Статья 4. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации

Комментарий к статье 4 ФЗ от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»

 

  1. Принципы и правила гражданства — руководящие идеи, характеризующие содержание гражданства, его сущность и назначение. Их основная цель — формирование общих исходных начал правового регулирования всех отношений гражданства, а также создание основ взаимосвязей элементов его содержания. Соответственно, основополагающая роль принципов и правил гражданства заключается в том, что все другие нормы, регулирующие отношения гражданства РФ, и принимаемые решения должны соответствовать им.

В настоящее время принципы и правила гражданства РФ содержатся в ст. ст. 6, 19, 61, 62, 71 Конституции РФ, ст. 5 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. N 1920-1, комментируемом Законе, Правовом акте Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» (г. Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 г.) и других международных актах. Часть принципов и правил гражданства прямо сформулирована в тексте настоящих актов, а другие по смыслу вытекают из их положений. В связи с этим в правовой литературе, посвященной гражданству, до сих пор отсутствует единый подход к определению системы принципов гражданства Российской Федерации, предлагаются самые различные варианты их комбинации.

  1. Анализ законодательства о гражданстве позволяет выделить три основные группы принципов и правил гражданства РФ:

1) принципы и правила по поводу гражданства РФ;

2) принципы и правила, непосредственно связанные с содержанием гражданства РФ (состоянием в гражданстве);

3) принципы решения вопросов гражданства РФ.

В качестве принципов первой группы гражданства следует выделить:

— право каждого человека на гражданство;

— признание двойного гражданства;

— поощрение приобретения гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории РФ.

Вторая группа представлена такими принципами, как:

— единое гражданство;

— равное гражданство;

— невозможность лишения гражданства РФ или права изменить его;

— недопустимость высылки за пределы РФ или выдачи российского гражданина иностранному государству;

— сохранение гражданства РФ лицами, проживающими за ее пределами;

— предоставление защиты и покровительства государства гражданам, находящимся за пределами РФ;

— поощрение приобретения гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории РФ;

— сохранение гражданства при заключении или расторжении брака;

— запрет обратной силы закона.

Третью группу принципов гражданства образуют исходные (базовые) начала отношений, возникающих при решении органами, ведающими делами о гражданстве, конкретных вопросов по поводу гражданства РФ. К их числу следует отнести принципы:

— уважение прав и свобод человека и гражданина;

— законность;

— объективность;

— гласность;

— оперативность;

— справедливость;

— единообразие.

  1. Комментируемая статья носит системообразующий характер и содержит основные принципы и правила гражданства РФ. Часть принципов гражданства, кроме того, закреплена в других ст. ст. 6 — 9 комментируемого Закона.
  2. В числе основных принципов и правил гражданства РФ комментируемый Закон выделяет принцип запрета дискриминации или неограниченности гражданства.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ российское государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Кроме того, запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В этой связи комментируемый Закон устанавливает правило о недопустимости в принципах и правилах гражданства ограничений по признакам социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности.

  1. Следующими принципами гражданства РФ, закрепленными в ч. 2 комментируемой статьи, являются единое и равное гражданство.

Провозглашение единого гражданства связано с федеративным устройством Российской Федерации и, как следствие, наличием в его составе государственно-подобных образований — субъектов, что придает настоящему принципу особую важность в теоретическом и практическом значении.

Важность принципа усиливается тем обстоятельством, что с принятием Конституции РФ республиканское гражданство было исключено и отнесено п. «в» ч. 1 ст. 71 к исключительному ведению федерального уровня. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 в ч. 2 ст. 2 к этому времени сохранил двухуровневую систему гражданства, которая, начиная с Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г., была традиционным атрибутом союзных государственно-территориальных отношений.

Несогласованность Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 с Конституцией РФ способствовала республикам Российской Федерации в их стремлении к суверенизации свободно интерпретировать положения настоящих актов и расширить относительно Конституции РФ свои полномочия в сфере гражданства. Гражданство республик Российской Федерации большинством из них стало трактоваться как двойное гражданство и закреплялось по принципу обратного порядка действия нормы. К примеру, в ст. 11 Конституции Дагестана было установлено: «Каждый гражданин Республики Дагестан одновременно является и гражданином Российской Федерации».

В свою очередь, это вызвало противоречие положению ч. 1 ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ, что потребовало бы признание права «регионального» гражданства не только за республиками в составе Российской Федерации, но и за другими субъектами РФ. Кроме того, провозглашение гражданства субъектов Российской Федерации не соответствовало ст. ст. 15, 71 Конституции РФ.

Ссылка республик Российской Федерации на упоминание их в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ государствами, ставшее основным аргументом в установлении их гражданства как атрибута суверенного государства, также не соответствовало другому конституционному положению — ч. 1 ст. 4, распространяющего суверенитет Российской Федерации на всю ее территорию. Отсутствие суверенитета у субъектов РФ также было подтверждено Конституционным Судом РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, от республик требовалось устранение всех имеющихся в их законодательстве несоответствий. Однако из-за оставшейся неопределенности лишь незначительная часть республик пошла на приведение своего законодательства в соответствие с федеральным правовым регулированием (Адыгея, Бурятия, Коми, Северная Осетия-Алания, Тыва, Удмуртия). Это требовало окончательного решения вопроса о существовании республиканского гражданства, которое было достигнуто принятием комментируемого Закона, исключившего положение о гражданстве республик. При этом важность настоящего положения заключалась в том, что оно формализовало итоги острых дискуссий, возникших по этому вопросу при рассмотрении проекта настоящего Закона.

  1. С принципом единого гражданства неразрывно связан принцип равного гражданства, означающий равенство всех граждан независимо от оснований приобретения гражданства.

Настоящий принцип получил непосредственное закрепление в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ и в комментируемой статье. Он является производным от принципа равности, закрепленного в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ. Согласно принципу равности гарантируется равенство прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, запрещаются любые формы ограничения прав по признакам социальной, расовой, национальной и религиозной принадлежности.

Равенство гражданства также дополнено конституционным положением ч. 2 ст. 6 об обладании каждым гражданином Российской Федерации на ее территории всеми правами и свободами и несении равных обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ. Содержанием принципа равного гражданства является запрет на деление граждан по объему прав на «природных», «натурализованных», «реинтегрированных» или «оптированных», существование которых возможно в соответствии с существующими основаниями приобретения гражданства.

Как отметил Конституционный Суд РФ в Определении по жалобе Чехиринадзе О.В. (подробнее — см. Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2006 г. N 156-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чехиринадзе Олеси Вадимовны на нарушение ее конституционных прав пунктом «б» части первой статьи 12 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации») в силу того, что гражданство РФ, приобретаемое и прекращающееся в соответствии с Федеральным законом, является согласно ч. 1 ст. 6 Конституции РФ единым и равным независимо от оснований приобретения, а составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации положения гл. 2 Конституции РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном ст. 64 Конституции РФ, действующее правовое регулирование не допускает установления каких-либо различий в правовом положении граждан РФ в зависимости от оснований приобретения ими гражданства РФ.

Принцип равенства в отличие от многих зарубежных стран является традиционным для российской государственности. Еще в Законе от 10 февраля 1864 г. «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» <7> было установлено, что иностранцы, принятые в подданство, вместе с тем приобретают все права и подвергаются всем обязанностям того состояния, к которому они причислены, без всего различия от коренных подданных. В дальнейшем, начиная с Закона СССР от 1 декабря 1978 г. «О гражданстве СССР», принцип равенства имел законодательное закрепление.

———————————

<7> Свод законов Российской империи. Т. IX. СПб., 1899. Ст. 982.

 

Закрепление принципа равного гражданства в полной мере соответствует международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч. 2 ст. 5 Европейской конвенции о гражданстве каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь-то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период.

  1. Важнейшим принципом гражданства РФ является принцип экстерриториальности или принцип сохранения гражданства РФ гражданами, проживающими за пределами Российской Федерации. Настоящий принцип основывается на естественном праве человека свободно избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы государства и беспрепятственно возвращаться в государство гражданства, получившим, в свою очередь, закрепление в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ и дальнейшее развитие в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Экстерриториальность российского гражданства обусловлена отмеченными ранее свойствами отношения гражданства: непрерывностью и бессрочностью, предполагающими невосприимчивость связи российского гражданина со своим государством к государственной границе и изменению места жительства. На это также было указано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А.Б. Смирнова», где было отмечено, что граждане не утрачивают российского гражданства в силу одного только факта проживания за пределами РФ.

Таким образом, российские граждане имеют возможность постоянного проживания как в Российской Федерации, так и за ее пределами, выезда из российского государства и возвращения, не утрачивая российского гражданства. Такой подход является более либеральным по сравнению с международными стандартами и законодательством других стран. Например, п. «е» ч. 1 ст. 7 Европейской конвенции о гражданстве допускает лишение гражданства по причине отсутствия реальной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей.

  1. К числу основных принципов гражданства комментируемый Закон относит принцип невозможности лишения гражданина РФ своего гражданства или права изменить его. Настоящий принцип впервые получил нормативное закрепление в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., в дальнейшем в ч. 2 ст. 1 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1. Включение принципа в ч. 3 ст. 6 Конституции РФ придало ему конституционное значение в правовом регулировании отношений гражданства и в очередной раз подтвердило стремление государства к признанию прав и свобод человека и гражданина. Это обусловило неизбежность воспроизведения принципа в комментируемой статье.

Рассматриваемый принцип направлен на предоставление гражданину полной свободы в решении вопросов собственного гражданства и тем самым на обеспечение его права свободно осуществлять свои права и свободы, без боязни утратить гражданство. При этом свобода гражданства не исключает возможности приобретения гражданства другого государства либо прекращения гражданства вообще. Последнее может быть реализовано путем выхода из гражданства РФ или выбора гражданства, что качественно отличает его от лишения гражданства, представляющего одностороннее, инициируемое государством и не учитывающее волеизъявление гражданина действие (см. комментарий к ст. 18).

Говоря о международно-правовых стандартах, следует отметить более сдержанный подход в установлении настоящего принципа. Так, ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) и п. «с» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве устанавливают запрет только произвольного лишения гражданства человека или права его изменения. Подобного придерживается ст. 8 Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.). Кроме того, ст. 7 Европейской конвенции о гражданстве определяет возможные основания утраты гражданства ex lege или по инициативе государства, в числе которых: добровольное приобретение другого гражданства; добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; отсутствие реальной связи с государством и др.

  1. Конкретизацией принципа невозможности лишения гражданства и права его изменения является принцип недопустимости высылки гражданина РФ за пределы Российской Федерации и выдачи его иностранному государству, получивший закрепление в ч. 1 ст. 61 Конституции РФ. Настоящий принцип представляет одну из важных правовых гарантий, защищающих конституционные права и свободы человека и гражданина.

Запрет высылки граждан РФ корреспондирует с положением ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, предоставляющим возможность каждому человеку свободно выезжать за пределы Российской Федерации и право российского гражданина беспрепятственно возвращаться на ее территорию, что, в свою очередь, соответствует ч. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), устанавливающей право каждого «покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну».

Важность этих положений определяется тем, что на них основывается регулирование всех отношений, связанных с нахождением и перемещением граждан и лиц без гражданства, применение мер административного характера. Последнее, например, проявляется в допустимости административного выдворения за пределы Российской Федерации только в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства (ст. 3.10 КоАП РФ).

Особое место занимает запрет на выдачу российских граждан другому государству. Ограничивая роль государства в отношениях гражданства, он определяет несвязанность российского гражданства с мерами наказания за противоправные деяния и тем самым защищает российских граждан от уголовного преследования по законодательству иностранных государств.

Запрет выдачи российских граждан иностранному государству также содержится в ч. 1 ст. 13 Уголовного кодекса РФ и п. 1 ч. 1 ст. 464 Уголовно-процессуального кодекса РФ и соответствует международным стандартам, в частности, Европейской конвенции о выдаче ETS N 024 (Париж, 13 декабря 1957 г.), Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам ETS N 030 (Страсбург, 20 апреля 1959 г.) и Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.), а также присутствует в международных договорах Российской Федерации о правовой помощи.

В случае совершения российскими гражданами преступлений на территории другого государства они подлежат ответственности по российскому уголовному законодательству, при этом согласно ч. 1 ст. 12 Уголовного кодекса РФ наказание не может превышать верхнего предела санкции, предусмотренной законом этого государства.

  1. Немаловажное значение имеет принцип поощрения приобретения гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории РФ, направленный для обеспечения равенства всех лиц, проживающих в конкретном государстве, посредством принятия в его гражданство неграждан, существование которых наряду с гражданами нередко может привести к возникновению конфликтных ситуаций.

Поощрение апатридов, желающих приобрести гражданство постоянного проживания, является традиционным для мирового сообщества, сформулированным и конкретизированным в Конвенции о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.), Конвенции о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), призывающие избегать случаев безгражданства.

В комментируемом Законе настоящий принцип предполагает предоставление различных преференций в приобретении гражданства лицам без гражданства, выражающихся, например, п. «в» ч. 2 ст. 13, который освобождает от некоторых условий приема в гражданство Российской Федерации.

  1. Особое место в системе принципов гражданства Российской Федерации занимает принцип запрета обратной силы закона, что характеризуется его значением в решении вопросов гражданства. Согласно принципу, закрепленному в ч. 7 комментируемой статьи, определение наличия у лица гражданства Российской Федерации либо в прошлом СССР, следует на основании законодательных актов РФ, РСФСР или СССР, их международных договоров, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства. Наличие настоящего принципа существенно изменяет решение вопросов гражданства Российской Федерации и требует от органов, их решающих, подробного изучения всех обстоятельств дела лица, обратившегося с вопросом о гражданстве, а также знаний правового регулирования вопросов гражданства СССР и РСФСР. Так, например, лица, родившиеся на территории Крыма до 26 апреля 1954 г., являются российскими гражданами (за исключением вышедших из российского гражданства по собственной инициативе), в связи с нахождением Крыма до данной даты в составе РСФСР.

Моментом наступления обязательств, обусловливающих наличие у конкретного лица гражданства РФ, является день вступления в юридическую силу комментируемого Закона — 1 июля 2002 г.

Ранее Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 в ч. 2 ст. 12 устанавливал, что при определении принадлежности к гражданству Российской Федерации применяются акты законодательства РФ и республик в составе Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, бывшего СССР или существовавшего до 7 ноября (25 октября) 1917 г. Российского государства, действовавшие на момент наступления обстоятельств, с которыми связывается принадлежность лица к гражданству РФ.

  1. При применении положений ч. 7 ст. 4 следует учитывать разъяснение Конституционного Суда РФ (подробнее см.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 426-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Воеводина Вадима Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и части второй пункта 51 положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»). Согласно мнению Конституционного Суда РФ к актам, на основании которых связывается наличие в прошлом у лица соответствующего гражданства, относится Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1, признававший гражданами Российской Федерации всех граждан бывшего СССР, постоянно проживавших на территории Российской Федерации на день вступления данного Закона в силу, т.е. на 6 февраля 1992 г. Одним из документов, удостоверяющих наличие гражданства РФ, является паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с указанием гражданства РФ либо с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ, либо со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г.

Конституционным Судом РФ в настоящем решении также установлено, что Положение предусматривает также компетенцию полномочных органов при проверке обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии гражданства РФ, запрашивать у соответствующих органов сведения о лице, в том числе о его месте жительства на 6 февраля 1992 г. и позднее. Проверка законности и обоснованности таких действий, требующая установления и оценки фактических обстоятельств, относится к ведению судов общей юрисдикции.

При применении ч. 7 комментируемой статьи следует учитывать, что ее положение распространяется только на вопросы наличия у лица гражданства Российской Федерации либо факты наличия у лица в прошлом гражданства СССР. К вопросам приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации настоящее положение не применяется и регламентируется соответствующими положениями комментируемого Закона.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code