Статья 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 23

 

Комментируемая статья определяет порядок вступления в юридическую силу комментируемого Закона, а также содержит некоторые дополнительные правила, связанные с введением его норм в действие в отношении негосударственных пенсионных фондов, функционирующих на территории Российской федерации.

  1. Части 1 — 3 комментируемой статьи определяют сроки вступления комментируемого Закона в юридическую силу. Включение соответствующих норм в текст законодательного акта является своеобразной традицией для российского законодателя.

Напомним, что в настоящее время в России действуют нормы Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», ст. 6 которого определяет, что федеральные законы (так же как и федеральные конституционные законы, и акты палат Федерального Собрания Российской Федерации) вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Иными словами, названные нормы предоставляют законодателю право самостоятельно определить иные сроки вступления федерального закона в силу непосредственно в тексте самого закона, при этом такие вновь определенные сроки будут соотноситься с положениями ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ как общие и специальные нормы с приоритетом последних в применении на практике.

В отношении комментируемого Закона законодатель как раз воспользовался своим правом на установление специальных сроков вступления положений закона в юридическую силу. При этом обращается внимание на тот факт, что вступление в силу норм комментируемого Закона не связано с датой его официального опубликования, поэтому в данном случае не возникает традиционных споров относительно приоритета публикации в том или ином источнике официального опубликования актов федерального законодательства, как это часто происходит на практике. Что интересно, подобные споры не возникли бы еще и потому, что комментируемый Закон был опубликован в трех официальных источниках информации (на Официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), в «Российской газете» и в журнале «Собрание законодательства Российской Федерации»), но все публикации состоялись в один и тот же день — 30 декабря 2013 г. Следует отметить, что подобный факт является большой редкостью для российской правотворческой практики.

В целом если говорить о порядке вступления комментируемого Закона в юридическую силу, то можно отметить, что все его нормы условно разделены на несколько категорий (с точки зрения сроков вступления их в законную силу):

1) общим правилом для норм комментируемого Закона является вступление в законную силу с 1 января 2014 г., то есть нормы, для которых комментируемая статья не определяет иные сроки вступления в силу, действуют на территории Российской Федерации именно с этой даты (с 1 января 2014 г.).

Однако сразу следует оговорить, что таких норм оказывается не так уж и много. С 1 января 2014 г. в силу на территории Российской Федерации вступили следующие нормы комментируемого Закона:

— ст. 1, определяющая цель и предмет регулирования комментируемого Закона;

— ст. 2, содержащая легальные дефиниции терминов, используемых комментируемым Законом;

— ст. 3, определяющая принципы функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц;

— ст. 4, очерчивающая круг субъектов системы гарантирования сохранности пенсионных накоплений;

— ст. 19 (за исключением п. 5 ч. 1), устанавливающая требования к негосударственным пенсионным фондам, претендующим на участие в системе гарантирования прав застрахованных лиц;

— ст. 20, определяющая порядок вынесения Банком России заключения о соответствии негосударственных пенсионных фондов, имеющих лицензию на день вступления в силу комментируемого Закона, требованиям к участию в системе гарантирования прав застрахованных лиц;

— ст. 21, посвященная запрету Банка России на осуществление операций негосударственного пенсионного фонда по обязательному пенсионному страхованию в связи с функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц;

— ст. 22, содержащая характеристику последствий несоответствия негосударственных пенсионных фондов, внесенных в реестр фондов-участников, требованиям к участию в системе гарантирования прав застрахованных лиц;

— ст. 23 (комментируемая), определяющая сроки вступления норм комментируемого Закона в юридическую силу.

Таким образом, для основной содержательной части комментируемого Закона, определяющей именно процесс и основные правила функционирования системы гарантирования сохранности пенсионных накоплений граждан, комментируемая статья устанавливает иные сроки приобретения законной силы;

2) основная часть содержательных норм комментируемого Закона вступает в силу только с 1 января 2015 г. В данном случае речь идет о следующих нормах:

— ст. 5, устанавливающая порядок обеспечения гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений страховщиками;

— ч. 4 — 14 ст. 6, которые посвящены правилам установления наступления гарантийного случая и порядка гарантирования прав застрахованных лиц Агентством по страхованию вкладов;

— ст. 7 — 8, определяющие организационные основы системы гарантирования прав застрахованных лиц, в том числе нормы, определяющие права и обязанности страховщиков в системе гарантирования прав застрахованных лиц и закрепляющие полномочия Агентства по страхованию вкладов в связи с функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц;

— глава 3 комментируемого Закона, посвященная правовому регулированию взаимодействия участников системы гарантирования прав застрахованных лиц, в том числе нормы, определяющие основы взаимодействия Агентства по страхованию вкладов, Банка России и Пенсионного фонда РФ, правила постановки страховщиков на учет и их снятия с учета в системе гарантирования прав застрахованных лиц, а также нормы о получении Агентством по страхованию вкладов отчетности, информации и документов страховщиков, об участии Агентства по страхованию вкладов в проверках страховщиков, основные правила осуществления контроля за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц;

— глава 4 комментируемого Закона, нормы которой фиксируют финансовые основы системы гарантирования прав застрахованных лиц, в частности нормы, посвященные правовому статусу фонда гарантирования пенсионных накоплений, в том числе определяющие перечень источников формирования данного фонда, его размер, направления расходования средств фонда, кроме того, в рамках данной главы содержатся основные нормативные правила относительно гарантийных взносов страховщиков, в том числе правила об обеспечении исполнения обязанности по уплате гарантийных взносов;

— ст. 18 комментируемого Закона, закрепляющая особенности постановки на учет в системе гарантирования прав застрахованных лиц негосударственных пенсионных фондов.

Таким образом, законодатель, введя в состав российской правовой системы специальный институт «система гарантирования прав застрахованных лиц», вполне разумно предусмотрел переходный период, в течение которого все участники процесса формирования пенсионных накоплений граждан смогли бы перестроиться и принять меры, направленные на обеспечение соответствия своей деятельности новым требованиям законодательства. Фактически система гарантирования прав застрахованных лиц сможет начать реальное функционирование только с момента реализации всех подготовительных мер, предусмотренных нормами комментируемого Закона. В частности, нужно помнить, что на момент принятия комментируемого Закона абсолютно все негосударственные пенсионные фонды являлись некоммерческими организациями, между тем с точки зрения его требований для участия в системе гарантирования прав застрахованных лиц негосударственный пенсионный фонд должен иметь организационно-правовую форму акционерного общества. В связи с этим законодатель был просто обязан предоставить негосударственным пенсионным фондам время, необходимое для проведения реорганизации в форме преобразования (или иной предусмотренной нормами действующего законодательства), с тем чтобы не допустить нарушения прав застрахованных лиц, осуществляющих формирование пенсионных накоплений через негосударственные пенсионные фонды;

3) ч. 1 — 3 ст. 6 комментируемого Закона вступают в силу с 1 сентября 2014 г. Эти нормы посвящены исчислению размеров гарантийного возмещения различным категориям застрахованных лиц (тем, кому не произведены выплаты, тем, кому выплаты установлены, но не произведены, и тем, кому выплачивается накопительная часть трудовой пенсии и (или) срочная пенсионная выплата). Особое внимание следует обратить на тот факт, что Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 218-ФЗ законодатель распространил действие этих норм на отношения, возникшие с 1 января 2014 г., то есть с того времени, когда застрахованным лицам стали назначаться и выплачиваться соответствующие выплаты за счет средств пенсионных накоплений;

4) особую категорию норм комментируемого Закона (с точки зрения сроков вступления в юридическую силу) составляет п. 5 ч. 1 ст. 19, в котором речь идет об установлении специального требования к негосударственным пенсионным фондам, желающим являться участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц. Так, в соответствии с названной нормой с 1 января 2016 г. к негосударственным пенсионным фондам для внесения их в реестр участников системы гарантирования прав застрахованных лиц будет предъявляться также требование относительно состава акционеров: негосударственный пенсионный фонд сможет получить статус фонда-участника только при условии, что его акционерами будут являться физические лица или юридические лица, созданные в форме хозяйственного общества, т.е. негосударственный пенсионный фонд, среди акционеров которого будут находиться некоммерческие организации или хозяйственные товарищества, будет подлежать исключению из реестра участников системы гарантирования прав застрахованных лиц в соответствии с положениями комментируемого Закона (см. также комментарий к ст. 19).

  1. Особого внимания также заслуживают нормы ч. 5 комментируемой статьи. Фактически они предназначены для придания нормам комментируемого Закона обратной силы. Напомним, что по общему правилу все правовые нормы имеют прямое действие, то есть применяются исключительно к тем отношениям, которые возникли с момента вступления соответствующих норм в законную силу. Соответственно, если бы к нормам комментируемого Закона применялся бы этот подход, то реально права застрахованных лиц начали бы защищаться только с 1 января 2015 г. (с момента вступления в силу основной содержательной части комментируемого Закона), т.е. нормы комментируемого Закона должны были бы распространяться только на пенсионные накопления застрахованных лиц в сумме, имеющей место на дату вступления соответствующих норм в юридическую силу.

Между тем законодатель взял за основу функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц именно принцип приоритета прав и законных интересов физических лиц. Учитывая те изменения, которые происходили в финансовой (экономической) системе государства в течение всего времени существования накопительной части трудовой пенсии (пенсионных накоплений), можно предположить, что пенсионные накопления застрахованных лиц могли неоднократно уменьшиться, что явно не отвечает интересам застрахованных лиц. В связи с этим законодателем было принято решение осуществлять гарантирование всех пенсионных накоплений застрахованных лиц начиная с момента возникновения данной юридической категории в рамках российской правовой системы, то есть начиная с 1 января 2002 г. Таким образом, реальное функционирование системы гарантирования прав застрахованных лиц приведет к обеспечению сохранности средств пенсионных накоплений всех граждан вне зависимости от времени начала формирования накопительной части трудовой пенсии, субъекта формирования средств пенсионных накоплений и иных обстоятельств.

  1. Части 4, 6 — 10 комментируемой статьи устанавливают дополнительные правила для участников системы гарантирования прав застрахованных лиц в связи с вступлением в силу комментируемого Закона.

Так, ч. 4 комментируемой статьи вводит дополнительное правило для негосударственных пенсионных фондов, желающих вступить в систему гарантирования прав застрахованных лиц: в данном случае речь идет об уплате некоего вступительного взноса. Отметим, что понятие «вступительный взнос» ранее в тексте комментируемого Закона не встречается, более того, необходимость уплаты вступительного взноса не определена нормами ст. 19 комментируемого Закона, закрепляющей требования к участию в системе гарантирования прав застрахованных лиц негосударственных пенсионных фондов (см. комментарий к ст. 19). Таким образом, вполне очевидно, что законодатель дополняет закрытый перечень требований к участию в системе гарантирования прав застрахованных лиц по отношению к негосударственным пенсионным фондам, присоединяющимся к системе гарантирования сохранности пенсионных накоплений в 2015 г. и 2016 г.

Данное дополнительное требование будет выражаться в необходимости уплаты вступительного взноса в фонд гарантирования пенсионных накоплений в размере, установленном комментируемой нормой:

1) если негосударственный пенсионный фонд будет внесен в реестр фондов-участников в 2015 г., то размер вступительного взноса должен составить 0,0125 процента расчетной базы за 2014 г.;

2) если негосударственный пенсионный фонд будет внесен в реестр фондов-участников в 2016 г., то размер вступительного взноса должен составить 0,0125 процента расчетной базы за 2015 г.

Напомним, что в соответствии с положениями ст. 15 комментируемого Закона расчетной базой является сумма средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, сформированных у данного страховщика и переданных в доверительное управление, по состоянию на 31 декабря отчетного года, включая средства выплатного резерва и средства пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, и денежные средства на счете (счетах), предназначенном для операций со средствами пенсионных накоплений.

Так, например, если размер средств пенсионных накоплений негосударственного пенсионного фонда на конец 2014 г. составит 750 000 000 рублей, то размер вступительного взноса составит 93 750 рублей, если размер пенсионных накоплений составляет 1 000 000 000 рублей, то размер вступительного взноса составит 125 000 рублей.

Кроме того, комментируемая норма определяет, что данные средства должны быть уплачены за счет средств дохода от инвестирования средств пенсионных накоплений по итогам отчетного года (либо 2014 г., либо 2015 г. в зависимости от даты включения негосударственного пенсионного фонда в реестр фондов-участников). В случае недостаточности таких средств (либо их отсутствия) вступительный взнос должен быть уплачен за счет собственных средств негосударственного пенсионного фонда (фактически за счет взносов акционеров такого негосударственного пенсионного фонда). Интересно отметить, что комментируемая норма не определяет форму внесения вступительного взноса, т.е. комментируемая норма не закрепляет обязательную денежную форму вступительного взноса. Вместе с тем, как представляется, фактически вступительный взнос по смыслу комментируемого Закона имеет ту же природу, что и гарантийные взносы, соответственно, представляется возможным применение нормы об обязательной денежной форме гарантийных взносов к вступительным взносам по аналогии.

Также комментируемая норма определяет, что вступительный взнос должен быть внесен в течение трех месяцев начиная с даты внесения негосударственного пенсионного фонда в реестр фондов-участников системы гарантирования прав застрахованных лиц. Таким образом, первые вступительные взносы должны быть уплачены негосударственными пенсионными фондами не позднее 1 апреля 2015 г., так как в соответствии с положениями ч. 8 комментируемой статьи фонды-участники, получившие положительное заключение Банка России в течение 2014 г., вносятся Агентством по страхованию вкладов в реестр фондов-участников 1 января 2015 г. Несмотря на то что комментируемая норма не определяет мер ответственности за неуплату вступительного взноса, представляется, что в данном случае будут по аналогии применяться положения ст. 16 комментируемого Закона, предусматривающие финансовую (материальную) ответственность за неуплату (или несвоевременную уплату) гарантийных взносов (см. комментарий к ст. 16).

Части 6 и 7 комментируемой статьи определяют особенности правовой судьбы средств пенсионных накоплений в том случае, если застрахованное лицо ранее принимало решение о формировании накопительной части трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительной пенсии) через негосударственный пенсионный фонд, который по тем или иным причинам не будет продолжать деятельность по обязательному пенсионному страхованию и, как следствие, не станет участником системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Так, в случае аннулирования лицензии негосударственного пенсионного фонда, который не является фондом-участником системы гарантирования прав застрахованных лиц, все средства пенсионных накоплений в соответствии с нормами действующего пенсионного законодательства Российской Федерации подлежат передаче в Пенсионный фонд РФ. Однако если на стадии передачи средств пенсионных накоплений выявится их недостаточность, под которой в данном случае понимается несоответствие (недостаточность) средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, подлежащих передаче в Пенсионный фонд РФ, на дату такой передачи по сравнению с учтенными в Пенсионном фонде РФ и определяемыми по правилам, установленным ч. 1 — 3 ст. 6 комментируемого Закона, то возникает необходимость восполнения такой недостаточности. С точки зрения норм комментируемого Закона средства пенсионных накоплений в данном случае не могут восполняться за счет средств фонда гарантирования пенсионных накоплений, так как негосударственный пенсионный фонд, в чьем управлении находились средства пенсионных накоплений, не являлся участником системы гарантирования прав застрахованных лиц. В данном случае в целях обеспечения равенства прав застрахованных лиц и реализации принципа сохранности всего объема пенсионных накоплений с 1 января 2002 г. законодатель предусмотрел альтернативный источник восполнения утраченных пенсионных накоплений. При этом обращается внимание на тот факт, что данный источник различается в зависимости от даты прекращения негосударственным пенсионным фондом деятельности по управлению соответствующими средствами пенсионных накоплений:

1) если подобная недостаточность возникла в связи с аннулированием лицензии негосударственного пенсионного фонда после 1 января 2014 г., то восполнение недостаточности средств пенсионных накоплений будет происходить за счет средств Банка России в порядке и сроки, которые должны быть установлены нормативным актом Банка России;

2) если аннулирование лицензии негосударственного пенсионного фонда, а значит, и недостаточность средств пенсионных накоплений произошли до 1 января 2014 г., то указанная недостаточность должна быть возмещена Пенсионным фондом РФ. Порядок и сроки такого восполнения в данном случае должны быть специально оговорены нормами действующего российского законодательства, но вполне очевидно, что восполнение в данном случае может происходить и за счет средств фонда гарантирования пенсионных накоплений в порядке, предусмотренном нормами комментируемого Закона.

  1. Последние две части комментируемой статьи (ч. 9 и 10) посвящены определению особых полномочий Банка России в отношении негосударственных пенсионных фондов.

Так, ч. 9 комментируемой статьи определяет, что Банку России с момента вступления в силу комментируемого Закона (с 1 января 2014 г.) передаются полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций по вопросам принятия решений о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов, об отказе в государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов, а также о регистрации внесения изменений в их учредительные документы.

Данная норма в рамках комментируемого Закона представляется избыточной. Очевидно, что данные вопросы не включены в предмет регулирования комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 1), так как никоим образом не касаются вопросов функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц. Соответствующее положение было внесено в нормы ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»; так, ч. 2 ст. 5 данного Федерального закона определяет, что решение о государственной регистрации фонда при его создании, в том числе путем реорганизации, о государственной регистрации изменений, вносимых в устав фонда, о государственной регистрации при ликвидации фонда, а также о внесении изменений в сведения о фонде, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц, принимается Банком России. Одновременно с принятием решения о государственной регистрации фонда Банк России осуществляет государственную регистрацию выпуска акций фонда. Представляется, что норма ч. 9 комментируемой статьи должна быть исключена из текста комментируемого Закона в целях предотвращения необоснованных повторов в системе законодательного регулирования и смешения норм законодательства, предназначенных для регулирования различных групп общественных отношений.

То же самое можно сказать и о содержании ч. 10 комментируемой статьи. В соответствии с ее положениями Банку России предоставлено безусловное право назначения временной администрации негосударственного пенсионного фонда, вне зависимости от правовых оснований, предусмотренных нормами ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» и нормами ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Более целесообразно было бы поместить эту норму в текст Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», так как именно данный нормативный акт определяет особенности функционирования негосударственных пенсионных фондов в течение переходного периода, в рамках которого предполагается осуществить внедрение в реальную юридическую практику системы гарантирования прав застрахованных лиц, участниками которой будут являться негосударственные пенсионные фонды, имеющие статус акционерных обществ, поставленные под финансовый контроль Банка России как основного регулятора всех финансовых рынков, функционирующих на российской территории. Кроме того, думается, что предоставление Банку России такого неограниченного права на введение временной администрации в отношении негосударственного пенсионного фонда может привести к необоснованному вмешательству во внутреннюю деятельность участников финансовых рынков (негосударственных пенсионных фондов), так как наличие подобных «сверхполномочий», не ограниченных реальными правовыми основаниями и гарантиями, не может способствовать формированию надлежащего правового регулирования в той или иной сфере.

  1. В рамках комментария к настоящей статье представляется также необходимым отметить, что в целом принятие комментируемого Закона должно способствовать обеспечению прав и законных интересов застрахованных лиц, и в первую очередь — их права на достойное пенсионное обеспечение при наличии оснований, установленных нормами российского законодательства. Вместе с тем принятие комментируемого Закона еще не обеспечивает реальное и эффективное функционирование системы гарантирования прав застрахованных лиц. Для успешной реализации норм комментируемого Закона на практике необходима грамотная и последовательная политика Российского государства в сфере пенсионного законодательства. В частности, принятие комментируемого Закона требует издания целого ряда иных нормативных актов подзаконного характера. В первую очередь речь идет о нормативных правовых актах Правительства РФ и нормативных актах Банка России.

Так, Правительством РФ для обеспечения функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц должны быть приняты следующие постановления:

— об утверждении нормативов достаточности резерва Пенсионного фонда РФ по обязательному пенсионному страхованию и средств выплатного резерва для осуществления выплаты накопительной части трудовой пенсии, срочной пенсионной выплаты и единовременной выплаты средств пенсионных накоплений — в целях реализации требований ч. 5, ч. 11 ст. 6 комментируемого Закона;

— об утверждении предельного уровня расходов, связанных с обеспечением функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц, финансируемых за счет средств фонда гарантирования пенсионных накоплений, — в целях реализации требований ч. 3 ст. 17 комментируемого Закона.

Банком России должны быть разработаны и утверждены, в частности, следующие нормативные акты:

— об утверждении нормативов достаточности средств выплатного резерва для осуществления выплаты накопительной части трудовой пенсии и достаточности средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, для осуществления выплаты срочной пенсионной выплаты и порядка расчета нормативов достаточности для фонда-участника — в целях реализации требований ч. 4 ст. 5 комментируемого Закона;

— о порядке и сроках восполнения негосударственным пенсионным фондом выплатного резерва и (или) средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, — в целях реализации требований ч. 5 ст. 5 комментируемого Закона;

— о порядке выплаты гарантийного возмещения Агентством по страхованию вкладов (с формами документов) — в целях соблюдения требований ч. 11, ч. 14 ст. 6 комментируемого Закона;

— об утверждении формы и порядка ведения реестра обязательств негосударственного пенсионного фонда перед застрахованными лицами — в целях соблюдения требований ч. 5 ст. 7 комментируемого Закона;

— о составе, форме, сроках и порядке направления отчетности страховщиков — в целях соблюдения требований ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона;

— об утверждении размера ставки гарантийных взносов, уплачиваемых в фонд гарантирования пенсионных накоплений системы гарантирования прав застрахованных лиц, порядка и сроков уплаты таких взносов — в целях соблюдения требований ч. 7 ст. 15 комментируемого Закона.

Это далеко не полный список документов, которые должны появиться в целях обеспечения реального функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц. Очевидно, что законодателю и правоприменителю предстоит сложная и длительная работа, направленная на формирование системы правовых норм, регулирующих отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code