Статья 12. Контроль за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц

Комментарий к статье 12

 

  1. Статья 12 комментируемого Закона посвящена закреплению организационных основ осуществления контроля за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Представляется, что в данном случае под контролем можно понимать общепринятое толкование данного понятия, а именно составную часть управления каким-либо объектом или процессом, которая заключается в осуществлении наблюдения за этим объектом (процессом). При этом наблюдение осуществляется с конкретной целью — осуществление проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому или некоему необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, иными нормативными правовыми актами, а также иными средствами правового и неправового регулирования.

В целом комментируемая норма предусматривает несколько форм контроля за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц, которые предполагают использование различных механизмов (способов) наблюдения за субъектами системы гарантирования прав застрахованных лиц, а также за их деятельностью.

  1. Часть первая комментируемой статьи предусматривает необходимость осуществления контроля за исполнением страховщиками своих обязанностей в рамках функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Напомним, что на страховщиков, под которыми комментируемый Закон понимает негосударственные пенсионные фонды (фонды-участники) и Пенсионный фонд РФ, возлагаются следующие обязанности (см. также комментарий к ст. 7):

— обязанность уплачивать гарантийные взносы в фонд гарантирования пенсионных накоплений. Порядок уплаты и правила определения размеров гарантийных взносов определены ст. 15 комментируемого Закона. В том числе названная норма устанавливает, что страховщики самостоятельно рассчитывают гарантийные взносы исходя из формул, закрепленных комментируемым Законом. При этом уплата гарантийных взносов страховщиком по обязательному пенсионному страхованию осуществляется не позднее 15 апреля года, следующего за отчетным годом (см. также комментарий к ст. 15);

— обязанность фонда-участника вести учет своих обязательств перед застрахованными лицами в таком порядке, который бы позволил сформировать реестр обязательств фонда-участника по первому требованию уполномоченных органов (в тот же день);

— дополнительная обязанность Пенсионного фонда РФ как субъекта, наделенного особым правовым статусом, предоставлять информацию фонду-участнику о размерах средств пенсионных накоплений того или иного застрахованного лица в связи запросом такого фонда-участника при необходимости установить факт наличия (или отсутствия) гарантийного случая.

Очевидно, что из всех перечисленных обязанностей страховщиков для целей комментируемого Закона и для функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц как таковой наиболее значимой является именно обязанность по уплате гарантийных взносов, так как в противном случае система гарантирования прав застрахованных лиц останется без финансовой (материальной) основы своего функционирования, соответственно, не сможет обеспечивать достижение тех целей, для которых она создается.

Явным недостатком комментируемой нормы является отсутствие санкций за нарушение соответствующих обязанностей со стороны страховщиков, то есть комментируемый Закон не определяет меры ответственности за неисполнение фондом-участником любой из названных в комментируемом Законе обязанностей. Единственным исключением являются положения ст. 16 комментируемого Закона об уплате пени за несвоевременную или неполную уплату гарантийных взносов, но между тем данная норма (так же как и иные нормы комментируемого Закона) не определяет реального механизма принуждения субъекта системы гарантирования прав застрахованных лиц к исполнению своей обязанности. Так, в частности, с точки зрения буквального толкования норм комментируемого Закона фонд-участник в случае невыполнения обязанности по уплате гарантийных взносов не может быть исключен из реестра фондов — участников системы гарантирования прав застрахованных лиц, так как комментируемый Закон содержит закрытый перечень оснований исключения фондов-участников из реестра, среди которых не названо такое основание, как неуплата (или хотя бы регулярная неуплата) гарантийных взносов (см. комментарий к ст. 10). Представляется, что данный факт является не чем иным, как реальным пробелом законодательного регулирования функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц, который должен быть устранен в максимально короткие для законодателя сроки.

Комментируемая норма определяет, что уполномоченным лицом, которому законодатель поручает осуществлять контроль за надлежащим (правомерным) поведением страховщиков, будет выступать Банк России. Напомним, что с 2013 г. Банк России является главным регулятором деятельности всех субъектов финансовых рынков, к которым отнесены и субъекты, осуществляющие деятельность в связи с пенсионными накоплениями российских граждан. Таким образом, в связи с тем что комментируемая норма (а также иные нормы комментируемого Закона) не определила мер ответственности для субъектов системы гарантирования прав застрахованных лиц за невыполнение возложенных на них обязанностей, представляется, что Банк России получит возможность воздействовать на таких субъектов при помощи своих традиционных методов регулирования — выдачи предписаний об устранении нарушений норм действующего российского законодательства.

  1. В соответствии с положениями ч. 2 комментируемой статьи в качестве одной из гарантий надлежащего функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц выступает проведение аудита фонда гарантирования пенсионных накоплений.

Напомним, что с точки зрения норм действующего российского законодательства под аудитом понимается независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности <39>. Термин «аудит» происходит от латинского «audio», что означает буквально «он слышит» <40>. «В соответствии с глоссарием международных терминов контроля «audit» — это обзор деятельности и операций организации для того, чтобы убедиться, что они выполняются в соответствии с утвержденными целями, бюджетом, правилами, стандартами. В Современном толковом словаре под термином «аудит» понимается независимая экспертиза финансовой отчетности предприятия, проводимая квалифицированными специалистами (аудиторами)» <41>.

———————————

<39> Часть 3 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

<40> Ершова И.В. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации / И.В. Ершова, А.А. Ершов. М.: Юриспруденция, 2011.

<41> Ершов А.А. Правовое регулирование аудита в Российской Федерации: финансово-правовой аспект [Электронный ресурс]: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. URL: http://www.dslib.net/admin-pravo/pravovoe-regulirovanie-audita-v-rossijskoj-federacii-finansovo-pravovoj-aspekt.html (дата обращения: 15.07.2014).

 

В целом, если рассматривать аудит с точки зрения его целевой направленности, то, как отмечено в Федеральных правилах (стандартах) аудиторской деятельности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. N 696, целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. При этом особо подчеркивается, что аудитор выражает свое мнение о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности во всех существенных отношениях.

Таким образом, очевидно, что законодатель решил поставить под особый контроль, основанный на профессиональном мнении независимых и незаинтересованных лиц, распоряжение средствами фонда гарантирования пенсионных накоплений как особой финансовой структуры в рамках существующей системы гарантирования соблюдения пенсионных прав российских граждан.

Также комментируемая норма подчеркивает, что аудит фонда гарантирования пенсионных накоплений должен осуществляться в том же порядке, что и аудит общей деятельности Агентства по страхованию вкладов физических лиц в кредитных организациях, который проводится в соответствии с нормами ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В данном случае следует отметить, что в соответствии с правилами ст. 25 ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Агентство по страхованию вкладов подвергается как внешнему, так и внутреннему аудиту. Представляется необходимым также напомнить разницу между названными видами аудита. Так, внутренний аудит представляет собой контрольную деятельность, осуществляемую внутри аудируемого лица его подразделением — службой внутреннего аудита, функции которой включают мониторинг адекватности и эффективности системы внутреннего контроля. Внешний аудит всегда осуществляется независимым лицом (аудитором) и представляет собой именно независимую проверку финансовой и иной документации аудируемого лица.

Внешний аудит Агентства по страхованию вкладов (а значит, и фонда гарантирования пенсионных накоплений) осуществляется независимым аудитором (аудиторской организацией), который определяется ежегодно решением совета директоров Агентства по страхованию вкладов. Следует отметить, что с точки зрения норм действующего законодательства в связи с тем, что Агентство по страхованию вкладов является государственной корпорацией, аудиторская организация должна определяться на основании результатов конкурсного отбора. В настоящее время правила проведения конкурсного отбора аудитора для осуществления проверки ежегодной финансовой отчетности Агентства сосредоточены в документе под названием «Порядок проведения конкурсного отбора аудиторской организации для проверки годовой отчетности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», утвержденном решением совета директоров государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» от 14 марта 2014 г. <42>. Конкурсный отбор аудиторской организации для проверки годовой отчетности Агентства по страхованию вкладов проводится в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

———————————

<42> Порядок проведения конкурсного отбора аудиторской организации для проверки годовой отчетности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» [Электронный ресурс]: утвержден решением совета директоров государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» от 14 марта 2014 г. (протокол N 1). URL: http://www.asv.org.ru/documents_&_analytik/documents/search/286209/ (дата обращения: 15.07.2014).

 

Для целей внутреннего аудита в Агентстве по страхованию вкладов принято и действует Положение о службе внутреннего аудита <43>. Как указано в данном документе, в целях осуществления внутреннего аудита в рамках Агентства по страхованию вкладов создано специальное структурное подразделение — Служба внутреннего аудита. В соответствии с действующими правилами данная Служба выполняет следующие основные функции:

———————————

<43> Положение о службе внутреннего аудита [Электронный ресурс]: утверждено решением совета директоров государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» от 17 февраля 2004 г. (протокол N 4). URL: http://www.asv.org.ru/documents_&_analytik/documents/search/286207/ (дата обращения: 15.07.2014).

 

— проверяет и оценивает надежность и эффективность существующей в Агентстве системы внутреннего контроля;

— проверяет достоверность, полноту и своевременность бухгалтерского учета и отчетности;

— проверяет применяемые способы обеспечения сохранности имущества и качества активов, осуществляет контроль за оценкой рисков при размещении временно свободных денежных средств Агентства;

— информирует органы управления Агентства о выявленных рисках, о случаях нарушения работниками Агентства законодательства, нормативных актов и внутренних регулятивных документов;

— осуществляет предварительный контроль проектов договоров на предмет их соответствия действующему законодательству, решениям коллегиальных органов Агентства, а также внутренним регулятивным документам;

— проверяет полноту, своевременность и точность выполнения решений совета директоров Агентства;

— анализирует проекты внутренних регулятивных документов с целью минимизации рисков и наличия процедур внутреннего контроля;

— координирует деятельность с внешним аудитором Агентства;

— оценивает надежность функционирования системы внутреннего контроля за использованием информационных систем.

Для выполнения поставленных задач и функций Служба проводит как ежегодные (по итогам финансового года), так и внеочередные целевые проверки (сплошные и выборочные) деятельности структурных подразделений Агентства. Порядок проведения проверок, сроки и порядок оформления их результатов основываются на инструктивных документах и методических рекомендациях уполномоченных органов по организации данного направления работы.

После проведения любого вида проверки работники Службы внутреннего аудита должны составить заключение, в которое в обязательном порядке включается информация о достоверности данных, содержащихся в различного рода отчетах, сообщениях и финансовых документах Агентства по страхованию вкладов, а также информация о выявленных фактах нарушения порядка ведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Кроме того, предполагается, что по результатам аудиторских проверок Служба внутреннего аудита вправе либо самостоятельно дать предписание об устранении выявленных нарушений соответствующему структурному подразделению Агентства, либо обратиться с соответствующими рекомендациями к совету директоров Агентства <44>.

———————————

<44> См. также: Тосунян Г.А. Комментарий к Федеральному закону «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (постатейный) / Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин. М.: Юристъ, 2004.

 

  1. Часть третья комментируемой статьи специально подчеркивает, что отчет о деятельности Агентства за прошедший отчетный период с анализом состояния системы гарантирования прав застрахованных лиц и использования средств фонда гарантирования пенсионных накоплений и отчет о движении денежных средств фонда гарантирования пенсионных накоплений должны быть включены в годовой отчет Агентства, составляемый Агентством в соответствии с ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Таким образом, законодатель специально подчеркивает, что составление специальной отчетности о функционировании системы гарантирования сохранности пенсионных накоплений граждан является непосредственной обязанностью Агентства по страхованию вкладов, но между тем эта отчетность является составной частью традиционной годовой отчетности Агентства, а следовательно, деятельность в связи с функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц является для агентства равноценной по сравнению с ранее возложенными на него обязанностями (страхование вкладов в кредитных организациях физических лиц).
  2. В соответствии с положениями ч. 4 комментируемой статьи, помимо правовых гарантий соответствия финансовой отчетности и финансовой дисциплины Агентства в связи с функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц, также предусматривается общественный контроль за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Следует отметить, что в настоящее время общественный контроль рассматривается в качестве непременного атрибута функционирования любой системы обеспечения законности в государстве. «Общественный контроль является конституционно-правовым институтом, составляющим важный элемент демократической модели общества. Для устойчивого и сбалансированного функционирования аппарата государственной власти, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это позволяет существенно подкрепить закрепленные на уровне конституционного законодательства, но с большим трудом реализующиеся на практике принципы разделения властей, верховенства права, народовластия, приоритета прав человека и т.д.» <45>.

———————————

<45> Прасолов В. Зачем нам нужен общественный контроль? [Электронный ресурс]. URL: http://www.psj.ru/saver_people/detail.php?ID=73083 (дата обращения: 15.07.2014).

 

В соответствии с комментируемой нормой общественный контроль за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц должен осуществляться в соответствии с положениями ст. 8 ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации», которая определяет, что общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений (в настоящее время Совет осуществляет свою деятельность на основе положений Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 827 «Об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений»). Таким образом, представляется возможным утверждать, что на Совет по инвестированию средств пенсионных накоплений будет возложена дополнительная функция, а именно общественный контроль за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц в соответствии с нормами комментируемого Закона. Исходя из этого, можно сделать вывод, что к числу основных функций Совета будут отнесены:

— общественный контроль деятельности субъектов (участников) системы гарантирования прав застрахованных лиц;

— анализ законодательства Российской Федерации, а также разработка рекомендаций и проектов нормативных правовых актов, направленных на защиту прав и законных интересов застрахованных лиц, на поддержание системы гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений и механизмов возмещения ущерба лицам, пострадавшим от правонарушений в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

— анализ общедоступной информации, в том числе обращений граждан и публикаций в средствах массовой информации, затрагивающих вопросы функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Для выполнения данных функций Совет будет вправе реализовывать следующие мероприятия:

— запрашивать и получать от любых уполномоченных органов и организаций (в том числе от Банка России) любую значимую информацию, связанную с функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц, в том числе отчетность субъектов системы гарантирования, а также аудиторские отчеты и аудиторские заключения на указанную отчетность, подготовленные в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации об аудите;

— заслушивать доклады представителей Банка России о результатах проверок деятельности участников системы гарантирования прав застрахованных лиц;

— обращаться в Банк России с требованиями об устранении выявленных нарушений требований законодательства о гарантировании сохранности пенсионных накоплений;

— создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в области пенсионного обеспечения, рынка ценных бумаг, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, актуарного и финансового моделирования для решения вопросов, относящихся к формированию и функционированию системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Представляется положительным фактом решение законодателя о введении института общественного контроля за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц. Вместе с тем вызывает некоторое недоумение позиция законодателя, ограничивающая участие иных структур гражданского общества в осуществлении общественного контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов и иных участников системы гарантирования прав застрахованных лиц в связи с функционированием данной системы. Так, с точки зрения комментируемого Закона, а также норм ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» общественный контроль в данной сфере вправе осуществлять только Совет, создаваемый в порядке, определенном Президентом РФ. Фактически императивные формулировки норм названных законодательных актов устраняют из числа возможных субъектов общественного контроля за функционированием системы гарантирования прав застрахованных лиц некоммерческие организации, общественные объединения и обычных граждан. Представляется, что в реальном и надлежащем функционировании системы гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений заинтересовано большинство российских граждан, а также иностранных лиц, постоянно проживающих (и работающих) на территории Российской Федерации, в связи с чем законодателю надлежало бы предоставить более широкие возможности общественного контроля и общественного обсуждения системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code