Статья 11.1. Предмет досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего

Глава 2.1. ДОСУДЕБНОЕ (ВНЕСУДЕБНОЕ) ОБЖАЛОВАНИЕ ЗАЯВИТЕЛЕМ РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНА, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННУЮ УСЛУГУ, ОРГАНА, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩЕГО МУНИЦИПАЛЬНУЮ УСЛУГУ, ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА ОРГАНА, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННУЮ УСЛУГУ, ИЛИ ОРГАНА, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩЕГО МУНИЦИПАЛЬНУЮ УСЛУГУ, ЛИБО ГОСУДАРСТВЕННОГО ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

 

Комментарий к статье 11.1 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

 

  1. Глава 2.1 была введена в комментируемый Закон Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и вступила в силу, за исключением отдельных положений, с 1 января 2012 года. Принятие данного Закона было направлено на создание и развитие действенного механизма досудебного (внесудебного) обжалования, позволяющего обеспечить соблюдение прав или законных интересов граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, в том числе путем установления ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение требований законодательства.

Право заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных (муниципальных) услуг закреплено в п. 4 ст. 5 комментируемого Закона.

Для России институт досудебного обжалования является достаточно новым. С одной стороны, с 2009 года он получил определенное развитие в налоговой сфере в ситуации несогласия налогоплательщика с решением налогового органа о привлечении к налоговой ответственности. С другой стороны, в контексте комментируемого Закона формирование института досудебного (внесудебного) обжалования связано с реализацией административной реформы и вследствие этого приобретает несколько иное значение и исключительную важность.

Необходимость внедрения механизма досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц отмечалась в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Концепцией предполагалась работа по данному направлению в два этапа:

— разработка нормативно-правовой и методической базы для создания механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в 2006 году;

— внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в 2007 году.

Совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также их законодательное закрепление предусматривались в качестве одного из элементов стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В Постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (данный порядок в настоящее время утратил силу) институт досудебного обжалования получил закрепление в качестве обязательного подраздела административного регламента.

В разделе, касающемся порядка обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) в части досудебного (внесудебного) обжалования, должны были указываться:

— информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

— предмет досудебного (внесудебного) обжалования;

— исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения;

— основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

— права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;

— вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

— сроки рассмотрения жалобы;

— результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

Значительный вклад в разработку правовых, организационных и методических основ досудебного обжалования внес фонд «Центр стратегических разработок». Главной идеей формирования института досудебного обжалования стало создание эффективных дополняющих судебные способы урегулирования споров между гражданами, их организациями и государственными и муниципальными органами (публичной администрацией) и их персоналом, с помощью которых граждане смогут сами защищать свои права и законные интересы.

Институт досудебного обжалования получил развитие в довольно разнообразных формах. Например, в Иркутской области утверждались в качестве самостоятельных документов административные регламенты по досудебному обжалованию в отдельных органах исполнительной власти. Так, Приказом Департамента социальной защиты населения Иркутской области от 6 апреля 2007 г. N 375 был утвержден Административный регламент по досудебному обжалованию в ДСЗН Иркутской области (утратил силу), в котором досудебное обжалование предусматривало три формы (этапа):

— обращение заявителя с претензией к должностному лицу службы занятости в целях принятия данным лицом мер по исправлению допущенного им нарушения;

— обращение заявителя к вышестоящему должностному лицу с жалобой — требованием о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц в связи с его неудовлетворенностью действием (бездействием) или решением должностного лица службы занятости;

— обращение заявителя с жалобой в коллегиальный орган — специально созданный при службе занятости орган, наделенный правом рассматривать и разрешать административные дела в коллегиальном составе.

Вместе с тем без должного законодательного регулирования институт досудебного обжалования не получил широкого распространения. Поэтому необходимость его реального функционирования была вновь актуализирована с принятием комментируемого Закона, а также Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции, утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р.

В частности, в Концепции было определено, что для обеспечения качества предоставления государственных и муниципальных услуг должен быть установлен специальный порядок рассмотрения административных жалоб и принятия по ним решений, отличный от порядка рассмотрения иных обращений граждан и организаций. В случае нарушения порядка и сроков предоставления государственных и муниципальных услуг, предусмотренных административными регламентами (а в случае их отсутствия — соответствующими нормативными правовыми актами), заявитель должен иметь возможность обратиться с жалобой в письменной, электронной форме или по телефону. Также указывалось, что необходимо обеспечить гражданам и организациям возможность оперативно подавать жалобу в местах предоставления государственных и муниципальных услуг, в многофункциональных центрах, а также с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования — через единый портал, официальные сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Предполагалось установление административной ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за нарушение установленных порядка и сроков предоставления государственных услуг, а также порядка рассмотрения жалоб. На региональном уровне предусматривалось принятие нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за нарушение установленного порядка предоставления услуг. Для обеспечения полноценной реализации механизмов досудебного обжалования было предусмотрено создание соответствующей федеральной информационной системы.

Введение главы 2.1 в Закон — один из важнейших шагов к развитию механизмов досудебного обжалования в едином правовом поле. Наименование главы 2.1, по сути, закрепляет перечень субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в порядке, установленном комментируемым Законом. К таковым Закон относит органы, предоставляющие государственную или муниципальную услугу, должностных лиц органов, предоставляющих государственную или муниципальную услугу, государственных и муниципальных служащих, участвующих в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

  1. Деятельность органа государственной власти, органа местного самоуправления или иного субъекта, в ведении которого находится предоставление государственных и муниципальных услуг, представляет собой реализацию отдельных функций государства. В этой связи такая деятельность должна соответствовать общим правовым принципам, в первую очередь такая деятельность должна быть законной и легитимной. Одной из гарантий соблюдения прав и свобод заявителя в процессе предоставления государственных или муниципальных услуг является гарантированная государством возможность обжалования решения уполномоченного органа. Как свидетельствует практика, в большинстве случаев такое обжалование реализуется в административном порядке, т.е. носит досудебный (внесудебный) характер.

Реализация административных процедур обжалования действий и/или решений уполномоченного субъекта в первую очередь требует регламентации оснований возбуждения данной процедуры. В качестве юридического основания процесса досудебного обжалования выступают предписания законов и иных нормативных актов, которые нарушены должностным лицом уполномоченного органа при предоставлении государственной или муниципальной услуги. Фактическое основание процедуры обжалования всегда находит свое выражение в юридическом, т.е. в нормах закона. Перечень фактических оснований для обращения с жалобой в вышестоящий в порядке подчинения орган государственной власти или местного самоуправления определен настоящей статьей. Следует обратить внимание на то, что данный перечень является закрытым, носит исчерпывающий характер и не может быть расширен посредством включения в него иных обстоятельств, которые обжалуются заявителем. Однако анализ положений настоящей статьи свидетельствует о том, что он отражает наиболее широкий перечень действий и решений уполномоченного субъекта, которые могут быть совершены или вынесены по результатам обращения заявителя государственной или муниципальной услуги.

  1. Заявителю предоставлено право обратиться с жалобой в случае нарушения уполномоченным органом срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги. Указанные сроки определяются в рамках административных регламентов предоставления государственных и/или муниципальных услуг и различаются применительно к видам таких услуг. Нередко регламенты обязывают уполномоченный орган зарегистрировать поступивший запрос заявителя в день его поступления, т.е. незамедлительно. Предоставление минимально возможного срока для регистрации уполномоченным органом запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги одновременно минимизирует и риск нарушения указанного срока.

Наряду с указанными сроками, Закон требует от уполномоченного субъекта соблюдения срока предоставления государственной или муниципальной услуги. Указанные сроки также определяются административными регламентами и в отличие от срока регистрации запроса в значительной степени различаются, например, регистрация нового или бывшего в употреблении автотранспортного средства осуществляется в течение нескольких часов, причем для каждого юридически значимого действия, реализуемого в рамках данной услуги, определяется срок ее реализации в минутах. В большинстве случаев уполномоченные органы соблюдают сроки предоставления государственных или муниципальных услуг. Изменение общего срока, как правило, производится посредством его продления уполномоченным должностным лицом при наличии достаточных к тому оснований.

  1. Действующее законодательство определяет исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению при обращении за государственной или муниципальной услугой. Иные документы могут быть представлены заявителем лишь добровольно, если он считает такие документы необходимыми для данного вида услуг. Истребование документов, не предусмотренных установленным перечнем, является недопустимым и выступает основанием для обжалования заявителем. Так, Приказ Минфина России от 22 июня 2012 г. N 87н запрещает Инспекции ФНС РФ требовать от заявителя представления документов и информации, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами либо которые находятся в распоряжении государственных органов, предоставляющих государственную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги. В настоящее время заявитель обязан предоставить минимальный пакет, необходимый для предоставления соответствующей услуги, все иные необходимые сведения уполномоченный орган обязан получить в рамках межведомственного взаимодействия. Предоставление данному органу возможности самостоятельного получения необходимой информации и документов свидетельствует об отсутствии необходимости их истребования у заявителя. Указанное нарушение в большей степени было характерно на этапе введения межведомственного взаимодействия и формирования его электронной формы, когда по ряду причин уполномоченный орган не имел возможности получения информации. В настоящее время оно в значительной степени устранено, поскольку в рамках взаимодействия необходимая информация может быть получена в кратчайшие сроки в необходимом объеме. Предоставление такой информации заявителем может быть сопряжено с рядом трудностей, например отсутствием документов и необходимостью запроса их дубликата у уполномоченного субъекта, а в отдельных случаях может быть сопряжено и с предоставлением недостоверных сведений. При получении информации на основании запроса органа, предоставляющего соответствующую услугу, указанные обстоятельства исключаются. На основании поступившего запроса предоставляется достоверная, объективная и легитимная информация.
  2. Наиболее распространенным видом нарушений в сфере предоставления государственных или муниципальных услуг является необоснованный отказ в приеме документов. Для большинства государственных и муниципальных услуг административными регламентами определяется исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов. Необоснованное расширение данного перечня и составляет сущность рассматриваемого расширения. При этом следует обратить внимание, что в ряде случаев основания отказа носят общий характер и могут выражаться в иных нарушениях, установленных настоящей статьей. Так, например, истребование дополнительных документов одновременно выступает в качестве самостоятельного нарушения и влечет за собой необоснованный отказ в приеме документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако в большинстве случаев уполномоченный орган принимает документы, одновременно предупреждая об их несоответствии и потенциально возможном отказе в предоставлении запрашиваемой услуги. Следует заметить, что основанием для обжалования действий или решений уполномоченного органа выступает необоснованный отказ в приеме документов. Прием документов и последующий отказ в предоставлении услуги ввиду их несоответствия установленным требованиям не могут служить основанием для подачи жалобы, а тем более ее удовлетворения. В отдельных случаях нормативно не предусмотрены основания для отказа в приеме документов, что в целом исключает такую возможность со стороны уполномоченного на предоставление государственной или муниципальной услуги органа или организации, например, аналогичное правило установлено Приказом Минфина России от 22 июня 2012 г. N 87н в отношении государственной регистрации юридического лица.

Наиболее распространенным основанием досудебного, равно как и судебного, обжалования является необоснованный отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги. Указанное основание обусловлено императивным перечнем оснований для такого отказа, который носит закрытый характер и не может трактоваться расширительно. Обжалование допускается как в случае необоснованного расширения перечня оснований для отказа в предоставлении услуги, так и в случае соблюдения установленного перечня. Следует обратить внимание на то, что подача жалобы является правом заявителя, и он самостоятельно определяет возможность возбуждения данной процедуры, исходя из собственного видения законности и обоснованности действий и решений уполномоченного органа.

Например, основанием для отказа Инспекцией ФНС РФ в предоставлении заявителю государственной услуги по государственной регистрации юридического лица либо индивидуального предпринимателя выступает непредставление заявителем определенных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ документов, за исключением случаев предоставления таких документов (содержащихся в них сведений) по межведомственному запросу инспекции. Практика деятельности уполномоченных инспекций свидетельствует о том, что не представленными документы признаются и в том случае, если они поданы с нарушением установленных требований, например с недостоверными сведениями в отношении участников или органов управления соответствующим юридическим лицом, подписания документов ненадлежащим лицом и т.д. Несмотря на то что указанные обстоятельства зачастую составляют самостоятельное основание для отказа в предоставлении государственной услуги, нередко инспекция квалифицирует данное деяние как непредставление обязательных документов.

  1. Ряд государственных и муниципальных услуг предоставляется исключительно за плату, причем при условии ее предварительной оплаты, например, предоставление сведений из Государственного земельного кадастра, из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако предоставление отдельных видов услуг осуществляется безвозмездно в случае, если для такой услуги нормативными актами не предусмотрено взимание платы. Нарушение установленного порядка предоставления государственных или муниципальных услуг также является основанием для обжалования действий уполномоченного органа по истребованию не предусмотренной нормативными актами платы. Указанное основание обжалования включает в себя два основных нарушения нормативных требований:

— взимание платы в случае, если ее взимание не предусмотрено действующими нормативными актами;

— взимание платы в размере, не соответствующем нормативно установленному, например в случае превышения установленного размера госпошлины.

Следует заметить, что при должной внимательности и осмотрительности заявитель самостоятельно может определить размер подлежащей уплате госпошлины в соответствии с предписаниями НК РФ, а также иных документов правового характера, предусматривающих ее взимание и размеры в отношении отдельных видов государственных или муниципальных услуг. Таким образом, предупреждение данного вида правонарушений является возможным вне процедур обжалования. Одновременно доступность информации о порядке уплаты и размерах госпошлины является превентивной мерой в отношении рассматриваемого нарушения, в связи с чем подобные попытки пресекаются на стадии совершения нарушения, а не в рамках процедуры обжалования, которое, как правило, реализуется по факту совершения деяния.

  1. Наиболее спорным аспектом в рамках комментируемой статьи является возможность обжалования отказа уполномоченного органа в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока исправлений. Данное нарушение является достаточно распространенным, причем нередко факт ошибки выявляется по прошествии большого периода времени с момента ее допущения. Однако для применения указанного положения Закона в качестве основания для обжалования действий/решений органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, необходимо документальное подтверждение факта допущения ошибки именно специалистом уполномоченного органа, а также подтверждение отказа такого органа от исправления ошибки. В большинстве случаев разрешение подобного вопроса осуществляется исключительно в устной форме. В случае подачи заявления об исправлении опечатки, ошибки соответствующие коррективы вносятся в документы — результат предоставления услуги. Таким образом, реализация данного основания обжалования действий органа государственной власти, органа местного самоуправления или уполномоченной организации напрямую зависит от правовой грамотности населения, которое должно перейти от скандальной формы взаимодействия с уполномоченным субъектом в рамки правового поля, т.е. действовать в соответствии с правовыми предписаниями.

Иные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве оснований возбуждения процедуры досудебного (внесудебного) обжалования действий или решений органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги. Однако закрытый перечень оснований внесудебного обжалования не исключает и судебной формы обжалования, для которой такой перечень является открытым.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code