что нивелирует его значение и способствует получению иных результатов.

В зависимости от используемой формы жалобы определяется и способ ее передачи на рассмотрение соответствующему должностному лицу. Положения ч. 2 определяют широкий спектр таких возможностей, который включает в себя как традиционные, так и характерные для электронного взаимодействия.

В случае направления жалобы в простой письменной форме, она может быть передана непосредственно при личном приеме заявителя уполномоченным должностным лицом данного органа. В подобной ситуации заявители нередко допускают принципиальную ошибку — жалоба передается непосредственно руководителю. При использовании данной формы взаимодействия текст жалобы должен быть изготовлен не менее чем в двух экземплярах, один из которых передается на рассмотрение, второй с отметкой о регистрации остается у заявителя. Наличие отметки о получении жалобы позволяет установить не только факт подачи жалобы в уполномоченный орган, но и момент ее получения, а соответственно, и начало срока рассмотрения данного обращения.

Личное участие заявителя предполагается и в случае передачи жалобы через многофункциональный центр. Однако если личный прием предполагает непосредственное участие обеих сторон процедуры обжалования, то привлечение многофункционального центра указывает на использование услуг посредника, который передает поступившую жалобу от заявителя должностному лицу. В настоящее время указанный способ востребован в меньшей степени, поскольку широкий спектр возможностей передачи жалобы позволяет избегать участия посредника и затягивания данной процедуры.

В меньшей степени данному риску заявитель подвержен при направлении жалобы по почте, поскольку, как правило, заявитель имеет подтверждение факта направления письма в адрес органа, в ведении которого находится рассмотрение такой жалобы. Жалоба должна быть направлена таким образом, чтобы можно было документально подтвердить факт не только направления жалобы, но и ее получения адресатом. В большинстве случаев документация направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. Однако не исключена возможность направления жалобы и ценным письмом с описью вложения, что дополнительно позволит подтвердить факт направления именно жалобы, а не иной документации. Выбор конкретного способа почтового отправления определяется самим заявителем.

Способом передачи жалобы может выступать ее размещение на официальном сайте органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу. В настоящее время данная форма также характеризуется необходимостью соблюдения простой письменной формы, поскольку специальных требований для ее размещения действующие сайты не предусматривают. Жалоба в данном случае размещается в качестве обращения к руководителю. О результатах рассмотрения данного обращения должен быть уведомлен заявитель. Однако понятие «обращение» и «жалоба» в значительной степени различаются по своей сути, что требует внедрения специального порядка направления жалобы посредством использования официального сайта уполномоченного органа.

Жалоба может быть направлена с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет. В данном случае закономерно говорить об использовании электронной формы взаимодействия и электронной формы жалобы. В настоящее время законодательство не предусматривает каких-либо специальных требований к оформлению жалобы. Однако электронный документооборот предполагает необходимость применения электронных подписей при оформлении документации, а также ограниченный перечень средств сети Интернет. Отсутствие регламентированной процедуры в значительной степени снижает востребованность данных ресурсов в рамках внесудебного обжалования действий и решений органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги.

  1. Процедура досудебного обжалования предоставляет возможность органу, принявшему неправомерное решение, совершившему противоправные действия, самостоятельно устранить выявленные нарушения на основании поступившей жалобы заявителя. В этой связи Закон предусматривает необходимость направления жалобы в орган, принявший решение/совершивший действия. Рассмотрение жалобы и принятие по ней решения в данном случае составляют компетенцию руководителя данного органа. Таким образом, можно говорить о том, что жалоба рассматривается тем субъектом, на решение которого она подана. Поскольку решение по конкретному делу принимается уполномоченным органом, то и подписано оно должно быть уполномоченным должностным лицом такого органа, а именно его руководителем. В этой связи возникает ситуация, в которой жалоба рассматривается тем субъектом, действия или решение которого обжалуется. Как свидетельствует практика деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления, даже на этом уровне процедура обжалования может быть достаточно эффективной и достичь желаемого результата, поскольку позволяет уполномоченному должностному лицу оценить ситуацию с позиции обеих сторон — участников правоотношений.

Однако решение, принятое по жалобе руководителем уполномоченного органа, не является окончательным и также может быть обжаловано в вышестоящий в порядке административного подчинения орган. Условием привлечения вышестоящего органа является его наличие, на что прямо указывают положения ч. 1 настоящей статьи. Так, например, решение руководителя МИФНС — регистрационного центра может быть обжаловано в территориальное управление ФНС РФ и т.п. Однако в случае отсутствия вышестоящего органа руководитель органа, принявшего решение, является единственной и последней инстанцией внесудебного обжалования. Указанное обстоятельство не исключает возможности судебного обжалования действий/решения, принятого уполномоченным органом.

  1. Жалоба выступает лишь первоначальным этапом рассматриваемой процедуры, в связи с чем для достижения желаемого результата необходима совокупность процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения жалобы, принятия решения по результатам такого рассмотрения. Нормы настоящей статьи, равно как и иные нормы Закона, носят общий характер и призваны определить лишь наиболее общие аспекты предоставления государственных и муниципальных услуг, а также обжалования принятого уполномоченным органом решения. В целях обеспечения возможности эффективной реализации нормы настоящего Закона требуют конкретизации посредством принятия ряда подзаконных нормативных актов, закрепляющих процессуальный порядок обжалования.

Согласно ч. 3 комментируемого Закона указанные процессуальные нормы составляют исключительную компетенцию Правительства РФ. Процедуры подачи и рассмотрения жалоб на нарушение порядка предоставления государственных услуг, выразившееся в неправомерных решениях и действиях (бездействии) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов РФ при предоставлении государственных услуг, определены Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. N 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации». Указанные Правила призваны регламентировать процессуальные особенности обжалования действий и решений лишь в рамках предоставления государственных услуг. Следует также заметить, что ч. 3 охватывает сферу деятельности исключительно федеральных органов государственной власти, федеральных государственных служащих, а также внебюджетных фондов РФ. Таким образом, они подлежат применению к решениям и действиям, принятым (совершенным) при предоставлении федеральных государственных услуг.

За рамками правового регулирования Постановления Правительства РФ от 16 августа 2012 г. N 840 остаются региональные государственные, а также муниципальные услуги. В подобной ситуации Правительство РФ рекомендует органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления руководствоваться данным нормативным актом при установлении особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, т.е. субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе разработать и принять собственные правила обжалования действий и решений уполномоченных субъектов при оказании соответствующих видов услуг. Аналогичные рекомендации предусмотрены и ч. 4 комментируемой статьи в части определения особенностей подачи и рассмотрения жалоб в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг.

В настоящее время ряд субъектов РФ и муниципальных образований утвердили собственные правила, например Постановление главы Озерского муниципального района МО от 24 декабря 2013 г. N 1704 «Об утверждении Правил подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) администрации Озерского муниципального района и ее должностных лиц»; Постановление губернатора Владимирской области от 9 января 2013 г. N 1 «Об утверждении Правил подачи и рассмотрении жалоб на решения и действия (бездействие) органов администрации области, их должностных лиц, государственных гражданских служащих» и т.п. Анализ указанных нормативных актов свидетельствует о том, что в большинстве случаев они воспроизводят предписания нормативных актов федерального уровня применительно к территории своей юрисдикции. По смыслу настоящей статьи разработка подобных правовых документов направлена на определение особенностей обжалования действий и решений уполномоченных органов и их должностных лиц в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг. Однако фактически в качестве единственной особенности указанных актов выступает территориальное ограничение сферы их реализации. В случае отсутствия таких правил, во избежание правовых пробелов подлежат применению общие федеральные требования.

Следует также заметить, что общий характер придается не только правилам обжалования, но и основаниям обращения с жалобой, определенным ст. 11.1 комментируемого Закона. Указанные положения в соответствии с ч. 3.1 подлежат применению в отношении обжалования действий и решений всех уполномоченных на предоставление государственных и муниципальных услуг органов, в отношении которых отсутствуют специальные предписания. При этом Закон ограничивает возможность формирования специальных требований и условий лишь предписаниями федерального закона. Однако перечень представленных настоящим Законом оснований обжалования является достаточно широким и включает в себя практически все обстоятельства, по которым может быть подана жалоба. В этой связи отсутствует практическая необходимость формирования специального перечня оснований.

  1. В целях достижения желаемого результата процедуры обжалования заявителю следует грамотно составить саму жалобу в соответствии с требованиями Закона, который устанавливает ряд обязательных реквизитов документа. Отсутствие таких реквизитов может повлечь за собой не только отказ в удовлетворении жалобы, но и отказ в ее рассмотрении. Условно структуру жалобы можно разделить на несколько основных частей. Вводная часть призвана определить участников процесса обжалования, т.е. уполномоченное на рассмотрение жалобы должностное лицо соответствующего органа, а также заявителя жалобы. Определение должностного лица производится не столько применительно к его личным данным, сколько к должностному положению и полномочиям на рассмотрение жалобы. Нередко в жалобах подобного рода может отсутствовать фамилия и инициалы должностного лица, но обязательно указывается его должность и наименование уполномоченного органа, например: «руководителю Межрайонной инспекции ФНС РФ N 10 по Оренбургской области…». Указанное положение свидетельствует о том, что именно данный субъект должен принять решение по факту получения им жалобы. В некоторых случаях заявитель может не обладать знаниями о правильном наименовании должности уполномоченного субъекта. В подобной ситуации ему предоставлена возможность воспользоваться общими формулировками, предусмотренными для делового документооборота, например начальнику, руководителю и т.п. Наименование органа или должностного лица, предоставлявших государственную или муниципальную услугу, как правило, указываются в результатах деятельности соответствующего субъекта, т.е. в документах, с содержанием которых не согласен заявитель. В подобной ситуации заявитель имеет возможность правильно и в полном объеме указать наименование такого субъекта.
  2. Реквизиты заявителя должны быть указаны таким образом, чтобы позволить идентифицировать его, причем перечень обязательных сведений определяется ч. 5 настоящей статьи. Помимо личных данных заявителя Закон указывает на необходимость указания контактных сведений для информирования о результатах рассмотрения жалобы. В этой связи возникает потребность в отражении информации о контактных телефонах заявителя, адресе его регистрации по месту жительства, а также адресе фактического проживания. В ряде случаев результаты рассмотрения жалобы могут быть доведены до заявителя и посредством использования электронных средств. В подобной ситуации необходимым реквизитом признается адрес электронной почты, по которому может быть направлен ответ.

Описательная часть жалобы отражает причину ее подачи, т.е. указывает на сущность тех действий или решения, принятого в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги, которое заявитель считает нарушающим его права или законные интересы. Как правило, заявитель указывает, за какой услугой он обратился и какое решение было принято по результатам его обращения либо какие действия были совершены специалистом уполномоченного органа.

Неразрывно с описательной частью связана и мотивировочная часть жалобы, определяющая сущность претензий заявителя. Если описательная часть определяет совокупность совершенных должностным лицом действий или принятых решений, с которыми не согласен заявитель, то мотивировочная определяет суть его претензий. Мотивировочная часть включает в себя совокупность юридических фактических доводов заявителя. Фактические доводы отражают объективные обстоятельств, в силу которых заявитель считает действия уполномоченного субъекта противоправными, а решение незаконным. Юридические доводы отражают предписания нормативных актов, указывающих на необоснованность, а в ряде случаев и незаконность совершенных действий или принятого решения. Однако, в силу недостаточной правовой грамотности населения, заявители — физические лица зачастую ограничиваются исключительно фактическими доводами. Юридическое лицо, имеющее возможность получения квалифицированной юридической помощи, отражает в своей жалобе обе составляющие, что в большей степени позволяет оценить его правовую позицию.

Предусматривая в качестве одной из составляющих жалобы необходимость указания доводов заявителя, Закон предлагает заявителю обосновать свою позицию, причем речь о доказывании изложенных доводов в данном случае не идет. Положения ч. 5 настоящей статьи отражают исчерпывающий перечень сведений, которые должна содержать жалоба. Однако вся совокупность информации направлена на обоснование позиции заявителя. В то же время неотъемлемой частью любой жалобы является резолютивная (просительная) часть, т.е. желаемые для заявителя результаты рассмотрения жалобы, например отменить принятое решение и вынести новое, привлечь должностное лицо к ответственности и т.п. Отсутствие просительной части в данном случае нивелирует значение жалобы, поскольку направляется она уполномоченному лицу ради достижения данного результата.

  1. Рассмотрение жалобы подчинено определенному порядку, одним из основных требований которого является соблюдение установленных сроков. Срочный характер деятельности уполномоченного должностного лица по рассмотрению жалобы является самостоятельной гарантией защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц. Предусмотренные ч. 6 настоящей статьи сроки рассмотрения жалобы являются императивными, т.е. не могут быть изменены должностными лицами по своему усмотрению или в силу действия определенных обстоятельств. Однако применяются указанные сроки в качестве общих, т.е. при отсутствии специальных сроков рассмотрения отдельных видов жалоб. При наличии специального срока общие положения ч. 6 не подлежат применению.

Общий срок рассмотрения жалобы не может превышать пятнадцать рабочих дней с момента ее регистрации уполномоченным должностным лицом или в специально уполномоченном органе. Следует обратить внимание, что данный срок является максимально возможным, его превышение не допускается, равно как и продление — оно также не предусмотрено комментируемым Законом. Изменение общего срока допускается в соответствии с требованиями административных регламентов предоставления отдельных видов услуг, например в случае приостановления срока и т.п. Иные формы пролонгации для данных сроков не регламентированы законодательными и подзаконными нормативными актами.

Указанный срок является достаточно длительным и обусловлен необходимостью рассмотрения существа жалобы, анализа результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, а также доводов заявителя. Анализ перечня основания обжалования, предусмотренного ст. 11.1 Закона, позволяет говорить о том, что в ряде случаев обжалуются процессуальные аспекты, например отказ в принятии документов и т.п. В указанных случаях услуга заявителю не предоставлялась, а соответственно, отсутствует необходимость в столь длительном сроке рассмотрения жалобы. В случае несогласия заявителя с действиями (решением) должностного лица по процессуальным вопросам предоставления государственной или муниципальной услуги, срок рассмотрения жалобы сокращается до пяти рабочих дней со дня ее регистрации.

Перечень случаев применения сокращенного срока рассмотрения жалобы является исчерпывающим и включает в себя обжалование:

— отказа в приеме документов;

— отказа в исправлении опечаток, ошибок;

— нарушения срока исправления ошибок.

Закон предоставляет Правительству РФ право изменить общие сроки рассмотрения жалоб, причем исключительно в сторону уменьшения, т.е. максимально допустимый императивный срок, предусмотренный настоящей статьей, изменению не подлежит. Правительство РФ иначе трактует предоставленные ему полномочия. В Постановлении Правительства РФ от 16 августа 2012 г. N 840 Правительство РФ фактически передало полномочия в части определения срока рассмотрения жалоб органам, уполномоченным на их рассмотрение: жалоба рассматривается в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации, если более короткие сроки рассмотрения жалобы не установлены органом, уполномоченным на ее рассмотрение. Анализ нормативных актов, принимаемых такими органами, свидетельствует о том, что в большинстве случаев сохраняется действие общего срока рассмотрения жалоб. Тем самым уполномоченные органы отказываются от использования предоставленной им возможности, предоставляя себе максимальные возможности для рассмотрения жалоб.

  1. Определяющим для заявителя в процессе внесудебного обжалования действий (решений) уполномоченного органа является результат: согласие с изложенными им в жалобе доводами либо признание правоты должностного лица, действия или решение которого обжалуются. Уполномоченное должностное лицо может либо удовлетворить жалобу, либо отказать в ее удовлетворении. Отказ в удовлетворении жалобы свидетельствует о признании обжалуемых действий (решений) органа или должностного лица правомерными и обоснованными, а доводов заявителя жалобы необоснованными. В случае принятия указанного решения по жалобе заявителю предоставляется возможность подачи жалобы в вышестоящий в порядке подчинения орган при его наличии либо в суд. Решение суда по жалобе является окончательным.
  2. В случае признания доводов заявителя обоснованными, уполномоченное должностное лицо удовлетворяет жалобу, в связи с чем у органа или должностного лица, в ведении которого находится предоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги, возникает обязанность по устранению выявленных нарушений. Сущность таких нарушений изложена заявителем в жалобе и должна быть отражена в решении, вынесенном по результатам ее рассмотрения. Таким образом, уполномоченный орган, должностное лицо обязаны принять документы для предоставления государственной услуги, предоставить запрашиваемую услугу в установленные сроки и т.п. При этом следует обратить внимание, что в ряде случаев удовлетворение жалобы может сопровождаться исключительно привлечением должностного лица к ответственности, поскольку устранение нарушений в натуре невозможно, например, в случае нарушения срока предоставления услуги и т.п. в подобной ситуации представляется целесообразным наряду с удовлетворением жалобы применять и иные меры, например компенсацию за нарушение права на предоставление услуги в установленные сроки и т.д.
  3. Одним из результатов рассмотрения жалобы уполномоченным должностным лицом является передача материалов в органы прокуратуры. Передача материалов допускается в строго определенных случаях, поскольку в качестве уполномоченного на рассмотрение жалоб органа прокуратура не предусмотрена. Ее деятельность ограничивается осуществлением надзора за соблюдением требований действующего законодательства. В этой связи ч. 9 настоящей статьи предусматривает возможность привлечения органов прокуратуры к принятию решения по жалобе для выявления в действиях лица (органа), предоставляющего услугу, признаков состава административного правонарушения или преступления. Указанные деяния находятся вне пределов юрисдикции должностного лица, рассматривающего жалобу, в связи с чем он не правомочен рассматривать такие дела. Однако в рамках собственной компетенции такое должностное лицо выносит решение об удовлетворении жалобы и одновременно о передаче дела по подведомственности органам прокуратуры. Для заявителя является достаточным факт признания противоправности обжалуемых действий или решения.

Заявитель жалобы является лицом, заинтересованным в исходе дела и результатах рассмотрения жалобы. В этой связи копия принятого решения должна быть направлена по указанным в жалобе адресам в максимально кратчайшие сроки. Закон определяет такие сроки не позднее дня, следующего за днем принятия решения. По общему правилу решение должно быть изготовлено в простой письменной форме, заверено подписью и печатью лица, рассматривающего жалобу. Копия такого решения выдается на руки заявителю при его личном присутствии либо направляется почтой по указанному в жалобе адресу. Использование адреса электронной почты рассматривается в качестве факультативного, т.е. электронная копия решения может быть направлена на электронную почту заявителя лишь при его соответствующем волеизъявлении. В этой связи представляется целесообразным в рамках жалобы определить способ получения результатов ее рассмотрения, например: «прошу выдать на руки лично заявителю или представителю по доверенности…», «о принятом решении прошу уведомить в письменной форме по адресу…» и т.п.

Независимо от используемой формы уведомления, направление копии решения заявителю является одним из условий его легитимности, а также определяет последующие действия заявителя, например, по обращению с жалобой в суд и т.п. Именно с момента получения копии решения по жалобе начинается течение сроков для дальнейших форм обжалования действий или решений по предоставлению государственной или муниципальной услуги.

10. Особое место в системе правовых предписаний комментируемого Закона занимает ч. 10 настоящей статьи, положения которой призваны определить пределы применения норм комментируемого акта. Предмет его правового регулирования определен ст. 1 комментируемого Закона и охватывает собой отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, а также корпорацией «Росатом», а также деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. В то же время его действие не распространяется на отношения, связанные с реализацией гражданином РФ конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, которое составляет предмет регулирования Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code