Статья 3. Основные понятия

Комментарий к статье 3 ФЗ от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»

 

  1. В настоящей статье комментируемого Закона содержится понятийный аппарат, необходимый для его применения.

Первостепенное значение имеет понятие гражданства РФ. В соответствии с комментируемой статьей гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Комментируемый Закон в определении гражданства следует установившейся в законодательстве РФ концепции взаимоотношений человека и государства.

Исходя из определения российского гражданства к числу важных признаков (характеристик) российского гражданства, отражающих его внутреннее содержание, следует отнести:

— устойчивость связи;

— наличие правовой связи между гражданином и государством;

— выражение связи в совокупности взаимных прав и обязанностей.

  1. Устойчивость гражданства является одной из важных его характеристик, означающей, что гражданство существует постоянно и не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов. Она обусловлена особой «личной связью» человека и государства, устойчивостью прав и обязанностей, составляющих его содержание. Устойчивость гражданства заключается в пространстве и во времени.

Первое означает существование правоотношения вне зависимости от места нахождения лица — на территории государства гражданства или за его пределами — в обоих случаях у них имеются взаимные права и обязанности. Безусловно, нахождение за пределами государства чаще всего приводит к приостановлению реализации определенных прав и обязанностей гражданина, но их действие не прекращает. Они продолжают оставаться составляющей содержания данного гражданства, и при возвращении гражданина на территорию государства гражданства возобновляются. Следует отметить, что настоящее положение нашло свое отражение в одном из принципов современного российского гражданства, закрепленном в п. 3 ст. 4 комментируемого Закона.

Устойчивость гражданства во времени проявляется в бессрочности и непрерывности. Бессрочность заключается в невозможности установления каких-либо сроков для отношений гражданства. Исключение составляет лишь желание человека по собственной инициативе прекратить отношения гражданства с государством. Однако и в этом случае прекращению гражданства свойственен особый порядок, требующий согласия государства на выход гражданина из гражданства, выраженного в форме принятия соответствующего решения. При этом инициатива государства по расторжению отношения гражданства согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ недопустима.

Непрерывность гражданства означает, что гражданство возникает и сохраняется с момента его приобретения согласно условиям, определенным законодательством государства, в течение жизни или до его прекращения. «Даже в ситуации со сменой гражданства, — отмечает С.А. Авакьян, — все равно можно говорить о том, что возникает постоянная и устойчивая связь человека и другого государства, поскольку приобретение нового гражданства — шаг серьезный, обдуманный и рассчитанный, как правило, на всю оставшуюся жизнь» <2>.

———————————

<2> Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 26 — 27.

 

Важным в вопросе непрерывности гражданства является положение Федерального закона от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», согласно преамбуле которого институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.

Идеи непрерывности гражданства также заложены в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденную Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», которая предусматривает в качестве одной из мер поддержки упрощение процедур приобретения российского гражданства для ее участников.

  1. Правовая связь гражданства, возникающая между человеком и государством, является основной характеристикой российского гражданства. Правовую связь гражданства можно определить как длящееся отношение, равноправными субъектами которого являются физическое лицо (гражданин) и государство в лице его органов, основанное на праве. Это означает, что вопросы состояния в гражданстве, его приобретения, прекращения регулируются законодательством. Все отношения, возникающие в связи с гражданством, являются правовыми отношениями — иначе говоря, они должны иметь в основе те или иные нормы законов и подзаконных актов. Действия государственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства вытекают из этих норм, соизмеряются с ними <3>.

———————————

<3> Авакьян С.А. Указ. соч. С. 27 — 28.

 

По этим же причинам отношения гражданства требуют юридического оформления, что выражается в документальном удостоверении гражданства каждого человека. Перечень документов, удостоверяющих наличие гражданства Российской Федерации, строго определен законодательством. В частности ст. 10 комментируемого Закона, и развивающими ее положения п. 45 Положения и Указом Президента РФ от 13 апреля 2011 г. N 444 «О дополнительных мерах по обеспечению прав и защиты интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации».

Различные правовые связи государства могут возникать и с иностранными гражданами и лицами без гражданства, находящимися на его территории. Но в отличие от собственных граждан они имеют место только в границах территории государства пребывания и прекращаются с момента ее оставления, т.е., напротив, носят фактический, переходящий характер. «Нахождение иностранца в пределах государства всегда остается только фактом, — отмечает Н.М. Коркунов, — и никогда не составляет для него права. Государство не обязано его терпеть на своей территории. Если пребывание его оно находит для себя почему-либо неудобным, оно может его во всякое время удалить, и с удалением его прекращаются всякие отношения к государству» <4>.

———————————

<4> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899. Т. 1. С. 249.

 

Гражданство же как правовая связь между гражданами и государством не связано территориально-пространственными границами государства, т.е. носит универсальный, всеобъемлющий и особый характер.

На особенность связи, возникающей в результате гражданства, также было указано Конституционным Судом РФ в Постановлении по делу в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура (подробнее — см. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР»). При рассмотрении прав и обязанностей российского гражданина Конституционным Судом РФ было отмечено, что «они возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами».

  1. Следующей важной характеристикой гражданства является наличие совокупности взаимных прав и обязанностей гражданина и государства. Содержание отношений, связанных с гражданством, исходит из признания приоритета общечеловеческих ценностей, означает признание человека и государства равноправными и равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

При этом лицо наделяется комплексом прав и обязанностей, а государство принимает на себя обязательство оказывать правовую защиту. Таким образом, констатирует Л.Д. Воеводин, российское государство в лице своих органов и должностных лиц ответственно перед гражданами, а граждане, в свою очередь, ответственны перед государством <5>.

———————————

<5> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 103 — 104.

 

Основу данной характеристики составляют конституционные нормы о правовом статусе личности, в большинстве сформулированные в гл. 2 Конституции РФ, и положение ч. 1 ст. 4 комментируемого Закона, устанавливающее запрет на включение в нормы о российском гражданстве положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

  1. Иное гражданство — любое не российское гражданство. При этом комментируемый Закон устанавливает тождество понятий «гражданство» и «подданство». Это связано с тем, что длительное время настоящие понятия имели различное значение. Ранее считалось, что подданство является атрибутом монархических государств и обозначает неравенство человека в отношения с государством, ограниченный объем прав. В настоящее время мировая практика государственного строительства показала, что различие терминов носит лишь словесный характер <6>.

———————————

<6> См.: Ванюшин Я.Л. Гражданство и подданство: некоторые вопросы соотношения // Проблемы права. 2010. N 1. С. 61 — 65.

 

В ряде государств, например Швеции, Дании, Норвегии, Японии, термин продолжает использоваться в законодательстве аналогично понятию гражданства.

В российском государстве понятие гражданства официально было введено в оборот Декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», которым были полностью упразднены все существовавшие ранее сословия и связанные с ними привилегии и ограничения, и в котором устанавливалось: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр. титулы — княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские, и проч. советники) уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование — граждан Российской Республики».

  1. Двойное гражданство или бипатризм (от лат. Bis — дважды и греч. Patridos — родина, отечество) — особый правовой статус лица, связанный с пребыванием человека одновременно в гражданстве двух или более государств. Комментируемый Закон не устанавливает необходимость наличия взаимных договоренностей государств о гражданстве, в которых может состоять один человек. Вместе с тем понятие «двойное гражданство» следует отличать от понятия «множественное гражданство». Двойное гражданство предполагает наличие международного договора (соглашения) между государствами, определяющего статус бипатридов. Множественное гражданство (иногда именуемое еще как «второе гражданство», «двойное неурегулированное гражданство») не предполагает наличия таких договоренностей и, соответственно, допускает возможность истребования каждым государством одних и тех же обязанностей от человека.

Комментируемый Закон, определяя двойное гражданство, не устанавливает необходимость международного договора, иначе использует понятие «двойное гражданство» в широком смысле этого слова, понимая под ним в том числе и множественное гражданство. Однако следует отметить, что Конституция РФ более конкретна в этом вопросе. В соответствии со ст. 62 Конституции РФ гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, Конституция РФ допускает только двойное гражданство в узком смысле этого слова (двойное урегулированное гражданство), исключая возможность у гражданина РФ множественного гражданства.

  1. Понятие иностранного гражданина и понятие лица без гражданства используются в комментируемом Законе для обозначения лиц, которые могут претендовать на российское гражданство. Рассматриваемый Федеральный закон устанавливает для иностранных граждан и лиц без гражданства общие требования для приема в гражданство РФ. Вместе с тем статус иностранных граждан и лиц без гражданства отличается. Иностранный гражданин находится во взаимосвязи государства своего гражданства, пользуется его защитой и покровительством. Кроме того, иностранные государства могут заключать с Российской Федерации соответствующие договоры, предоставляющие различные преимущества по отношению к гражданам других государств, в том числе в сфере гражданства. Лица без гражданства в силу отсутствия состояния в гражданстве какого-либо государства такими преимуществами не обладают, за исключением случаев, когда государство пребывания в одностороннем порядке само их не предоставит. Комментируемый Закон использует определение иностранного гражданина и лица без гражданства в той же редакции, что и в ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
  2. Введение в комментируемый Закон понятия ребенка является необходимым для применения его положений. Это связано с тем, что для детей устанавливается особый порядок приобретения и прекращения российского гражданства, который выражается в принципе «следование ребенка гражданству родителей» (см. комментарий к ст. ст. 12, 24 — 27). Следует обратить внимание на то, что комментируемый Закон соотносит ребенка с возрастом до 18 лет, а не с моментом совершеннолетия. Таким образом, эмансипация несовершеннолетнего на решение вопросов российского гражданства не влияет.
  3. Проживание — необходимое условие приема в российское гражданство. При этом анализ иных положений комментируемого Закона позволяет утверждать, что предполагается именно постоянное проживание, т.е. на основании вида на жительство. Проживание следует отличать от пребывания на территории РФ, которое носит временный характер.
  4. Территория Российской Федерации также необходимое условие для приобретения российского гражданства. Во-первых, определение территории гражданства РФ необходимо при приобретении гражданства детьми. В ряде случаев комментируемый Закон устанавливает, что ребенок является гражданином РФ, если он родился на ее территории (см. комментарий к ст. ст. 12, 25, 26). Во-вторых, территория имеет значение при приеме в российское гражданство и восстановлении в российском гражданстве, выходе из гражданства РФ, где обязательным условием является непрерывное проживание на территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. ст. 13, 14, 15, 18, 19, 21, 33.1, 41.1).
  5. Комментируемый Закон устанавливает две формы приема в российское гражданство — в общем порядке и упрощенном порядке. Их различие заключается в освобождении при приобретении гражданства в упрощенном порядке от дополнительных условий, предусмотренных при приеме в общем порядке (например, ценза оседлости), сокращении сроков рассмотрения вопросов российского гражданства, принятии решений органами исполнительной власти, ведающими делами о гражданстве (см. комментарий к ст. 11).
  6. Изменение гражданства — термин, используемый комментируемым Законом применительно к приобретению или прекращению российского гражданства. Несмотря на то что законодатель предполагает под изменением гражданства понимать либо прекращение российского гражданства, либо его приобретение, в практике деятельности органов, ведающих делами о гражданстве, как правило, понимают одновременно два процесса — приобретение человеком гражданства РФ и одновременно прекращение им гражданства иностранного государства.
  7. Вид на жительство — документ, определяющий статус иностранного гражданина в Российской Федерации. В Российской Федерации иностранные граждане делятся на следующие категории (см.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»):

— временно пребывающие в Российской Федерации;

— временно проживающие в Российской Федерации;

— постоянно проживающие в Российской Федерации.

Вид на жительство удостоверяет статус иностранных граждан, постоянно проживающих на территории РФ, которым государство предоставляет максимальный набор прав и свобод относительно других категорий иностранных граждан. Примером таких прав является въезд (выезд) на территорию РФ без визы, осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации без требования о наличии разрешения на работу и др.

Вид на жительство используется Федеральным законом о гражданстве как свидетельство постоянного проживания иностранного гражданина на территории РФ, установленного в качестве условия при приеме в гражданство РФ. Срок такого проживания составляет 5 лет. Порядок выдачи вида на жительство определяется Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code