Статья 11. Реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг

Комментарий к статье 11 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

 

  1. В самом общем смысле реестр представляет собой систематизированный свод данных о конкретном объекте. В данном случае объектом реестра выступают государственные и муниципальные услуги. Данное понятие является ключевым по отношению к установленному Законом порядку предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку определяет их перечень и структуры. В качестве своеобразной формы реестра государственных и муниципальных услуг может выступать единый портал и региональные порталы услуг. В данном случае нарушается общий принцип формирования реестров, установленный настоящей статьей.

По общему правилу формирование реестров услуг осуществляется в соответствии с их видами, что предполагает выделение трех видов реестров:

— федерального реестра государственных услуг, который является единым на всей территории государства и включает в себя перечень государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями;

— регионального реестра государственных услуг, который формируется на территории отдельного субъекта РФ и отражает совокупность государственных услуг, предоставляемых органами власти соответствующего субъекта РФ. Указанные реестры в отношении отдельных субъектов РФ могут различаться по их содержанию;

— реестра муниципальных услуг, который формируется каждым муниципальным образованием либо при участии органов государственной власти субъекта РФ. Данный реестр имеет территориальное ограничение, обусловленное административно-территориальным делением субъекта РФ, т.е. территорией конкретного муниципального образования.

Однако ч. 1 настоящей статьи не отражает в полной мере указанной системности реестров государственных и муниципальных услуг, предусматривая лишь их разграничение по видам соответствующих услуг на реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

  1. Общая система реестров отдельных видов услуг предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет», которое выделяет в единой системе информационного взаимодействия органов власти (местного самоуправления) с заявителями следующие структурные элементы:

1) сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) — федеральная государственная информационная система, содержащая сведения о предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах и исполняемых этими органами государственных и муниципальных функциях (далее — сведения об услугах (функциях)), предназначенные для предоставления в установленном порядке по запросам заинтересованных лиц; сводный реестр состоит из:

— федерального реестра государственных услуг (функций);

— реестра государственных услуг (функций) субъектов РФ;

— реестра муниципальных услуг (функций);

2) единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) — федеральная государственная информационная система, которая обеспечивает доступ граждан и организаций к части сведений об услугах (функциях), размещенных в сводном реестре, предназначенных для распространения;

3) региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, формируются для обеспечения доступа граждан и организаций к сведениям об услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ, по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Реестр государственных (муниципальных) услуг (работ) является удобным инструментом для формирования государственных (муниципальных) заданий. Анализ реестров государственных услуг свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Белгородскую, Воронежскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тульскую, Тюменскую области, Приморский край. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в субъектах РФ (муниципальных образованиях) не сложился унифицированный подход к классификации услуг, функций, отсутствуют единые критерии для выделения поставщиков услуг.

  1. Сущность и значение отдельного вида реестров услуг определяется через его содержание, т.е. посредством определения совокупности сведений о предоставляемой государственной или муниципальной услуге. Общий перечень таких сведений применительно к отдельным видам реестров определен положениями настоящей статьи. Несмотря на разграничение внутреннего содержания реестров каждого вида, анализ положений настоящей статьи свидетельствует об их единстве. Так, в реестре любого вида подлежат в обязательном порядке отражению следующие сведения:

1) сведения о предоставляемых услугах предусматривают совокупность сведений, позволяющих отграничить ее от иных услуг, включенных в состав реестра. При определении информации о предоставляемых услугах существенное значение приобретает административный регламент, применительно к которому устанавливается совокупность необходимых данных. Основанием разграничения отдельных услуг служит их наименование, которое в обязательном порядке подлежит отражению в реестре. Наименование услуги позволяет отграничить ряд аналогичных по своей сущности видов деятельности друг от друга. Функциональное разграничение услуг может производиться применительно к видам органов власти или местного самоуправления, которые их предоставляют. Отражение указанных сведений позволяет разграничить услуги по отдельным ведомствам. К числу обязательных сведений, включаемых в содержание реестра, относятся:

— описание результатов предоставления услуги (исполнения функции);

— категория заявителей, которым предоставляется услуга;

— места информирования о правилах предоставления услуги;

— максимально допустимые сроки предоставления услуги (исполнения функции).

Особое место в информационном обеспечении предоставления услуги занимает совокупность документов, которые должны быть представлены заявителем для достижения желаемого результата. Практика деятельности большинства органов государственной власти и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что отсутствие хотя бы одного из указанных документов является основанием для отказа в предоставлении государственной (муниципальной) услуги либо приостановления ее предоставления. Существенную помощь в подготовке документов оказывают заявителю разработанные и утвержденные уполномоченным органом власти формы отдельных видов документов — заявлений, уведомлений и т.п. Однако наряду с обязательностью их размещения они насколько упрощают порядок подготовки заявителем, настолько и усложняют его, поскольку в реестре отражается лишь перечень таких форм и не предусмотрены рекомендации, разъяснения по порядку их заполнения, что вызывает необходимость обращения заявителя в уполномоченный орган за разъяснением порядка их заполнения. Применительно к государственным услугам, в отношении которых утвержден административный регламент, к числу обязательных отнесены и сведения о нем. В отсутствие административного регламента в реестре отражаются сведения о его проекте, а также о необходимых и обязательных экспертных заключениях и исследованиях. Таким образом, сведения, составляющие рассматриваемую категорию, направлены на определение наименования отдельных услуг, а также определение общего порядка их предоставления;

2) сведения о необходимых и обязательных услугах — определение совокупности юридически значимых действий, совершение которых необходимо и обязательно для предоставления соответствующей услуги. Перечень таких услуг устанавливается нормативно-правовым актом субъекта РФ (представительного органа местного самоуправления), при этом критерии отнесения услуг к данной категории в законодательстве не содержатся. Перечень необходимых и обязательных услуг предполагает реализацию подготовительного этапа предоставления государственной либо муниципальной услуги и направлен на обеспечение получения желаемого результата. Такой перечень формируется применительно к каждой отдельной услуге с учетом ее специфики и особенностей ее предоставления отдельным категориям заявителей. По общему правилу совокупность необходимых и обязательных услуг сводится к определению перечня документов, подлежащих представлению заявителем. В отношении данной категории сведений своеобразным образцом выступает единый портал государственных и муниципальных услуг, представляющий по своей правовой природе электронный реестр услуг (см., например, Постановление Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 г. N 156 «О формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградский области»);

3) сведения об услугах, предоставляемых в соответствии с государственным (муниципальным) заданием за счет средств соответствующего бюджета. До настоящего времени в регионах и муниципалитетах не сложилась практика формирования реестра государственных (муниципальных) работ, несмотря на то что их выделение крайне важно для формирования и финансового обеспечения задания. Даже если в наименовании государственного (муниципального) реестра услуг присутствует категория работ, то при ближайшем его рассмотрении оказывается, что разграничения между услугой и работой не проведено. Перечень таких услуг, как правило, утверждается уполномоченным органом и предусматривает ряд особенностей их предоставления. В первую очередь такие услуги характеризуются специальным субъектным составом — их могут предоставлять исключительно государственные и муниципальные учреждения и иные организации в соответствии с государственным или муниципальным заказом. Как правило, такие услуги предоставляются в целях обеспечения интересов государства, субъекта РФ или муниципального образования. Общий перечень таких услуг утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 729-р и включает в себя сферы деятельности, составляющие приоритетные направления деятельности государства, в том числе в рамках реализации государственных программ:

— образование;

— здравоохранение;

— культура;

— архивный фонд;

— интеллектуальная собственность.

Приоритетными направлениями деятельности субъектов РФ в части предоставления услуг в соответствии с государственным заказом наряду с вышеуказанными являются:

— социальное обслуживание населения;

— жилищно-коммунальное хозяйство;

— труд и занятость;

— физкультура и спорт;

— строительство.

К числу услуг, оказываемых муниципальными учреждениями и другими организациями в соответствии с условиями государственного (муниципального) заказа, относится совокупность услуг, осуществляемых федеральными и региональными учреждениями и организациями, в пределах территории соответствующего муниципального образования, а именно:

— образование;

— здравоохранение;

— культура;

— жилищно-коммунальное хозяйство;

4) иные сведения, перечень которых определен уполномоченным субъектом. Данная формулировка указывает на открытый характер перечня необходимых сведений, что предусматривает возможность его дополнения и расширения за счет дополнительной информации, способствующей эффективному предоставлению государственной (муниципальной) услуги. В частности, к числу иных сведений может быть отнесена информация о наличии (отсутствии) утвержденного административного регламента услуги, его проекте, а также проведенных экспертных исследованиях и полученных заключениях. В отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг могут быть определены категории лиц, обладающих правом выступать в качестве заявителя и т.п. Абстрактность формулировки «иные сведения» позволяет трактовать ее с позиции объективной необходимости отражения определенного объема информации для достижения конечного результата формирования реестра — предоставления государственной или муниципальной услуги уполномоченным субъектом и ее получения заявителем.

Таким образом, положения настоящей статьи свидетельствуют о внутреннем единстве структуры реестра государственных и муниципальных услуг любого уровня, наиболее существенным их отличием выступает сущность указанных положений, которая определяется применительно к отдельным видам услуг, включенных в данный реестр, а также особенностям субъектов, ответственных за формирование и ведение соответствующего реестра.

В этой связи положения ч. ч. 2, 4 и 6 настоящей статьи по своей сути дублируют друг друга, воспроизводя идентичные предписания в отношении различных видов реестров услуг. При этом положения настоящей статьи не предусматривают каких-либо особенностей формирования и ведения отдельных видов реестров с учетом особенностей составляющих их содержание услуг.

  1. В рамках настоящей статьи законодателем предпринята попытка определить ряд ключевых моментов формирования и ведения реестров государственных и муниципальных услуг на всех уровнях. Закон устанавливает перечень ответственных органов государственной власти и местного самоуправления, к ведению которых относится ведение соответствующего реестра. Правила ведения федерального реестра государственных и муниципальных услуг определены ч. 3 настоящей статьи и предусматривают возложение указанных полномочий на высший орган исполнительной власти — Правительство РФ. Деятельность Правительства РФ охватывает собой не только включение отдельных видов услуг в соответствующий реестр, но также и нормотворческую деятельность по определению порядка ведения реестров, а также особенностям предоставления отдельных видов услуг. Такое правотворчество органа исполнительной власти позволяет адаптировать систему реестров государственных и муниципальных услуг к требованиям объективной реальности с учетом практики реализации положений комментируемого Закона, поскольку Правительство РФ в данном случае в первую очередь выступает в качестве правоприменительного органа, и только во вторую — в качестве правотворческого.

Следует заметить, что ч. 3 настоящей статьи относит к ведению Правительства РФ формирование и ведение федерального реестра государственных услуг, что не соответствует общей концепции информатизации данной сферы, поскольку по общему правилу его полномочия затрагивают не только федеральный реестр государственных услуг, но и сводный реестр государственных и муниципальных услуг, а также формирование и ведение единого портала государственных и муниципальных услуг. Компетенция Правительства РФ определяется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», что предполагает соответствие предписаний комментируемого Закона и настоящей статьи в частности, в том числе установление соответствия компетенции указанного органа власти положениям нормативного акта специального регулирования.

  1. Второй уровень реестров представлен региональными реестрами государственных услуг, формирование и порядок ведения которых определяется ч. 5 настоящей статьи и предусматривает определение указанного порядка высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Как правило, в качестве такого органа выступает правительство субъекта РФ.
  2. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с предписаниями ч. 7 настоящей статьи, относящей определение такого порядка к компетенции местной администрации. Фактически же местная администрация не только определяет порядок формировании и ведения реестра муниципальных услуг, но и сама реализует указанные функции.

Положения настоящей статьи являются сравнительно новыми, в связи с чем большинство установленных ею видов реестров государственных и муниципальных услуг находятся в стадии формирования и развитие данного процесса предполагает корректировку как практики ведения реестра, так и предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг, что, в свою очередь, предполагает установление соответствия положений комментируемого Закона и предписаний ряда иных нормативных актов, в том числе и подзаконных, условиям объективной реальности.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code