Статья 2. Законодательство о гражданстве Российской Федерации

Комментарий к статье 2 ФЗ от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»

 

  1. Настоящая статья определяет правовые основы гражданства РФ. Термин «законодательство о гражданстве», используемый в комментируемом Законе, говорит о том, что правовое регулирование гражданства в первую очередь занимает особое место в законодательстве РФ и, во-вторую, — является системой правовых актов, т.е. отличается упорядоченностью и соподчиненностью ее элементов.
  2. Современная система законодательства о гражданстве РФ представлена различными нормативными правовыми актами, непосредственно регулирующими решение вопросов гражданства, деятельность полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ и иных органов государственной власти, участвующих в решении вопросов гражданства. Основу законодательства о гражданстве РФ составляют следующие нормативные правовые акты:

— Конституция РФ;

— Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. N 1920-1;

— комментируемый Закон;

— Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 (далее — Положение);

— Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденный Приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64 (далее — Административный регламент ФМС);

— Приказ ФМС России от 26 мая 2014 г. N 379 «Об утверждении Требований к специалистам, входящим в состав комиссии по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка, правил проведения собеседования комиссией по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка с иностранным гражданином или лицом без гражданства, Требований к форме заявления о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка и Требований к форме решения комиссии о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка»;

— Приказ ФМС России от 26 мая 2014 г. N 380 «О порядке формирования и работы комиссий по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка» и другие приказы ФМС России;

— Приказ МИД России от 10 июля 2012 г. N 11434 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» (далее — Приказ МИД России о формах документов в сфере гражданства);

— Приказ Минобрнауки России от 13 июля 2010 г. N 765 «Об утверждении Порядка выдачи сертификата о прохождении государственного тестирования граждан иностранных государств по русскому языку как иностранному языку, выдаваемого образовательным учреждением (организацией) на территории Российской Федерации или за рубежом, которому Министерством образования и науки Российской Федерации разрешено проведение такого тестирования»;

— Приказ Минобрнауки России от 15 августа 2008 г. N 237 «Об утверждении формы сертификата о прохождении государственного тестирования по русскому языку»;

— Приказ Минобразования России от 18 февраля 2004 г. N 735 «Об утверждении перечня образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации»;

— Приказ Минобрнауки России от 1 апреля 2014 г. N 255 «Об утверждении уровней владения русским языком как иностранным языком и требований к ним»;

— Приказ Минобороны России от 3 июня 2004 г. N 168 «Об утверждении формы ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации»;

— Приказ МНС России от 12 марта 2004 г. N БГ-3-23/192@ «Об утверждении Порядка выдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства Российской Федерации»;

— Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26 февраля 1999 г.);

— Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (Москва, 28 марта 1996 г.);

— Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.).

— Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.);

— Конвенция о гражданстве замужней женщины (принята в Нью-Йорке 29 января 1957 г. Резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи ООН);

— решения Конституционного Суда РФ.

  1. Конституция РФ занимает главенствующее положение в законодательстве о гражданстве РФ. Особое место в правовых основах обусловлено ее юридическими свойствами: верховенство, высшая юридическая сила, прямое действие. В сфере гражданства Конституция РФ содержит основные нормы-принципы. В их числе положения ст. ст. 6, 61, 62 о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения, о невозможности лишения гражданства и права на его изменение, равенства граждан в правах и обязанностях, принципы двойного гражданства, закрепления национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, запрета на выдачу граждан другому государству или высылку за пределы государства, оказание защиты и покровительства.

Конституция РФ также в п. «в» ст. 71 относит отношения гражданства к ведению Российской Федерации, а в п. «а» ст. 89 наделяет Президента РФ правом решения вопросов гражданства РФ.

Существенное значение для правового регулирования гражданства имеют положения Конституции РФ, устанавливающие общие принципы взаимоотношения личности и государства, а также общие принципы правового положения личности. Среди наиболее важных следует назвать положения:

— ст. 2 — о провозглашении человека, его прав и свобод высшей ценностью, обязанность государства их признавать, соблюдать и защищать;

— ст. ст. 17, 18 — о признании и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, их неотчуждаемости и непосредственном действии, предопределение ими смысла, содержания и применения законов, деятельности всех органов власти;

— ст. 19 — о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; ст. 55 — о запрете отрицания или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Определение в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части российской правовой системы обусловливает необходимость их включения в правовые основы решения вопросов гражданства. В сфере гражданства это в первую очередь положения актов Генеральной Ассамблеи ООН:

— Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);

— Международного пакта «О гражданских и политических правах» (принят Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г.);

— Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.);

— Декларации прав ребенка (принята Резолюцией 1386 (XIV) Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г.) и других актов, устанавливающих право каждого на гражданство и его изменение, невозможность произвольного лишения гражданства, недопустимость в решении вопросов гражданства дискриминации по социальным, имущественным, национальным, расовым, религиозным, политическим, языковым и иным признакам.

  1. Вместе с тем ведущее место в законодательстве о гражданстве РФ принадлежит комментируемому Закону. По сути, он является сложной диспозицией Конституции РФ, гипотеза которой содержится в ч. 1 ст. 6. Комментируемый Закон также устанавливает:

— понятийный аппарат, используемый при решении вопросов гражданства РФ (ст. 3);

— принципы и правила гражданства РФ (ст. ст. 4 — 9);

— формы документирования (ст. 10);

— основания и условия приобретения и прекращения гражданства;

— общий порядок принятия и отмены решений по вопросам гражданства (гл. 2, 3);

— перечень органов, ведающих делами о гражданстве и объем их полномочий (гл. 6), а также другие вопросы.

На основное положение комментируемого Закона указывает содержащее в статье положение о том, что все иные нормативные правовые акты по вопросам гражданства принимаются в соответствии с его положениями.

  1. Комментируемый Закон содержит большое количество материальных норм, реализация которых требует наличия другого вида норм — процессуальных. Последние содержатся в нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом: нормативных правовых актах полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, и нормативных правовых актах иных органов государственной власти, участвующих в решении вопросов гражданства РФ.

Положением устанавливаются:

— порядок оформления и подачи заявлений и иных документов, необходимых для приобретения или прекращения гражданства РФ;

— порядок их рассмотрения, принятия, исполнения и отмены решений по вопросам гражданства РФ;

— определение и оформление наличия гражданства РФ, задачи и функции органов, ведающих делами о гражданстве РФ;

— формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ.

Административный регламент ФМС, изданный в соответствии с комментируемым Законом и Положением, определяет порядок рассмотрения непосредственно ФМС России и ее территориальными органами ФМС заявлений, оформления материалов, исполнения решений по вопросам гражданства РФ, определение наличия либо отсутствия гражданства РФ, особенности определения наличия либо отсутствия гражданства РФ у детей. Отдельные положения комментируемого Закона реализуются с помощью специальных (адресных) приказов ФМС России. Например, в целях обеспечения права иностранных граждан или лиц без гражданства быть признанными носителями русского языка изданы Приказ ФМС России от 26 мая 2014 г. N 379 «Об утверждении Требований к специалистам, входящим в состав комиссии по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка, правил проведения собеседования комиссией по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка с иностранным гражданином или лицом без гражданства, Требований к форме заявления о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка и Требований к форме решения комиссии о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка о признании иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка» и Приказ ФМС России от 26 мая 2014 г. N 380 «О порядке формирования и работы комиссий по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка». Права граждан на российское гражданство, предусмотренные положениями главы VIII.1 комментируемого Закона, обеспечиваются Приказами ФМС России от 21 февраля 2013 г. N 49 «Об утверждении формы бланка справки о принятии к рассмотрению заявления о признании гражданином Российской Федерации или о приеме в гражданство Российской Федерации и формы бланка документа, удостоверяющего личность на период рассмотрения заявления о признании гражданином Российской Федерации или о приеме в гражданство Российской Федерации, и установлении срока его действия» и от 8 ноября 2013 г. N 473 «Об утверждении форм бланков заявления об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства, справки о приеме заявления об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства к рассмотрению, протокола опроса свидетеля при установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства, протокола опознания иностранного гражданина или лица без гражданства, протокола опознания иностранного гражданина или лица без гражданства по фотографии, заключения об установлении личности иностранного гражданина или лица без гражданства».

В сфере решения вопросов гражданства Российской Федерации, возникающих за пределами Российской Федерации, действует Приказ МИД России о формах документов в сфере гражданства, содержит формы и описание документов, образуемых в деятельности МИД России, консульских учреждений РФ и дипломатических представительств РФ в сфере гражданства.

  1. Особую группу правовых основ гражданства РФ составляют международные договоры с участием Российской Федерации. Они имеют важное значение в правовом регулировании вопросов российского гражданства, что обусловлено их юридическими особенностями в системе источников права Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ они являются не только частью правовой системы Российской Федерации, но и обладают преимущественным действием, в случае когда ими устанавливаются иные правила, чем это предусмотрено национальным Законом.

На основании этого комментируемый Закон называет международные договоры в числе законодательства о российском гражданстве. Значимость международных договоров Российской Федерацией в сфере гражданства, прежде всего, заключается в том, что они могут выступать в соответствии с п. «г» ст. 11 и п. «б» ст. 18 комментируемого Закона в качестве оснований приобретения и прекращения гражданства РФ (см. комментарий к ст. ст. 11 и 18).

В настоящее время Российской Федерацией заключено несколько подобных актов. Это Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами РФ, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства (Москва, 28 марта 1996 г.) и Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (Москва, 26 февраля 1999 г.).

Настоящие соглашения направлены на упрощение решения основных вопросов гражданства — его приобретения и прекращения гражданами государств-участников. С момента вступления в силу они стали одними из основных форм приобретения российского гражданства. Как следует из их преамбул соглашений, предпосылкой их заключения является стремление народов договаривающихся государств к сохранению и упрочению исторических традиционно дружественных связей и подтверждение приверженности обязательствам в отношении обеспечения прав и свобод человека в соответствии с общепринятыми международными нормами. Целью соглашений является желание обеспечить благоприятные условия для реализации своими гражданами на основе свободного волеизъявления права выбора и приобретения гражданства другого договаривающегося государства.

Для решения вопроса о принятии гражданства в упрощенном порядке соглашениями определяется перечень необходимых документов. К ним относятся: заявление по установленной внутренним законодательством форме, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность и подтверждающий принадлежность лица к гражданству одного из государств-участников, нотариально заверенные копии свидетельства о рождении и о браке, документ, подтверждающий соблюдение требований, установленных соглашениями для решения вопроса гражданства в упрощенном порядке.

При решении вопроса о приобретении гражданства специальной нормой соглашений устанавливается гарантия сохранения заявителем предыдущего гражданства на период до принятия положительного решения по его ходатайству.

Отдельно решаются вопросы о гражданстве детей. При изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами другого государства-участника, изменяется, соответственно, и гражданство их несовершеннолетних детей. В иных случаях, установленных соглашениями, вопрос о гражданстве ребенка решается родителями посредством принятия соглашения. Соглашениями также установлены дополнительные гарантии сохранения гражданства ребенком. Так, в случае проживания родителей раздельно и отсутствия соглашения между ними ребенок сохраняет гражданство того родителя, на воспитании которого он находится. Гражданство детей не подлежит изменению при изменении гражданства родителей, лишенных родительских прав.

Важным для правоприменения является закрепление в соглашениях специального положения о соотношении их норм с нормами внутреннего законодательства государств-участников. Так, решение вопросов приобретения гражданства и выхода из гражданства в случаях, не предусмотренных соглашениями, осуществляется на основе внутреннего законодательства договаривающихся государств. В случае если внутренним законодательством установлены более «льготные» условия приобретения и прекращения гражданства для какой-либо категории, чем это предусмотрено соглашениями, то применяются положения внутреннего законодательства.

  1. В сфере регулирования вопросов двойного гражданства следует отметить Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.) и Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.) (далее — договоры о двойном гражданстве).

Договоры о двойном гражданстве по своему содержанию и способам регулирования отношений во многом схожи. Их основной целью, как следует из преамбул, является дальнейшее развитие дружественных отношений договаривающихся государств и стремление к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством.

Для достижения этих целей в договоры включены нормы, регулирующие отношения приобретения и прекращения двойного гражданства и связанные с ними вопросы правового статуса лица с двойным гражданством, отношения, возникающие при рождении ребенка; определен порядок исполнения воинской обязанности.

Исходным положением договоров о двойном гражданстве является свобода каждого гражданина договаривающего государства в решении вопроса о наличии у него двойного гражданства. Для приобретения или прекращения двойного (второго) гражданства от лица требуется лишь его волеизъявление и соблюдение условий, установленных для этого законодательством соответствующего государства.

Свобода гражданства распространяется и в отношении детей. В этом случае правом самостоятельного решения вопроса о наличии у них двойного гражданства наделяются их родители. Им предоставляется право сохранить за ребенком двойное гражданство либо сделать выбор в отношении гражданства одного из договаривающихся государств посредством отказа в форме письменного соглашения. Самостоятельность родителей в решении вопроса, касающегося двойного гражданства их детей, может быть ограничена возрастом ребенка. В случае достижения ребенком 14-летнего возраста вопрос о выборе гражданства возможен только с его письменного согласия.

При решении вопросов о двойном гражданстве, связанных с рождением, договоры следуют традиционным для национального гражданства принципам «права крови» и «следования ребенка гражданству родителей». Первый выражается в том, что при рождении (усыновлении) ребенка, родители которого на момент его рождения (усыновления) имеют двойное гражданство, приобретает двойное гражданства с момента своего рождения (усыновления). Принцип следования детей гражданству родителей предполагает, что изменение гражданства родителями одного из договаривающихся государств или обоих государств влечет соответствующее автоматическое изменение гражданства их детей. При аналогичном изменении гражданства одним из родителей вопрос о гражданстве ребенка решается письменным соглашением родителей.

  1. Определенное значение в системе законодательства о гражданстве РФ имеет Конвенция о гражданстве замужней женщины (принята в Нью-Йорке 29 января 1957 г. Резолюцией 1040 (XI) Генеральной Ассамблеи ООН). Настоящая Конвенция направлена на урегулирование отношений гражданства, связанных с брачно-семейными отношениями. В ней закрепляются базовые положения о том, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (ст. 1); ни добровольное приобретение кем-либо из его граждан гражданства какого-либо другого государства, ни отказ кого-либо из его граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2).

Отмеченные принципы в первую очередь призваны регулировать деятельность законодателей государства, присоединившегося к данной Конвенции, и должны учитываться в правоприменительной практике.

  1. Далее, говоря о законодательстве о гражданстве РФ, следует отметить решения Конституционного Суда РФ — его постановления и определения, содержащие положения нормативно-доктринального характера.

Решения, принятые Конституционным Судом РФ при осуществлении конституционного контроля в Российской Федерации, а также других функций, возложенных на него Конституцией РФ, занимают особое место в правовом регулировании вопросов гражданства. В первую очередь это связано со свойствами решений Конституционного Суда РФ. В соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда РФ неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

Кроме того, в решениях Конституционного Суда РФ нередко содержатся нормативно-доктринальные положения, разъясняющие и конкретизирующие нормы Конституции РФ, федеральных законов и других актов. Таким образом, решения Конституционного Суда РФ выступают своеобразным ориентиром для правоприменителя. Руководство решениями Конституционного Суда РФ, следование его логике полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации и его должностными лицами при рассмотрении вопросов гражданства, служит залогом законности, объективности и оперативности правоприменения. Огромное значение для правоприменения также имеет следование Конституционного Суда РФ не только «букве закона», но и его «духу».

В настоящее время Конституционным Судом РФ принято более 40 решений по вопросам гражданства РФ. Особое место среди них занимает Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А.Б. Смирнова» (далее — Постановление). Ценным для правоприменителя является приведенный в Постановлении алгоритм применения норм законодательства о гражданстве в оспариваемой части, который может быть использован при рассмотрении аналогичных вопросов. Примечательно положение о том, что лица, состоявшие в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ч. 3 ст. 6 Конституции РФ не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению. Они не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этого продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления.

В Постановлении формулируются общие и частные принципы правоприменения, которыми должны руководствоваться все его субъекты. К наиболее важным следует отнести положение о том, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности при реализации права на гражданство. А также положение о том, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, умаляет достоинство личности, что в соответствии Конституцией РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов.

Особые юридические свойства Постановления Конституционного Суда РФ обусловливают его применение и в отношении комментируемого Закона. К тому же в своих Определениях от 21 апреля 2005 г. N 118-О «По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом «а» части первой статьи 12 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и от 18 декабря 2007 г. N 909-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Осолихина Валерия Павловича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 13 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» Конституционный Суд РФ подтвердил сохранение названным Постановлением силы и ранее определенной в нем его позиции. В отмеченных решениях Конституционный Суд РФ установил, что его правовая позиция по вопросу об утрате гражданином России российского гражданства для органов, уполномоченных рассматривать вопросы гражданства, и судов общей юрисдикции является обязательной. По этой причине представляется обязательным и необходимым при применении норм комментируемого Закона следование правовой позиции по вопросам, связанным с приобретением российского гражданства по рождению, дополнительно высказанной Конституционным Судом РФ в своем Определении. Кроме того, как установил Конституционный Суд РФ, выявленный им конституционно-правовой смысл положения п. «а» ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

  1. Следует отметить, что в настоящее время для законодательства о гражданстве РФ имеют значения международные акты, принятые по вопросам гражданства и носящие рекомендательный характер. Их значение заключается в возможности соотношения норм российского законодательства о гражданстве с международными стандартами, определения степени развития норм правового регулирования гражданства РФ. К основным отмеченным актам следует отнести:

— Европейская конвенция о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.);

— Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.);

— Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.);

— Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.);

— Конвенция о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства ETS N 96 (Страсбург, 6 мая 1963 г.) и дополнительный протокол к настоящей Конвенции (Страсбург, 24 ноября 1977 г.);

— Факультативный протокол о приобретении гражданства к Венской конвенции о дипломатических сношениях (Женева, 18 апреля 1961 г.);

— Факультативный протокол о приобретении гражданства к Венской конвенции о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.).

  1. Особое место в рассматриваемой группе правовых основ решения вопросов гражданства принадлежит европейским актам. Это обусловлено тем, что с февраля 1996 г. Российская Федерация является государством — участником Совета Европы.

Членство Российской Федерации в Совете Европы возлагает на нее многие международные обязательства, в том числе в области признания, развития и поощрения прав и свобод человека и гражданина. Среди условий-рекомендаций вступления Российской Федерации в Совет Европы центральное место занимает требование о приведении законодательства РФ в соответствие с европейскими нормами, а также обязательство отечественного законодателя разрабатывать нормативно-правовую базу государства в духе европейских традиций.

Эти обстоятельства обусловили необходимость очередного шага — принятия Российской Федерацией нового международно-правового обязательства — подписания Европейской конвенции о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.).

Особое значение Европейской конвенции о гражданстве заключается в том, что она является одним из актов в области международного права, который представляет собой синтез последних идей по вопросам гражданства в сферах внутреннего и международного права. Она разработана с учетом современных тенденций в развитии национального законодательства стран — членов Совета Европы и предлагает оптимальные решения многих проблем в области гражданства, возникших у государств в результате политических изменений в Европе на рубеже 80 — 90-х г. XX столетия.

Конвенция содержит нормы и принципы, регулирующие все аспекты гражданства. Она призвана облегчить процедуры приобретения нового гражданства и восстановления утраченного, обеспечить такой механизм, при котором гражданство может быть утрачено лишь в силу веских причин, исключить возможность произвольного лишения гражданства, гарантировать справедливость процедур подачи заявления о гражданстве и возможность апелляции, а также регулировать ситуации угрозы наступления безгражданства в случае правопреемства государства. Конвенция также рассматривает вопросы множественного гражданства, военной обязанности и сотрудничества между государствами-участниками.

Для Российской Федерации Европейская конвенция о гражданстве носит лишь рекомендательный характер, т.к. до настоящего времени Конвенция не прошла процедуру ратификации. Однако это не мешает активно ей оказывать влияние на процесс формирования российского правотворчества и правоприменения, что отразилось прежде всего на новом Федеральном законе о гражданстве, дополнительным стимулом к разработке которого послужила Европейская конвенция о гражданстве ETS N 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.) <1>. В 2012 и 2013 гг. положения Европейской конвенции о гражданстве использовались Конституционным Судом РФ при принятии решений по вопросам гражданства Российской Федерации (см.: Определения Конституционного Суда РФ от 19 июня 2012 г. N 1228-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хайдриха Рихарда-Тристана-Ойгена Рихардовича на нарушение его конституционных прав пунктом «в» статьи 20 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», от 16 июля 2013 г. N 1185-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Королева Петра Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктом «в» статьи 20 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).

———————————

<1> Кутафин О. Российский Закон о гражданстве по ряду позиций либеральнее, чем его европейские аналоги // Прокурорская и следственная практика. 2002. N 3 — 4. С. 64.

 

  1. Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) и Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.) направлены на установление правил, способствующих приобретению или сохранению гражданства при наступлении у физических лиц различных изменений в индивидуально-правовом статусе. В частности, Конвенция о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) рассматривает вопросы гарантий приобретения или сохранения гражданства в случаях рождения детей, проживания, оптации, заключения брака. В числе основных принципов и правил Конвенция устанавливает:

— принцип недискриминации;

— возможность приобретения гражданства по рождению и ходатайству;

— презумпция рождения найденыша на территории данного государства;

— допустимость установления требований к приобретению гражданства по возрасту (от 18 до 21 лет), периода проживания (5 лет перед обращением или 10 лет в целом), отсутствие судимости по преступлениям против государственной безопасности, тюремного заключения (на срок пять лет или более), состояние безгражданства;

— установление возможности утраты гражданства в случаях заключения или расторжения брака, узаконения, признания или усыновления, следования гражданству только в случае приобретения другого гражданства;

— возможность восстановления в гражданстве в случае его утраты вследствие признания родственных связей;

— отказ от гражданства не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретет другого гражданства;

— невозможность утраты гражданства вследствие выезда, пребывания за границей, отсутствия регистрации (но не более 7 лет) или по какому-либо другому подобному основанию, если лицо становится лицом без гражданства;

— ограничение возможности лишения гражданства.

Кроме того, настоящая Конвенция устанавливает, что она не должна толковаться как затрагивающая любые положения, которые больше способствуют сокращению безгражданства и могут содержаться в действующих или вступающих в силу законах государств-участников или которые могут содержаться в любых других конвенциях, договорах или соглашениях, находящихся в силе, или которые вступят в силу между двумя или несколькими государствами-участниками.

Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.) в основном посвящена вопросам определения гражданства ребенка и, таким образом, дополняет ряд положений предыдущей Конвенции. Конвенция устанавливает:

— ребенок, мать которого имеет гражданство государства-участника, приобретает по рождению гражданство своей матери в случае, если иначе он стал бы апатридом;

— происхождение ребенка от матери начинает действовать в сфере гражданства только со дня его установления, несовершеннолетний ребенок приобретает гражданство своей матери в этот день;

— ребенок, рожденный от отца, имеющего статус беженца, считается не обладающим гражданством последнего.

  1. Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (Гаага, 12 апреля 1930 г.), является одним из первых международных документов, регулирующих отношения гражданства. Настоящая Конвенция содержит фундаментальные международные принципы гражданства, которые были восприняты в законодательстве многих стран, в том числе некоторые из них Российской Федерацией. В числе таких принципов следует отметить:

— право каждого государства определять, кто является его гражданами;

— право государства рассматривать бипатрида в качестве своего гражданина;

— ограниченность дипломатической защиты гражданину государства при наличии у него гражданства другого государства;

— признание одного преимущественного (эффективного) гражданства лица, обладающего множественным гражданством.

Кроме того, Конвенция о сокращении числа случаев безгражданства (Берн, 13 сентября 1973 г.) устанавливает порядок разрешения вопросов экспатриации, гражданства замужней женщины, гражданства детей, гражданства в результате усыновления и др. вопросы.

  1. Одним из важных международных документов в сфере гражданства является Конвенция о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства ETS N 96 (Страсбург, 6 мая 1963 г.) и дополнительный протокол к ней (Страсбург, 24 ноября 1977 г.). Конвенция направлена на решение двух основных вопросов:

1) сокращения случаев множественного гражданства;

2) реализация воинской повинности в случаях многогражданства.

По вопросам множественного гражданства Конвенция устанавливает, что совершеннолетние и несовершеннолетние граждане государств-участников, которые приобрели путем натурализации, оптации или восстановления гражданство другого государства-участника, утрачивают предыдущее гражданство, сохранять предыдущее гражданство не разрешается. В отношении детей (в случае, если один из родителей утрачивает свое предыдущее гражданство) закон того государства-участника, гражданством которого обладает несовершеннолетний, устанавливает, по гражданству какого из родителей определяется гражданство несовершеннолетнего. В последнем случае указанный закон может обусловить утрату его гражданства ранее данным согласием другого родителя или опекуна на приобретение им нового гражданства.

Лицу, обладающему гражданством двух или более государств-участников, Конвенция предоставляет право отказаться от одного или более этих гражданств с согласия государства-участника. В таком согласии не может быть отказано государству, гражданством которого совершеннолетнее лицо обладает в силу факта, при условии что это лицо последние 10 лет имеет свое обычное местожительство за пределами территории данного государства, и также при условии что данное лицо имеет свое обычное местожительство на территории государства, гражданство которого оно намерено сохранить.

По вопросам воинской повинности в Конвенции устанавливается требование исполнять ее в отношении только одного из государств-участников. Однако до 19 лет лицо вправе выбрать для себя исполнение воинской повинности в качестве добровольца в отношении любого другого государства-участника, гражданином которого оно также является, на полный и действительный срок, по крайней мере равный сроку прохождения действительной воинской службы, требуемому предыдущим государством-участником. Лицо, обычно проживающее на территории любого государства-участника, гражданином которого оно не является, или иного государства, не являющегося государством-участником, может выбрать несение воинской службы на территории любой государства-участника, гражданином которой оно является. В случае мобилизации в любом из государств-участников обязательства, возникающие согласно Конвенции, не имеют обязательной силы в отношении данного государства-участника.

15. Факультативные протоколы о приобретении гражданства к Венской конвенции о дипломатических сношениях (Женева, 18 апреля 1961 г.) и о приобретении гражданства к Венской конвенции о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.) устанавливают правила разрешения вопросов гражданства соответственно в отношении глав представительств, членов персонала представительства, консульских должностных лиц, консульских служащих и работников обслуживающего персонала. В настоящих международных актах устанавливается, что работники консульского учреждения, сотрудники представительства, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей, проживающие вместе с ними, не приобретают, исключительно в порядке применения законодательства государства пребывания, гражданства этого государства.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code