Статья 1. Цель и предмет регулирования настоящего Федерального закона

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Комментарий к статье 1

 

  1. Комментируемый Закон начинается достаточно традиционно — со статьи, определяющей предмет и цели его существования в составе действующего российского законодательства. Характеристика данной нормы как традиционной не является случайной. Большинство действующих в современной России нормативных актов предваряются именно определением предмета правового регулирования, то есть происходит точное и безусловное установление круга отношений, на которые распространяется данный Закон.

Сказанное является справедливым и по отношению к определению в рамках комментируемой статьи цели правового регулирования комментируемого Закона. Согласно основным положениям теории права под правовым регулированием традиционно понимается целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью правовых (юридических, законодательных) норм. Таким образом, правовое регулирование не может быть бесцельным, в силу этого представляется возможным отметить, что цель регулирования конкретного законодательного акта всегда определяет его направленность, то есть основные направления его реализации, действия его норм.

Итак, настоящая статья включает в себя три части, нормы которых посвящены цели и предмету регулирования комментируемого Закона.

  1. Часть первая комментируемой статьи говорит о цели принятия комментируемого Закона. Представленная в ней формулировка свидетельствует, что комментируемый Закон имеет ярко выраженную социальную направленность, так как его основная цель — это обеспечение прав и законных интересов застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации на всех стадиях осуществления данного страхования (формирование и инвестирование пенсионных накоплений, установление и осуществление выплат за счет средств пенсионных накоплений).

Таким образом, очевидно, что комментируемый Закон был включен в систему российского пенсионного законодательства совсем не случайно. В частности, еще в соответствии с ч. 5 ст. 3 ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» предполагалось предусмотреть отдельным федеральным законом порядок и условия возмещения недостающих средств в случае, если сумма средств пенсионных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета и на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительной пенсии) на день, с которого устанавливается соответствующий вид выплат, меньше общей суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительную пенсию), средств дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительную пенсию), взносов работодателя, взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направленных на формирование накопительной части трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительной пенсии), подлежащих учету в специальной части индивидуального лицевого счета и на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительной пенсии) за весь период формирования пенсионных накоплений. Более того, как указывают некоторые авторы, «проблема того, как государство должно или не должно защищать пенсионные накопления своих работающих граждан, обсуждается в России с 2003 г., с самого начала реформирования пенсионной системы в стране» <1>.

———————————

<1> Гостева Е. Пенсии: очередная попытка (о защите пенсионных накоплений) [Электронный ресурс]. URL: http://www.asv.org.ru/agency/publication/296605/ (дата обращения: 14.06.2014).

 

Однако до появления комментируемого Закона (напомним, что он был принят 28 декабря 2013 г., а вступил в силу с 1 января 2014 г.), то есть в течение более двух лет с тех пор, как ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» предусмотрел необходимость принятия соответствующего законодательного акта, правовой механизм, гарантирующий реализацию приобретенных застрахованным лицом в системе обязательного пенсионного страхования пенсионных прав, отсутствовал. Исключением из этого правила являлись только чрезвычайно «скудные» по своему гарантийному потенциалу нормы ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», которые предусматривали обязанность негосударственных пенсионных фондов сохранять средства пенсионных накоплений застрахованных лиц, переданных им в управление по договорам обязательного пенсионного страхования, однако реальных механизмов эти нормы не предлагали. Что же касается Пенсионного фонда РФ, то в отношении его деятельности подобные нормы отсутствовали вовсе.

Вместе с тем отсутствие такого законодательного механизма, безусловно, приводит (и приводило) к возникновению ситуаций злоупотребления своими правами и безразличия к своим обязанностям со стороны субъектов, обязанных осуществлять действия в интересах застрахованных лиц, а не в целях увеличения своего коммерческого оборота и получения прибыли.

Одним из подобных примеров, когда государство оказалось фактически бессильным перед злоупотреблениями недобросовестного лица, является решение Родинского районного суда Алтайского края от 3 апреля 2013 г., подтвержденное Апелляционным определением Алтайского краевого суда от 28 мая 2013 г. по делу N 33-4042/2013, в рамках которого истец просил осуществить выплату неполученной части пенсионных накоплений.

Были примеры и нескольких разорившихся (обанкротившихся) негосударственных пенсионных фондов, которые не смогли справиться с трудностями мирового финансового кризиса и фактически утратили средства, переданные им для управления.

Данная проблема выражается и в конкретных цифрах и прогнозах. Так, уже в начале 2013 г. появилась информация о том, что около 400 граждан столкнулись с тем, что размер их пенсионных накоплений в негосударственных пенсионных фондах оказался даже по номиналу меньше перечисленных туда средств. Более того, по прогнозам Пенсионного фонда России, число таких лиц будет постоянно и неуклонно расти до тех пор, пока государство императивно не решит данную проблему <2>. Все это, безусловно, не просто цифры и факты. За каждым подобным случаем стоит субъективное право каждого застрахованного лица, которое в соответствии с нормами действующей российской Конституции, а также нормами основополагающих международных актов в сфере прав человека имеет право на получение пенсии в размерах, установленных действующими правовыми нормами.

———————————

<2> Правительство пытается спасти пенсионные накопления граждан [Электронный ресурс] // URL: http://www.finmarket.ru/main/article/3194680 (дата обращения: 15.06.2014).

 

С точки зрения авторов пояснительной записки к проекту комментируемого Закона, система гарантирования прав застрахованных лиц должна обеспечить покрытие возможного дефицита средств пенсионных накоплений по сравнению с номинальным размером взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительной пенсии), поступивших в пользу застрахованного лица, при смене страховщика по обязательному пенсионному страхованию и при установлении застрахованному лицу выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также гарантировать стабильное получение назначенных пенсий <3>.

———————————

<3> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» [Электронный ресурс] // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/061BC25DBFD5D74F43257C05002DF79B/$FILE/359479-6.%F7.1.pdf?OpenElement (дата обращения: 15.06.2014).

 

Таким образом, очевидно, что путем издания комментируемого Закона законодатель осуществил первую попытку создать надежную систему гарантирования средств пенсионных накоплений граждан, что, в свою очередь, должно, по мнению многих специалистов, привести к стабилизации и повышению устойчивости всей пенсионной системы как таковой. Именно в этом видится основная цель принятия комментируемого Закона.

  1. Часть вторая комментируемой статьи посвящена определению предмета правового регулирования комментируемого Закона.

Напомним, что предмет правового регулирования представляет собой разнообразные общественные отношения, которые объективно по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования <4>. Такие отношения будут признаваться предметом правового регулирования в том случае, если они будут отвечать следующим признакам: быть жизненно важными для общества, иметь волевой и направленный характер, обладать определенной степенью устойчивости. Как отмечает С.Г. Соловьев, «правовое регулирование как вид социального регулирования призвано обеспечивать законность и правопорядок в обществе. При этом предполагается создание системы материальных и процессуальных норм, рассчитанных на правомерное (позитивное) поведение участников правоотношений, предусматривающих реакцию общества на нарушение установленных предписаний и также направленных на защиту сложившихся в нем отношений» <5>.

———————————

<4> Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 176.

<5> Соловьев С.Г. Понятие предмета правового регулирования и его взаимосвязь с другими юридическими категориями // Вестник Пермского университета. 2012. N 1. С. 47.

 

Определим, из чего же складывается предмет правового регулирования комментируемого Закона. Как гласит комментируемая статья, предметом его регулирования выступают правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц, а также отношения между участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц, порядок и условия осуществления гарантийного восполнения и выплаты гарантийного возмещения. Итак, разберем составляющие данного легального определения предмета правового регулирования.

Анализируя смысл рассматриваемой нормы, представляется возможным констатировать, что комментируемый Закон направлен на комплексное регулирование всех сфер (аспектов) функционирования системы гарантирования в рамках пенсионной системы Российской Федерации. В частности, он устанавливает:

правовые основы, под которыми можно понимать нормативные правила, на которых надлежит основываться представителям органов власти, решая вопросы правомерности (или неправомерности) действий тех или иных субъектов, вовлеченных в деятельность по пенсионному обеспечению и страхованию граждан Российской Федерации;

финансовые основы функционирования системы гарантирования, которые направлены на разъяснение источников и порядка материально-финансового обеспечения реализации норм комментируемого Закона. В частности, в соответствии с его положениями в целях материального обеспечения функционирования системы гарантирования пенсионных прав граждан предполагается формирование специального (целевого) фонда гарантирования пенсионных накоплений, который будет постоянно поддерживаться за счет разнообразных источников, установленных нормами действующего российского законодательства (см. комментарии к ст. 13 — 17);

организационные основы функционирования системы гарантирования, под которыми комментируемый Закон фактически понимает правила совершения конкретных действий, направленных на гарантирование прав граждан в рамках пенсионной системы Российской Федерации, различными субъектами, имеющими статус участников системы гарантирования прав застрахованных лиц (см. комментарии к ст. 4 — 8). Кроме того, как представляется, к нормам «организационного» характера, безусловно, примыкают нормы о взаимоотношениях и взаимодействии различных участников системы гарантирования прав застрахованных лиц (см. комментарии к ст. 9 — 12).

Отдельно в составе предмета правового регулирования комментируемая статья называет порядок и условия осуществления гарантийного восполнения и выплаты гарантийного возмещения. При этом под гарантийным восполнением понимается денежная сумма, подлежащая отражению страховщиком по обязательному пенсионному страхованию в специальной части индивидуального лицевого счета или на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии (с 1 января 2015 г. — накопительной пенсии) застрахованного лица, зачислению в состав средств выплатного резерва или средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, в случаях и порядке, которые предусмотрены комментируемым Законом, за счет средств резерва по обязательному пенсионному страхованию, а при недостаточности указанного резерва за счет собственных средств фонда-участника и (или) иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 2). В качестве гарантийного возмещения выступает денежная сумма, подлежащая выплате страховщику по обязательному пенсионному страхованию из фонда гарантирования пенсионных накоплений в случаях и порядке, которые предусмотрены комментируемым Законом (см. также комментарий к ст. 2).

  1. Часть третья комментируемой статьи специально оговаривает, что условия и порядок гарантирования прав участников негосударственных пенсионных фондов в рамках деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению устанавливаются отдельным федеральным законом. Таким образом, комментируемой нормой законодатель производит сознательное сужение предмета правового регулирования комментируемого Закона. Очевидно, что его нормы распространяются исключительно на отношения, возникающие в связи с обязательным пенсионным страхованием, имеющим отношение ко всем без исключения гражданам, работающим по трудовому договору и претендующим в дальнейшем на получение трудовой пенсии.

Права вкладчиков и участников негосударственных пенсионных фондов в рамках отношений по негосударственному пенсионному обеспечению оказываются вне рамок комментируемого Закона. Это не означает, что законодатель отказывает в защите их прав: предполагается, что они должны быть защищены отдельным федеральным законом. Несмотря на то что комментируемая норма прямо не называет этот закон, возможно предположить, что в качестве такового должен выступать ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», который как раз и содержит комплекс норм, направленных на обеспечение и защиту прав и законных интересов субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code