Статья 9. Требования к оказанию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг

Комментарий к статье 9 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

 

  1. Положения настоящей статьи определяют основы правового регулирования предоставления услуг. Причем понимание формулировки данного предписания в значительной мере затруднено, поскольку, указывая на перечень обязательных и необходимых услуг, норма не конкретизирует, о каких услугах идет речь: непосредственно предоставляемых государственных или муниципальных услугах либо дополнительных сферах взаимодействия заявителя с органами государственной власти или местного самоуправления, которое является необходимым и обязательным для получения возможности обращения за соответствующей государственной или муниципальной услугой. Так, например, для предоставления государственных услуг по регистрации дачного земельного участка в упрощенном порядке (дачная амнистия) Закон предусматривает предоставление ряда специальных услуг, которые реализуются органами местного самоуправления, в частности вынесение постановления об определении места расположения такого земельного участка, о предоставлении соответствующего участка конкретному субъекту и т.п. Данный перечень конкретизируется применительно к отдельным видам государственных и муниципальных услуг и определяется применительно к конкретной жизненной ситуации.

Государственная регистрация объектов недвижимости в большинстве случаев требует также привлечения и иных организаций для совершения отдельных юридически значимых действий, например межевания земельного участка, ввода жилого дома в эксплуатацию и т.п.

В этой связи представляется целесообразным рассматривать по смыслу ч. 1 настоящей статьи перечень юридически значимых действий, направленных на сбор и предоставление необходимых документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих права конкретных субъектов, которые являются обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Тем самым Закон предусматривает необходимость совершения ряда подготовительных действий для получения государственной или муниципальной услуги.

Указанные услуги могут предоставляться как органами власти или местного самоуправления, так и иными организациями, независимо от форм собственности. Например, определение границ земельного участка путем межевания может быть проведено любой организацией, наделенной правом совершения указанных действий, по выбору заявителя. В данном случае заявитель вправе самостоятельно оценивать соотношение цены и качества предоставляемых услуг, т.е. ее стоимость и срок исполнения, и выбрать наиболее удобный для него вариант.

  1. Перечни юридически значимых действий определяются применительно к конкретному виду государственной и муниципальной услуги, что предполагает специальное правовое регулирование, соответствующее уровню самой услуги. Так, в отношении государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти, правовое регулирование перечня юридически значимых действий отнесено к компетенции Правительства РФ, как высшего федерального органа исполнительной власти. Указанный федеральный перечень сформирован Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание». Основным критерием включения услуги в данный перечень является не ее юридическая значимость, а платность предоставления, т.е. государство определяет лишь перечень услуг, которые предоставляются за плату. Перечень безвозмездно совершаемых юридических действий государством не регламентирован, что предполагает свободу деятельности заявителя в вопросе оценки ее необходимости, а в ряде случаев может порождать произвол органов власти и местного самоуправления при обращении к ним за предоставлением государственной или муниципальной услуги.
  2. По смыслу ч. 1 комментируемой статьи к компетенции соответствующего органа власти или самоуправления относится определение перечня необходимых и обязательных услуг, при этом закон не конкретизирует финансовую сторону их получения: безвозмездно или за плату. Однако федеральные органы власти в данном случае в значительной мере сузили свою компетенцию, ограничив ее лишь перечнем платных услуг.

К числу необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг, предоставляемых федеральным органами государственной власти, относятся такие виды юридически значимых действий, как анализ и различные виды экспертиз, необходимые для предоставления отдельных видов услуг, а также испытание специальных технических средств и предоставление информации из государственных информационных систем.

  1. Наряду с определением Перечня платных услуг Постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352 в значительной мере ограничивает и состав субъектов, наделенных полномочиями их предоставления. Так, к организациям, оказывающим услуги, включенные в Перечень, относятся федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями. Тем самым юридически значимыми в данном случае выступают лишь государственные заключения по тем или иным вопросам, привлечение независимого эксперта не допускается, что в значительной мере ущемляет права и свободы заявителя. С другой стороны, анализ указанного Перечня видов услуг свидетельствует о включении в него основных направлений деятельности, составляющих исключительную компетенцию государства и его органов. В этой связи ограничение возможности привлечения независимых специалистов представляется закономерным и обоснованным. Однако возникает необходимость в рамках нормативного регулирования предоставления дополнительных гарантий заявителям, например, на своевременное предоставление услуги, включенной в Перечень, в сроки, установленные для такого вида услуги, и т.п.

Государственные услуги в РФ предоставляются на двух уровнях: федеральном и региональном (субъекта РФ). Причем в рамках отдельных субъектов предоставляются как собственно региональные услуги, реализуемые исполнительными органами власти данного региона, так и федеральные услуги, предоставляемые территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Перечень обязательных и необходимых для их предоставления услуг также различается применительно к уровню самой услуги. В отношении федеральных государственных услуг действует Постановление Правительства от 6 мая 2011 г. N 352, в отношении государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами власти субъекта РФ, аналогичный перечень разрабатывается правительством соответствующего субъекта.

В настоящее время указанные перечни находятся только в стадии формирования, например, правительством Московской области принято Постановление от 26 декабря 2011 г. N 1635/53 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти Московской области государственных услуг, и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг». В перечне услуг субъекта РФ подлежат учету лишь те из них, которые одновременно: связаны с взаимодействием с гражданами (организациями); приводят (потенциально и фактически) к возникновению, изменению или прекращению правоотношений или к возникновению документированной информации (документов).

Анализ правотворчества субъектов РФ позволяет говорить о разграничении перечней необходимых и обязательных услуг применительно к отдельным видам государственных услуг, которые одновременно, в нарушение предписаний ч. 1 настоящей статьи, включают в себя не только региональные государственные услуги, но и муниципальные. Таким примером могут служить утвержденные распоряжением Министерства культуры Московской области от 15 мая 2009 г. N 180-р Методические рекомендации по формированию цен на платные услуги, оказываемые государственными учреждениями Московской области и муниципальными учреждениями сферы культуры. Указанный перечень включает в себя как государственные услуги регионального значения, так и ряд муниципальных услуг.

  1. В отличие от перечня федеральных государственных услуг, деятельность уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ значительно шире, что предполагает вовлечение в этот процесс значительного количества региональных органов исполнительной власти и требует разграничения перечня необходимых и обязательных услуг применительно к компетенции соответствующего органа власти.

Следует также отметить особое положение в рассматриваемой системе городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые совмещают в своем статусе и муниципальное образование, и субъект РФ, т.е. фактически единый комплекс органов власти осуществляет предоставление и государственных, и муниципальных услуг. Положения настоящей статьи определяют, что перечень обязательных и необходимых услуг на уровне субъекта РФ определяется нормативным актом субъекта РФ, в отношении муниципальных услуг — представительным органом местного самоуправления. В указанных субъектах РФ одни и те же органы управления являются одновременно и органами власти субъекта РФ, и органами местного самоуправления. Следует также заметить, что применительно к перечню региональных услуг закон не конкретизирует субъекта, наделенного компетенцией на утверждение соответствующего перечня, что предполагает возможность их формирования применительно к компетенции отдельных органов власти. В данном случае закономерно говорить об определении соответствующего перечня специально уполномоченным органом исполнительной власти — в большинстве случаев им является компетентное министерство субъекта РФ.

  1. Определение перечня в отношении муниципальных услуг представляет собой исключение из общего правила подведомственности данного вопроса органам исполнительной власти. Указанный перечень формируется на основании нормативного акта представительного органа власти, к числу которых могут быть отнесены городские (поселковые) советы и т.п. Перечень обязательных и необходимых услуг является неотъемлемой составной частью реестра муниципальных услуг, который утверждается в порядке, определенном местной администрацией (см., например, Перечень (реестр) муниципальных услуг, предоставляемых администрацией и муниципальными учреждениями Преображенского городского поселения, утв. постановлением администрации Преображенского городского поселения от 11 февраля 2013 г. N 13-п. URL: http://preobrprim.ru/gosserv/). Большинство местных администраций при определении порядка утверждения реестра относят соответствующие полномочия к своей компетенции.
  2. Часть 2 комментируемой статьи определяет отдельные аспекты финансирования предоставления соответствующих услуг. В соответствии с положениями комментируемого Закона государственные и муниципальные услуги могут предоставляться безвозмездно или за счет средств заявителя. Аналогичный порядок действует и в отношении услуг, регламентированных настоящей статьей, т.е. они могут предоставляться за счет средств заявителя при наличии прямого предписания соответствующего нормативного акта, определяющего перечень услуг. Отсутствие предписаний в отношении иного порядка предоставления услуг свидетельствует об их безвозмездном характере. При этом следует заметить, что на федеральном уровне сформирован перечень платных услуг, который предусматривает перечень услуг, предоставляемых за счет средств заявителя. Иных источников финансирования, а также услуг, предоставляемых безвозмездно, действующие нормативные акты и федерального, и регионального, и местного уровня не предусматривают.

Из смысла положений ч. 2 настоящей статьи вытекает, что услуги могут предоставляться за счет заявителя лишь в случаях, определенных соответствующим нормативным актом, т.е. данный порядок требует соблюдения специальных требований — нормативного регулирования. Однако на федеральном уровне он выступает в качестве основного, в связи с чем перечень услуг сформирован не по предметному принципу и его исключительности, а с точки зрения платности таких услуг. Тем самым нивелировано значение Постановления Правительства от 6 мая 2011 г. N 352, принятие которого было направлено на определение перечня необходимых и обязательных услуг, а, по сути, оно отражает лишь совокупность возмездных услуг.

  1. Возмездный характер предоставления услуг, включенных в соответствующий перечень, предполагает деятельность соответствующих уполномоченных субъектов по определению размера и порядка их оплаты. В качестве уполномоченных субъектов в данном случае выступают Правительство РФ или федеральные органы исполнительной власти. Учитывая, что разграничение компетенции между указанными органами является новеллой комментируемого Закона, в настоящее время размер платы определяется в соответствии с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, т.е. соответствующее постановление Правительства РФ не принято. Разработка соответствующих документов до настоящего времени проведена лишь на федеральном уровне, в связи с чем Приказом Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 октября 2010 г. N 137н/527 утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений в части определения расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг.

Порядок взимания платы и ее размер утверждаются для каждой государственной услуги (вида работ), включенной в перечень государственных услуг (работ). Уполномоченным органом (главным распорядителем средств федерального бюджета) может быть утвержден единый порядок по всем государственным услугам (работам), оказываемым (выполняемым) федеральным органом исполнительной власти и (или) находящимися в его ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями.

  1. По решению Правительства РФ или федерального органа исполнительной власти (главного распорядителя средств федерального бюджета) нормативы затрат на оказание единицы государственной услуги могут определяться:

— отдельно по каждому федеральному государственному бюджетному учреждению (территориальному органу федерального органа исполнительной власти);

— по группе федеральных государственных бюджетных учреждений (территориальных органов федерального органа исполнительной власти);

— с использованием корректирующих коэффициентов.

В отношении отдельных категорий необходимых и обязательных услуг ч. 3 настоящей статьи допускает применение общего порядка определения их правовых основ, характерных для соответствующих государственных или муниципальных услуг, что предполагает нормативное регулирование размера платы в отношении:

— федеральных услуг — Правительством РФ в рамках соответствующего постановления;

— региональных услуг — органом исполнительной власти субъекта РФ;

— муниципальных услуг — представительным органом местного самоуправления.

Поскольку определение порядка исчисления и взимания платы за отдельные виды услуг отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти, то профильные министерства самостоятельно разрабатывают методики расчета платы за совершение отдельных юридически значимых услуг. Методика расчета платы определяет экономическую обоснованность величины расходов, необходимых для расчета платы за указанную государственную услугу. Расходы на оказание платной услуги устанавливаются в зависимости от трудоемкости экспертных работ по каждому объекту экспертизы и складываются из прямых и накладных расходов на дату их определения.

  1. Прямые расходы на оказание услуги включают в себя:

— расходы на оплату труда внештатных экспертов рассчитываются в зависимости от трудоемкости экспертных работ, сложности объекта государственной экологической экспертизы, определяемых в установленном законодательством РФ порядке;

— расходы на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное и социальное страхование в Российской Федерации и другие начисления в порядке и размерах, установленных законодательством РФ.

Накладные расходы на оказание платной услуги определяются в соответствии с действующим законодательством РФ и составляют 50% к прямым расходам.

Цена на платные услуги не может превышать экономически обоснованные расходы на их оказание, определенные расчетно-нормативным методом. Расчетно-нормативные затраты определяются с учетом объема работ, выполняемых при проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и других видов оценок, осуществляемых в целях предоставления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

  1. Особое место в системе предписаний комментируемой статьи занимает ч. 4, определяющая информационные основы предоставления услуг и взимания платы за их предоставление. Перечни услуг и размеры платы устанавливаются соответствующими нормативными актами, принимаемыми в пределах компетенции соответствующим уполномоченным органом власти. В этой связи представляется целесообразным применение общих требований приобретения юридической силы нормативным актом в отношении действия данных положений. В частности, общие требования предусматривают необходимость официального опубликования нормативных актов. Применительно к большинству органов исполнительной власти определены официальные источники опубликования их актов. Однако в отношении отдельных органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в качестве официальных источников опубликования могут быть использованы наиболее тиражированные средства массовой информации. Информатизация общества предполагает внедрение современных технологий и в деятельность соответствующих органов власти и местного самоуправления, что в самом общем виде реализуется путем создания официального сайта такого органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, который носит ту же смысловую нагрузку, что и печатный официальный источник, но позволяет в значительной мере сократить временные затраты на размещение необходимой информации и доведение ее до сведения заинтересованных субъектов.
  2. Часть 4 настоящей статьи устанавливает специальный порядок использования интерактивных информационных источников, который предполагает максимальное привлечение ресурсов информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения необходимой информации. В этой связи перечни услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах:

— органа, оказывающего соответствующие услуги;

— органов, организаций и учреждений, привлекаемых к предоставлению услуг, включенных в перечни;

— на портале государственных и муниципальных услуг.

Размещение перечней на указанных сайтах признается их официальным опубликованием и не только свидетельствует о приобретении соответствующим нормативным актом юридической силы, но и позволяет получить необходимую информацию применительно к конкретной услуге неограниченному кругу субъектов.

  1. Использование указанных информационных ресурсов позволяет быстро и в полном объеме получить необходимую информацию со всеми изменениями и дополнениями в нормативные акты. Более того, единый портал государственных и муниципальных услуг отражает перечень необходимых для получения той или иной услуги документов, а также образцы и утвержденные уполномоченным органом формы отдельных документов. В этой связи указанные ресурсы предоставляют необходимую информацию в полном объеме. Несмотря на позитивную роль портала государственных и муниципальных услуг, он в настоящее время требует доработки и адаптации в отношении отдельных видов услуг, поскольку степень разработанности документов предусмотренных им услуг является различной. Так, в отношении внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц на портале предусмотрен не только перечень необходимых документов, но и их формы и образцы, а также рекомендации, в какие органы власти представляются документы, в каком порядке, и определяется размер уплачиваемой заявителем государственной пошлины.

Указанные сведения сформированы на основе анализа деятельности территориальных подразделений Федеральной налоговой службы РФ (далее — ФНС РФ), к компетенции которых отнесено ведение единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако регистрация юридических лиц осуществляется не только ФНС РФ, но и территориальными подразделениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, которая осуществляет полномочия в отношении регистрации некоммерческих юридических лиц. В качестве одной из форм некоммерческого юридического лица действующее законодательство предусматривает возможность создания автономной некоммерческой организации. Порядок предоставления соответствующих государственных услуг по регистрации такого субъекта на портале не предусмотрен, хотя размещен на официальных сайтах территориальных подразделений Федеральной службы, например, по Оренбургской области. Объем сведений в данном случае соответствует общим требованиям и включает в себя: перечень необходимых документов, утвержденные формы отдельных документов, а также размеры и порядок уплаты государственных пошлин.

В этой связи представляется целесообразным применение принципа единства информационного пространства в отношении перечня государственных и муниципальных услуг, а также услуг, необходимых и обязательных для их предоставления, что предполагает размещение равного объема информации в отношении отдельных видов услуг на всех указанных ч. 4 настоящей статьи официальных сайтах.

  1. Часть 5 настоящей статьи ограничивает свободу деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению соответствующих услуг, отнесенных к их компетенции. В качестве единственного ограничения деятельности органа власти или самоуправления выступает предписание нормативного правового акта. В этой связи комментируемый Закон ограничивает свободу деятельности указанных субъектов применительно к нормативно установленным перечням услуг и документов. Тем самым Закон запрещает органу государственной власти или местного самоуправления требовать от заявителя:

— предоставления дополнительных документов, не предусмотренных действующими нормативными актами;

— обращения за оказанием услуги, не включенной в соответствующий перечень необходимых и обязательных услуг.

Таким образом, деятельность уполномоченного органа осуществляется в пределах прямых предписаний Закона или иного нормативного акта и предполагает наличие правомочий лишь при наличии специального нормативного предписания. Отсутствие услуги или документа в нормативно установленном перечне запрещает требовать их предоставления заявителем.

В этой связи положения ч. 5 настоящей статьи предоставляют правовые гарантии и защиту прав и законных интересов заявителей при обращении их за предоставлением государственной или муниципальной услуги от необоснованных требований уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code